제11장 환경규제

제11장 환경규제 제1절 환경규제의 이론적 배경 1. 환경규제의 개념 제11장 환경규제 제1절 환경규제의 이론적 배경 1. 환경규제의 개념 ◇ 환경규제란 정부가 사회적으로 바람직한 환경보전을 실현하기위 해 기업,시민,공공조직에게 법령에서 정한 의무부담과 권리제한을 가하는 것 - 정부규제는 경제적 규제와 사회적 규제로 구분하며, 환경규제는 사회적 규제에 포함

◇ 환경규제의 목표인 환경정책이 추구하는 바람직한 상태는 헌법 제 35조 국민의 환경권에 근거 - 1963년 공해방지법 제정으로 제1차 경제개발5개년계획 (1962~1966)에 따른 환경오염에 대응하기 시작 - 1960~70년대 중화학공업을 중심으로 경제개발 본격화하면서 ‘환경보전법’(1977년) 제정 → 특정유해물질 지정, 환경기준 제정, 배출부과금제 도입, 55개 오염물질 지정등으로 환경오염 규제 관리 체계 마련

* 시장실패, 공공재의 존재, 외부효과, 정보의 비대칭성 등은 환경규 2. 환경규제의 필요성 * 시장실패, 공공재의 존재, 외부효과, 정보의 비대칭성 등은 환경규 제의 정당성 획득 이유가 됨 ◇ 환경오염에 대한 국제적 관심 증대로 환경문제 심각성 인식 - 정부개입이 적극화, 환경정책법상 직접규제 방식 도입 ◇ 환경규제 패러다임 변화 - 기업의 생산공정과 방식이 에너지및 자원절약형, 환경친화형으로 전환시켜나감

제2절 환경규제 수단의 유형 1. 강제력 정도에 따른 분류 ◇ 명령 지시적 규제 *명령지시적, 시장유인적, 자율규제 제2절 환경규제 수단의 유형 1. 강제력 정도에 따른 분류 *명령지시적, 시장유인적, 자율규제 ◇ 명령 지시적 규제 - 전 세계적으로 보편화된 규제방식으로, 환경기준의 설정과 위반시 강제적 적용, 환경계획수립, 환경오염물질 배출시설 설치인.허가등 - 지시적 규제 한계는 규제자와 피규제자 간 협력을 통해 규제자가 포획될 가능성 있음

- 지시적 규제는 규제가 만들어 지면 제기되는 문제점을 해소하기 위해 과잉규제로 발전 가능 - 피규제 대상에 대한 다양한 관련 요소를 고려하지 않고 일방적, 획 일적 기준을 설정할 경우 비합리적 기준 설정이 될 가능성 있음 - 피규제집단의 기술혁신 노력을 저해할 우려

◇ 시장 유인적 규제 - 오염유발자의 행태에 영향을 주기 위해 경제적 인센티브를 사용하 는 방식 . 부담금및 부과금, 예치금, 보조금, 이행 인센티브, 배출권 거래제, 쓰레기종량제 등 - 장점보다는 단점 많음 . 오염원 집중지역과 반대지역의 형평성 문제 있음 . 행정기관의 수입만 증대

① 배출부과금 - 오염물질 배출시 오염단위 또는 투입생산 요소당 일정액을 지불 하게 하는 제도 - 배출허용기준과 관계없이 기준이하에서도 오염배출량과 배출량 증가에 따라 부과비율을 높여 기업이 오염물질을 더 적게 배출하 도록 유인 체계를 구축 *시간 변화에 따라 배출량 변화적고 감시용이한 분야에 쉽게 적용

② 공해세 - 소비되는 유해물질에 과세하는 방식으로, 제품부담금제도와 예치 금 환불제도가 있음 - 전자는 생산.소비.폐기시 환경오염 유발 가능성 있는 제품을 대상 으로 일정금액을 지불하는 제도이고, 후자는 오염발생 제품의 생 산.소비 발생 전에 정부에 오염물질 처리비용을 예치하게 한 후 처리후 찾아가는 것

③ 배출권 거래제도 - 오염물질 배출권리를 거래하는 시장을 형성해 민간에서 자율적으 로 오염문제를 해결하는것 - 오염물질 총배출 기준을 정하고 배출권을 분배해 허가받은 기준 보다 배출량을 낮출 수 있으면 미사용한 배출권을 다른 기업에 판매 가능한 제도 - 관련 정책수단으로 버블(bubble), 상쇄(offset), 뱅킹(banking), 네 팅(netting)등 있음 *미국 대기오염 규제도입(1990), 런던 탄소배출권 시장(2002) ⅰ) https://www.youtube.com/watch?v=P8KxGxATOfI (온실가스 배출권 거래제 03:07)

ⅱ) https://www.youtube.com/watch?v=6Q8ikG_r4g8 (온실가스 배출권시장, 첫날 974만원 거래 02:22) ◇ 자율 규제 - 피규제자인 기업의 자율성을 가능한 최대 허용목적으로 최소한의 환경 개선 의무이행을 담보하는 방식 - 자율규제 유형은 자율적 규제, 제3자 인증, 환경라벨링으로 구분 - 자율규제는 전문성, 비용효과성, 신축성 측면에서 유용할 수 있으 나 항상 효과적인 것은 아님

<환경 라벨링 예시> 국가 마크 운영기관 인증품목 인증제품 미국 GREEN SEAL Green Seal Inc. 330종 3,700여개 캐나다 EcoLogo Terra Choice Group Inc. 212종 9,500여개 한국 환경마크인증 환경산업 기술원 151종 8,500여개

<대포천 수질개선 사례와 자율규제> ◇ 2002년 환경부. 경상남도. 김해시 <대포천 수질개선 사례와 자율규제> ◇ 2002년 환경부.경상남도.김해시.상동면주민 간 수질개선에 관한 협약 체결(*상동면엔 대포천 위치) - 대포천은 부산시 상수원인 물금취수장에서 300미터 거리 위치 ◇ 대초천은 1997년 당시 수질오염 심화로 정부가 상수원보호구역 지정계획 가짐 → 대초천 주변 상동면 주민들 반발 ◇ 다만, 주민들은 우선 대포천을 살리고 상수원보호구역 지정을 유예해 줄 것을 요청키로 함

◇ ‘상동면수질개선대책위원회’구성, 자발적 하천 정화운동 나섬 - 수계별 하천 감시활동 전개 ◇ 주민들 노력으로 1998 ◇ ‘상동면수질개선대책위원회’구성, 자발적 하천 정화운동 나섬 - 수계별 하천 감시활동 전개 ◇ 주민들 노력으로 1998. 2월이후 대포천 수질 1급수 개선 ※ 자율수질개선 협약서에는 - 주민들의 자발적인 오염 저감 노력에 보조금을 지급 할 수 있음과 반대로 약속한 수질 달성 못할 경우 총량관리제로의 엄격한 규제 로 전환이 이뤄질 수 있음을 명시

2. 규제 방식에 의한 분류 ◇ 사전적 규제와 사후적 규제 - 사전적 규제 : 명령지시적 및 직접적 규제 수단으로서, 환경영향평 가제, 환경계획 설정, 배출시설인.허가제등 - 사후적 규제 : 개선명령. 시설이전 등 제재적 처분, 행정벌, 공급거 부, 배출부과금, 범칙금 등 ◇ 포지티브 방식과 네거티브 방식 - 포지티브 방식 : 허용되는 사항을 열거하고 그 이외는 금지 - 네거티브 방식 : 금지되는 사항을 열거하고 그 이외는 허용

3. 환경정책 수단의 혼합 정도에 의한 분류 ◇ 단일 수단적 접근 - 우리나라 환경규제 방식, 예방보다는 사후적 치유를 강조하는 경 향 강함 - 규제수단의 선택문제는 완전한 제도와 불완전한 제도간 선택이 아 니라 완전과 불완전한 제도의 적절한 조합에 있음 ◇ 정책수단의 혼합 - 1980년 중반 규제개혁이 추진됨, 오염의 사후관리 보다는 사전예 방 및 원천적 감소에 역점을 둠 - 개별적 규제수단의 장점을 극대화하고 단점을 보완하는 방식 필요

<환경규제의 유형분류> 구분 사후적 규제 사전적 규제 직접 규제(행정) 처벌, 개선명령,사업중지,시설이전,배출시설 폐쇄,허가취소 (사후적 직접 규제) 환경행정평가제도 재활용의무제도 용도지역지구제도 (사전적 직접규제) 간접 규제(경제) (사후적 간접규제) 범칙금, 환경책임보험제도 (사전적 간접 규제) 오염물질부담금제 폐기물예치금제 베출부과금제도 제품부과금제도 오염배출권 거래제도

◇ 초기 환경오염 문제해결은 위반자에 대한 제재를 가하는 통제수 제3절 우리나라 환경규제의 현황과 문제점 1. 환경규제 패러다임의 변화 ◇ 초기 환경오염 문제해결은 위반자에 대한 제재를 가하는 통제수 단 사용, 집행 편의적 성격 강함 ◇ 사회민주화, 환경관련 기술발전으로 환경보호 위한 시민통제 용 이하지 않게됨

◇ 새로운 규제수단인 경제적 유인제도 1990년대중반 소개됨 ◇ 지난 20년동안 (1990~2010) 환경분야 예산 13배 성장 ◇ 환경부 소관 등록 규제 1990년 75건 →2000년 219건 → 2013년 817건으로 25년 동안 10배이상 증가 *등록 규제중 수질이 251건으로 가장 많고 다음 페기물, 대기순 ◇ 환경관련 규제법률 2000년 26개 → 2013년 52개로 2배증가

2. 우리나라 환경규제의 특징 ◇ 시장유인적 규제 발전 - 최근 추세는 명령지시적 규제에서 기업의 자율성을 존중하는 시장 유인적 규제로 발전해감 - 1980년대 후반 각종 배출부과금과 쓰레기 종량제등 시장유인적 규 제수단 도입 *대표적 사례 : 배출부과금, 환경개선부담금, 폐기물예치금상환제도, 환경세, 배출권 거래제도, 생산자책임 재활용제도, 쓰레기 종량제, 각종 자금지원 등

◇ 자율규제적 요소 증가 - 자율규제란 조직화된 집단이 그 구성원의 행위를 규제하는 것 . 즉, 기업이 스스로 환경보전과 오염감소를 위해 노력을 기울인다 는 데 특징 있음 - 이에 환경친화기업 지정제도, 지역별 자율환경 관리제도 등 확산 . 친환경기업지정제도는 2010년 ‘저탄소녹생성장기본법’에 의거 녹 색기업으로 변경 . 2013년 말 현재 우리나라 녹색기업 수는 총203개

◇ 비 규제적 대안 증가 - 환경문제의 복잡성, 상호 연관성에 대한인식 증가로 규제수단외에 비규제적 수단에 의한 종합적 접근 활용됨 - 대표적 사례가 ‘환경 라벨링’ 제도임 . 이는 제품에 환경성 정보를 표시, 친환경상품에 우호적 구매 유도 ◇ 사전예방적 규제 강화 - 환경영향평가제도, 환경계획 설정, 배출시설인.허가제도, 신고.등록 표시 의무부과 등 - 환경영향평가제도는 1992년 리우선언의 하나로 채택

◇ 규제권한의 분권화 - 1977년 환경보전법 제정 당시 시.도가 배출시설 관리업무 전담 - 1984년 환경청에 중앙지도반 설치로 지방환경청이 공단과 대형 배출업소를 관리 - 1991년 낙동강 폐놀오염사고 이후 1992년 모든 배출업소에 대한 규제권한이 지방자치단체로 이관 - 1994년 공단지역은 지방환경청이, 그외는 시.도가 관리 - 2002년 환경오염물질 배출업소 지도단속권한을 시.도로 위임

3. 우리나라 환경규제의 한계 ◇ 단편적 접근의 한계 - 우리나라 환경규제제도는 허가요건, 허가절차, 허가권자등을 대기, 수질, 폐기물등 각 매체별로 규정 . 시설 설치 운영시 총 9개 인허가 필요 . 허가사항과 다른 시설운영시 범법자됨→단편적 규제체제 유지결과

◇ 상수원 보호규제의 복잡성 - 상수원 보호를 위한 규제는 각기 다양한 소관법령에서 다양한 규제 수단으로 구성 - 우리와 다르게 선진국은 다양한 토지 이용 규제장치 마련 . 영국의 ‘질산염 감시구역제도’, . 프랑스의 ‘ 농업행위 규제’ . 독일의 ‘구역제에 의한 단계별 보호구역 관리제도’ . 미국.일본, 지방정부 차원에서 상수원유역 상황에 맞는 제도 자율 적으로 시행

◇ 정부차원의 문제 - 중앙정부 차원에서는 부처 분산으로 각 부처의 목표, 이해, 고객차 이로 부처이기주의 발생 - 규제방법과 수단을 효율적으로 사용 가능한 기구 확충, 관련 지식. 기술을 충분히 갖춘 직원확보 중요

<환경을 돈으로 살수 있다? : 배출권 거래제도> ◇ 이는 특정 오염물질을 일정기간 동안 일정량 배출 할 수 있는 권리 를 돈으로 사거나 팔 수 있는 제도 - 배출권 거래제를 통해 온실가스 감축량도 시장 상품처럼 사거나 팔 수 있도록 하는 거래시장 ◇ 1997. 12월 일본교토 제3차 당사국총회에서 채택 - 우리나라 2010.1월 부터 탄소배출권 거래제 시범사업 개시 - 2015. 1월 배출권 거래제 본격 실시 ◇ 우리나라 온실가스 목표 2020년 온실가스전망치(BAU)대비 30% 감축 계획

1. 환경규제 개혁의 기본방향 ◇ 우리나라 환경성과지수(EPI)에서 세계 178개국 중 43위 제4절 환경규제 개혁의 기본방향 및 향후과제 1. 환경규제 개혁의 기본방향 ◇ 우리나라 환경성과지수(EPI)에서 세계 178개국 중 43위 - 또한 환경지속성지수(ESI)에서 146개국 중 122위 차지 . OECD 국가중 최하위 - 환경성과지수 : 환경,대기질,수자원,자연자원,생물다양성, 에너지등 6개 분야에서 목표치 설정과 목표 달성 정도 비교 - 환경지속성지수 : 국가역량을 계량화.비교하는 국제평가지수

<2014년 세계 환경성과지수(EPI) 순위> 국가명 점수 1 스위스 87.67 8 오스트리아 78.32 2 룩셈부르크 83.29 9 스웨덴 78.09 3 호주 82.40 10 노르웨이 78.04 4 싱가포르 81.78 26 일본 72.35 5 체코 81.47 33 미국 67.52 6 독일 80.47 43 한국 63.79 7 스페인 79.79 44 카타르 63.03

<2005년 환경지속성지수(ESI) 국가별 순위> 국가명 순위 핀란드 1 스페인 76 노르웨이 2 터키 91 우루과이 3 벨기에 112 일본 30 대한민국 122 네덜란드 41 필리핀 126 미국 45 중국 133 영국 66 북한 146

◇ 시장유인적 규제수단 활성화 2. 환경규제 개혁의 향후과제 - 우리나라의 경우 부과대상, 부과요율, 징수율 개선등 경제적 유인 수단을 도입, 지속적 관리 필요 - 그예로 환경세, 물 가격정책, 배출권 거래, 폐기물 부과금 등 - 대부분의 시장 유인적 규제수단은 불확실성을 수반, 이를 해결하기 위해 사후 시장감시, 즉 명령 지시적 통제 필요

◇ 통합적 환경관리 - 기존 환경관리, 분리. 비일관성. 분절의 특성 ◇ 환경규제 유연화 → 통제대상에 대한 통합적 관리 요구됨 - 통합적 관리의 좋은 사례는 ‘통합적 오염예방관리(IPPC)’ . 이는 환경에 대한 위해도 평가, 의사결정, 집행과 운영에서 통합 성을 확보하려는 제도 ◇ 환경규제 유연화 - 수질보호 규제의 경우 토지 이용 및 입지측면에서 합리화가 필요

◇ 환경기술 수준 향상을 위한 정부지원 및 국제협력 강화 - 원천기술과 기초기술 개발을 위한 로드맵을 마련하고 환경관련 기술개발의 연구개발 지원 확대 필요 - 아울러 환경규제 거버넌스의 구축차원에서 환경기술 관련 국제 협력 강화 필요

◇ 환경 허가제도 통합 법률 마련 - 환경오염시설의 통합관리에 대한 법률안 마련 필요 - 현재 9개 수질, 대기등과 관련한 인.허가를 통합해 변경허가 간소화, 기술정보 시스템으로 원스톱서비스 인.허가 구현 필요 - EU의 경우 1996년 통합오염 예방저감 지침(IPPCD) 및 2010년 산 업배출 지침(IED) 제정