한국정치의 변화와 개혁과제: 권력 구조를 중심으로

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1 한국정치의 변화와 개혁과제: 권력 구조를 중심으로
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2 한국의 민주화와 민주적 공고화 “타협”에 의한 체제 전환 혁명적 변화 아님
절차적 민주주의 확립이 유 일한 합의점 – 대통령 직선 제 불안정한 균형 불안정한 출발에도 중요한 점은 민주주의가 생존, 발 전해 왔다는 것

3 ‘Democracy Index 2014’ the Economist Intelligence Unit
아시아 한국과 일본만이 ‘full democracy”

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5 ’87년 체제’ 대통령 직선제 절차적 민주주의, 장기집권, 독재 배제: 5년 단임 ‘1노 3김’ 체제 선거의 공정성 확보 6 명의 대통령 , 두 번의 권력 교체 시민사회,국회 권한 강화 ‘3김 은퇴’ 87년 당시의 목표 달성.

6 기로에 선 한국 사회 산업화 성취, 민주화 진전 이제 한계에 직면 새로운 변화가 절박한 시점

7 통치 환경의 변화 박정희 (전두환) 시대 정치의 실종 (부패, 부정, 비효율, 분열) 관료 주도 경제 개발 (효율성 추구)
- ‘설계사,’ ‘해결사'로서의 국가 권위주의적 행정문화, 官尊民卑 민주화 이후 시민사회 활성화, 사회적 저항, 반발 새로운 국가적 도약의 동력은 어디에서?

8 산업화, 민주화 이후 새로운 변화의 방향, 동력을 찾고 있지 못함
박정희 패러다임에서 아직 벗어나지 못하고 있음. 아마 도 지금이 박정희 그림자의 마지막일 듯 세대적으로나 현실정책적으로 그러나 ‘발전국가’적 속성 여전 어디로 가야 할 것인가? 새로운 변화를 이끌어 낼 동력을 어디서 찾아야 할 것인 가 하는 점

9 개헌론의 명분 - 제왕적 대통령 - “현행 대통령의 권한이 너무 강하다.” - “국회가 행정부에 비해 권한이 약해서 효과적인 통제가 이뤄지지 않고 있다.” - “강력한 대통령제가 국회 파행과 정치 불신의 원인이다.” - “분권형 대통령제가 필요하다.” 과연? 제왕적 대통령(imperial presidency)? 모든 걸 다 할 수 있는 권력?

10 5년 단임 대통령제 제왕적 대통령? 임기 초반의 제왕적 대통령에서 임기 후반 레임덕 대통령으로
임기 초반의 제왕적 대통령에서 임기 후반 레임덕 대통령으로 임기 후반 권력 자원의 급속한 상실 집권당 내부에서의 도전 국민적 기대감의 약화 새로운 정책에 대한 기대 어렵다 스캔들 등으로 도덕성 상실 임기 중 선거 5년 임기?

11 공무원 사회에도 부정적 영향 장기 국가 과제 설정의 어려움 사실상 3년 남짓한 통치 대통령 간에도 단절적 ‘잃어버린 10년‘
신임 대통령의 ‘부정(否定)의 정치 (politics of ’undo’) 공무원 사회에도 부정적 영향 정권에 따라 영향 정치적 통제 약화 이익집단화

12 정책의 연속성은 사라지고 제로섬적인 갈등만이 지속적으로 노정 되어 역대 대통령들이 쌓아놓은 업적을 발전적으로 계승시켜 나 가기가 어렵게 되는 경우가 많다 (박경미 외 2012: 60). 의회제와는 달리 대통령제라는 권력 구조 하에서 새로 취임하는 대통령은 정책적 연속성을 추구하기보다는 자신의 권력 기반을 빠른 시간 내에 구축하기 위해서 구 (舊) 정권과의 정책적 단절과 이를 위한 대대적인 인사 개혁에 착수하는 경향이 강하다. 또한 자신의 임기 동안 여당 의원들을 적극적으로 통제하고 대통 령에 대한 이들의 적극적인 충성과 협력을 얻어내기 위해서 전(前) 정권에 대한 징계적 조치를 강구하기도 한다. 이와 관련하여 대통령은 과도할 정도로 과거 정권의 정책적 실수 와 정치적 능력 부족을 강조하면서 구정권과 거리감을 두고 이를 타도의 대상으로 삼는 강한 유혹에 빠지게 된다. (박경미 외 2012: 59).

13 연속성 있는 정책 추진 위해 장기 지배가 가능해야 한다.
- 오랜 시간에 걸친 안정적이고 점진적인 변화만이 진정한 개혁 - 독재와 장기지배의 어두운 기억: 개인의 지배가 아니라 집단의 지배가 되어야 함 - 제도적으로 견제 받는 권력에 의한 장기 집권에 대한 제도적 모색이 필요 - 정당이 중심이 되어야 한다. - 정권 교체의 가능성이 존재하는 가운데 장기 집권이 가능해야. 통치 과정에서 정당이 통치의 연속성의 원천이 되어야 함.

14 Conservatives Helmudt Kohl 82-98 Per Albin Hansson. SDP 32-76 ; 2012-/ 자민당 2013- Merkel 2005-

15 responsiveness: “역사와 대화” 정치적 상, 벌(V. O. Key)의 메커니즘 작동할 수 있어야.
정치적 책임성, 반응성의 문제 현직 대통령의 정책 결과에 대한 책임 묻기 어렵다. 전직 대통령은 퇴임 후 명예로운 삶을 누리기보다 임기 중 의 과오나 지나친 권력 남용 때문에 오히려 큰 어려움을 겪게 되는 경향 responsiveness: “역사와 대화” 정치적 상, 벌(V. O. Key)의 메커니즘 작동할 수 있어야.

16 정치 지도자를 만들어내는데도 한계 - 독립운동가, 군인, 민주화 운동 지도자.... 권위 갖춘 지도자 - 과거에는 ‘거인의 정치’ - 카리스마적 리더십 더 이상 기대하기 어렵다. 경험 있고 권위를 갖춘 정치 지도자 만나기 어렵다. - 의회 정치에서 꾸준히 성장해 오고 검증된 인물보다 새롭고 참신 한 인물 선호 - 포퓰리즘에 취약

17 왕조 시대에는 세자를 책봉하고 미리부터 당대의 최고 석학으로부터 왕도를 익히게 했으나 실제로 성군(聖君)이 되는 경우는 흔치 않았다. 그만큼 국가 경영은 어렵고도 막중하다.
국민 직선의 대통령중심제 하에서는 국가경영 수업을 할 겨를도 없 고 또 그러한 장치도 없다. 누구든 표심만 잘 잡는 인기영합에 능한 사람은 대통령이 될 수 있다. 결국 국민의 입장에서는 검증되지 않은, 또 본인의 입장에서는 준비되지 못한 사람이 대통령이 될 수도 있다” (황인정 2009: 211) 1990년 독일연방의회 진출, 여성청소년부 장관 1994년 환경 및 핵 안전부 장관 1998년 기민당 사무총장(Secretary-General) 2000년 4월 10일 기민당 당수로 선출 2002년 총선 패배 후, 야당 리더 2005년 총리

18 대안으로서의 내각제 변화를 이끌어 낼 힘 개인에게 찾기 어렵다.
- 초인적 리더에 의한 사회 전반의 포괄적, 급격한 변화는 더 이 상 가능하지 않다. - 복잡다기한 구조, 이해관계 - 대통령 혼자서 이끌고 나가는 방식의 한계 - 한 사람이 끌고 가기보다 많은 이들이 역할을 분담하며 함께 끌고 가는 형태가 이 시대에 보다 적합한 통치 방식 대통령 중심제에서는 장관의 임면이 대통령의 뜻에 달려 있다. 그래서 장관은 자기 부처의 소관 사항만을 잘 다루고 대통령의 신 임만 얻으면 된다. 서로 참견하지 않는 것이 장수의 비결로 되어 있 다. 이러한 상황에서는 장관의 역할과 책임 범위가 소관업무에만 국 한되는 경향이 있다. (황인정 2009: 213)

19 권력의 소재가 명확해야 함 - 어설픈 권력의 분점은 대단히 위험 - 분권형 대통령제? - 바이마르 공화국, 한국 제 2 공화국 대통령과 국회 관계 대통령제에서는 원천적으로 대립적 dual legitimacy 여소야대, 합의형 의회 정치 문화 내각제 : 권력 융합형 통일 이후의 한국 - 정치통합, 사회 통합 중요 Consociational democracy 독일 메르켈 총리

20 무엇을 해야 하나 - “정당 개혁” 한국 정당체계는 독과점 지역적으로 독점 전국적으로는 두 정당의 과점 새로운 경쟁자 등장하기 어렵다. 경쟁 없으면 정치적 혁신 내부적으로 일어나지 않는다.

21 의원 정수를 늘려서라도 새로운 정당의 등장 가능성 높여야 한다.
현 선거제도 지역적으로 밀집된 지지를 가진 정당에 유리 지역구 ㉮ ㉯ ㉰ ㉱ ㉲ ㉳ 평균 정당 A 60 10 35 정당 B 40 정당 C 50 25 계 100 1983년 영국 총선 - 노동당 28% 209석. Alliance (Liberals + Social Democrats) 25% 23석 의원 정수를 늘려서라도 새로운 정당의 등장 가능성 높여야 한다. 20

22 정치적 안정 구현할 수 있는 제도적 장치 모색 건설적 불신임 제도 (constructive no-confidence) First-above-equals 초기 1년 불신임 제한 불균형 양원제 대통령 간선, 권한 상징적, 제한적 다수결주의 원칙 확립 정책의 지속성, 안정적 권력, 정당이라는 집단의 지배, 승자 독식 구조 아님, 통일 대비, 정치적 책임성 등 …

23 Any Question?

24 감사합니다