2009. 2. 12. Sung-In Jun (Hongik University) 금산분리 완화와 관련한 정책 현안분석 2009. 2. 12. Sung-In Jun (Hongik University)

Contents 1. 은행에 대한 소유규제 완화 2. 금융지주회사의 비금융자회사 허용 3. 미국의 금산분리 제도 은행법 및 금융지주회사법(소유구조) 2. 금융지주회사의 비금융자회사 허용 금융지주회사법(비금융자회사) 금산법 제24조의 중요성 3. 미국의 금산분리 제도 현행 제도 산업대부회사(ILC) 와 관련한 연준의 공식 의회 증언 소위 15% rule의 진정한 의미 2

1. 은행에 대한 소유규제 완화 3

은행의 소유규제 완화(정부안) 기본방향 비금융주력자 대상 축소 비금융주력자의 소유한도 확대 효과 은행 소유 가능자의 범위 확대 은행 소유 불가능자도 사실상 은행 지배를 허용 효과 산업자본의 은행 소유 사실상 자유화 4

비금융주력자 관련 조항(현행) 비금융주력자 소유한도 4%로 제한 (사실상 지배 불가능) 비금융주력자 아닌 자 (은행 완전소유 가능) 5

비금융주력자 관련 변화(정부안) 비금융주력자 소유한도 10%로 확대 (사실상 지배 가능) 은행 완전소유 가능자 범위 확대 비금융주력자 아닌 자 (은행 완전 소유 가능) 6

비금융주력자 범위축소(정부안) 사모투자전문회사(PEF) 특례 허용 산업자본 LP > 30% 이어야 비금융주력자 자본시장통합법 제275조의 특례조항 추가 완화 산업자본 LP > 30% 이어야 비금융주력자 (현행) 산업자본 LP > 10% 또는 > 4%이면서 최대 출자자이면 비금융주력자로 판정 결국 4% 초과 30% 이하는 은행 완전소유 가능 서로 다른 재벌 계열사 비중 > 50%이어야 판정 (현행) 재벌 계열사 비중 > 30% 이면 비금융주력자로 판정 결국 30% 초과 50% 이하는 은행 완전소유 가능 (例)서로 다른 두 재벌 계열사가 각각 25%씩 출자한 PEF 비금융주력자가 아닌 자로 판정되어 은행 완전 소유 가능 자본시장통합법 제276조 제1항 및 제3항의 특례조항에 의해 공정거래법상 지주회사 조항 및 금융지주회사법 적용도 면제 7

비금융주력자의 소유한도 확대 비금융주력자의 소유 한도 10%로 확대 (현행) 4% (의결권 포기시 추가 6% 가능) 일정한 조건 충족하는 “기금등”에 대해 비금융주력자임에도 은행 소유한도 철폐 국가재정법 제5조에 의한 연기금 및 위 연기금의 관리ᆞ운용을 위탁받은 법인(?!) => “기금등” “기금등”과 은행 예금자 및 다른 주주간 이해상충 방지체계 구축 최소한의 범위 내의 금융감독 (및 기타 대통령령이 정하는 요건) (例) 연기금의 운용을 위탁받은 비은행 금융기관 산업자본의 계열회사로서 다른 산업자본에 주식 투자하는 경우에도 은행 완전 소유 가능 8

정책 제언 사모투자전문회사 특례 추가 완화 반대 비금융주력자의 소유한도 현행 유지 연기금의 소유 제한 철폐에 대한 신중한 접근 사회간접자본 투자한 특수목적회사를 동일인 산정에서 제외하는 은행법 시행령 개정안도 반대 비금융주력자의 소유한도 현행 유지 연기금의 소유 제한 철폐에 대한 신중한 접근 연기금의 관리ᆞ운용을 위탁받은 법인 제외 국민연금을 제외한 여타 연기금 제외 국민연금의 경우 지배구조 및 의사결정의 독립성에 대한 실질적 보장시까지 논의 보류 9

2. 금융지주회사의 비금융자회사 허용 10

FHC의 자회사 소유규제(현행) 영리목적의 다른 업무 영위 불가(제15조) 공정거래법 제8조의2 준수의무(제5조) 자회사 경영관리 업무 및 부수업무는 가능 공정거래법 제8조의2 준수의무(제5조) 금융업 및 보험업 이외의 자회사 소유 금지 금산법 제24조 준수의무(시행령 제5조) 법령에 위반되지 아니하고 건전한 금융질서를 저해할 우려가 없을 것 금융지주회사 및 금융자회사가 합동으로 “산업자본 주식 5% 이상 보유하며 사실상 지배” 금지 11

FHC의 비금융회사 지배유형 금융지주회사 금융기관 비금융자회사 비금융자회사 12

현행 규제체계의 규제효과 공정거래법 제8조의2 제2항 제4호 은행 등 금융기관의 설립근거법 금산법 제24조 금융지주회사의 행위만을 제한(적색표시 규제) 은행 등 금융기관의 설립근거법 자산운용규제를 통해 제한(녹색표시 규제) 그러나 PEF를 금융기관의 자회사로 인정함으로써 사실상 규제효과 실종(은행업감독규정 제49조 제18호) 금산법 제24조 동일계열 금융기관 행위 제한(모두 규제) (例) (FHC 산하) 은행이 PEF 통해 산업자본 지배 13

FHC의 비금융자회사 소유(정부안) 비은행 FHC의 비금융자회사 소유 허용 공정거래법 제8조의2 암묵적 배제 제20조 제2항 공정거래법 제11조 명시적 배제 제33조 금산법 제24조 명시적 배제 제16조 제4항, 제20조 제2항, 제33조 14

정책 제언 FHC의 비금융자회사 소유 허용 반대 금산법 제24조의 유지 은행의 자회사 업종에서 사모투자업 배제 개정안 제6조의3, 제16조 제4항, 제19조 내지 제37조 전부 삭제 금산법 제24조의 유지 금산법 제24조는 금산분리 규제의 핵심 삼성의 지배구조에 대한 거의 유일하게 잔존하는 실질적 규제수단 개별법에 의한 제24조 적용예외를 불허해야 은행의 자회사 업종에서 사모투자업 배제 미국 GLB Act에서도 은행은 제외 15

12 USCA § 1843(k)(4)(H) Directly or indirectly acquiring or controlling, whether as principal, on behalf of 1 or more entities (including entities, other than a depository institution or subsidiary of a depository institution, that the bank holding company controls), or otherwise, shares, assets, or ownership interests (including debt or equity securities, partnership interests, trust certificates, or other instruments representing ownership) of a company or other entity, whether or not constituting control of such company or entity, engaged in any activity not authorized pursuant to this section if - (i) the shares, assets, or ownership interests are not acquired or held by a depository institution or subsidiary of a depository institution; 16

3. 미국의 금산분리 제도 17

미국의 금산분리 규제 산업자본의 은행지배는 불가능 은행지주회사는 원칙적으로 비은행을 지배하거나, 스스로 영위하지 못한다. no bank holding company shall acquire direct or indirect ownership or control of any voting shares of any company which is not a bank, 은행을 소유하게 된 은행지주회사는 원칙적으로 2년 이내에 은행업 관련 업종 이외의 모든 주식을 매각, 은행업 이외의 영업행위를 종료 no bank holding company shall after two years from the date as of which it becomes a bank holding company, retain direct or indirect ownership or control of any voting shares of any company which is not a bank or bank holding company or engage in any activities …

Control under BHC Act 12 USCA §1841(a)(2) owns, controls or has the power to vote 25% or more of any class of voting shares controls the election of a majority of directors or trustees Board determines, after notice and hearing, the company exercises controlling influence over the management 19

외국사례: 미국 ILC에 대한 규제 미국 의회는 최근 산업대부회사에 대한 규제를 강화하는 움직임을 보임 ILC(Industrial Loan Company)란 은행지주회사법이 적용되지 않아 산업자본이 경영권을 행사할 수 있는 유사은행(nonbank bank) 2006년 이후 산업자본이 ILC를 이용하여 은행업 진출을 시도하자 이를 규제 Walmart, Home Depot 등이 ILC 인수 추진 20

IBHCA of 2007 IBHCA(Industrial Bank Holding Company Act) of 2007의 주요 내용 No commercial firm could acquire or establish an ILC in the future  It could engage in activities it was engaged in on Jan. 28, 2007.  It could not be sold to a commercial firm. A commercial firm is required to divest itself of an ILC within 2 years if the commercial firm acquires control of an ILC 21

미국 Fed의 의회 증언 Scott G. Alvarez, General Counsel, Industrial loan companies, Before the Committee on Banking, Housing, and Urban Affairs, U.S. Senate, October 4, 2007 Congress reaffirmed its desire to maintain the general separation of banking and commerce as recently as 1999, when it passed the GLB Act. In fact, in passing the GLB Act, Congress rejected earlier proposals that would have allowed financial holding companies to engage generally in a "basket" of commercial activities or that would have allowed commercial firms to acquire a small bank without becoming subject to the BHC Act. 22

미국 Fed의 의회 증언(계속) 산업대부회사에 대한 금산분리 규제 지지 The Board believes the best way to comprehensively address the important current and potential future public policy issues raised by the ILC exception is to close--and not just narrow--the loophole going forward. This type of coordinated and comprehensive solution--closing the loophole and "grandfathering" existing owners--is precisely the type of approach that Congress took in 1970, 1987 and 1999 in closing previous exceptions in the banking laws that were undermining the separation of banking and commerce and other important public policy objectives. It also is the right approach to fix the ILC loophole. 23

Fed의 15% Rule에 대한 해석 최근 금융위는 마치 Fed가 최근에 은행 지배의 기준을 의결권 주식 15% 이상으로 상향 조정한 듯한 의견을 발표 종전에는 5% - 25% 구간을 회색지대로 심사했으나 최근에는 15% 이하이면 비지배(noncontrol)로 판정기준을 변경한 듯 주장 그러나 이런 주장은 사실과 크게 다름 24

The controlling influence Basic Principle that never changes Does not mean absolute control “be able to exercise an amount of influence …… that is significant but less than absolute control” 은행에 대한 지배권을 획득함에 따른 이익과 은행을 지배하는 데 따르는 책무를 균형시키는 것이 중요한 정책목표 25

Minority Shareholder’s Right 전제: Controlling company (= BHC)의 존재 문제의식: 소수주주의 권익보호와 부당한 경영간섭 방지간에 균형 모색 원칙: 전체적 맥락을 고려하여 판단 3 Dimensions Director representation Total equity interest including nonvoting shares Consultation with management 26

소수주주의 이사 선임 소수주주의 이익을 대변하는 이사가 있는 경우 control 이 존재하는가? 완전히 이사선출권 부정하면 주주권익 침해 지나친 이사선임은 control 의 증거 Control 이 없다고 인정하는 사례 15% 이하의 의결권 최대주주 별도로 존재 이사 1인 선임 권한 이사회 의장이나 소위원회 위원장 제척 27

보유주식의 총 비중 여러 종류주식이 발행된 경우 총비중 중요 BHC Act 상 명문의 규정은 없음, 그러나 무의결권 주식도 그 비중이 커지면 중요 일반적으로 보유주식의 총 비중이 25%를 초과하면 control 존재 여부가 논란이 됨 의결권 주식으로 전환가능한 무의결권 주식은 모두 의결권 주식으로 판단 다만 지배주주가 매입권 가지고 있거나 분산매각이 강제된 전환주식은 예외 28

Consultation with Management 소수주주가 은행경영진을 접촉하는 양태 일반적 주주권익을 보호하기 위한 접촉가능 즉 주주총회에서의 주주권 행사나 허용된 양태로의 이사 선임 및 이사회 활동은 허용 그러나 부당한 경영간섭은 control 판정위험 Control 문제가 야기되는 접촉 양태 은행업무, 경영, 전략에 부당한 영향을 미침 영향을 미칠 목적의 주식매각 위협 부당한 위임장 경쟁(proxy solitication) 29

기타 control 판정의 준거 은행과의 거래 관계 Restrictive Covenant 소수주주가 은행과 material transaction or business relation 있으면 control 판정 위험 Motto: quantity limited and quality nonmaterial Restrictive Covenant 경영제약조항 있는 주식은 모두 자기자본 산정시 배제(12 CFR part 208 App. A, §II) 경영제약 조항 있으면 control 판정(12 CFR 225.143(d)(2)) 30

소위 15% Rule에 대한 결론 의결권 주식 15% 이하이면 무조건 noncontrol로 판정하는 것 절대 아님 Fed는 과거부터 5% - 25% 구간에 대한 사실상의 심사를 위한 기준을 개발해 왔음 15% 준거는 지배주주(BHC)의 존재를 전제로 소수주주가 비지배로 판정받는 여러 경우중 하나 이 경우에도 부수적 조건이 부가됨 31

한국 규제와의 비교 미국의 소수주주에 대한 지배 여부 판정원칙은 그 취지가 한국 은행법 제16조의2 제3항 제2호와 가장 유사 외국인투자촉진법에 의한 외국인(이하 "외국인"이라 한다)의 금융기관에 대한 주식보유비율 이내에서 주식을 보유하는 비금융주력자 여기서의 “외국인” ≈ 미국의 BHC 미국 원칙을 한국 은행법 제16조의2 제1항의 소유한도 상향을 위해 사용하는 것은 착각 32