정책의제형성론 정책의제형성론 1. 정책의제형성의 개념과 주체 2. 정책의제형성의 종류 3. 정책의제형성 모형 4. 전략 5. 변수(환경, 촉매)

<그림> 정책의제형성과정의 경로 개인문제 (순수개인문제) 사건 · 사태 개인 (사적) 문제 사회문제 (공중문제) 사회논제 (쟁점적 문제) 공중의제 (정책문제) 공식의제 (정책의제)

문제의 전개과정 문제(problems) 공적 문제

의제의 유형 기준 학자 정책의제의 유형 주체 콥(R.W.Cobb)과 엘더 (C.D.Elder) 체제적 의제: (Systemetic Agenda) 제도적 의제 (Institutional, Formal, Governmental Agenda) 아이스턴 (R.Eyestone) 공중의제: (Public, Opportunity Agenda) 공식의제 (Official Agenda) 앤더슨 (J.E.Anderson) 토의의제 (Discussion Agenda) : 행동의제 (Action Agenda) 의제 발생의 반복성 워커 (J.L.Walker) 정기적으로 반복되는 의제 (Periodically Recurring Agenda) 사건에 의해 강요되는 의제 산발적으로 반복되는 의제 (Sporadcally Aecurring Agenda) 채택된 의제 콥(R.W.Cobb)과 엘더(C.D.Elder) 구의제(Old Items) 신의제(New Items)

의제의 유형 기준 학자 정책의제의 유형 정책결정자의 의제채택 재량권의 정도 A.D.Hirshman Pressing Agenda Chosen Agenda 기능 존스 (C.O.Jones) 문제정의 의제(Problem Defnition Agneda) 제안 의제(Proposal Agenda) 협상 의제(Barganing Agenda) 계속적 의제(Continuing Agenda) 기관 앤더슨 (J.E.Anderson) 의회 의제(Congressional Agenda) 대통령 의제(Presidental Agenda) 행정부 의제(Administrative Agenda) 사법부 의제(Judicial Agenda) 기타 Cobb & Elder 가의제(Pseudo Agenda) R.Eyestone 운영상의 의제(Operational Agenda)

정책이슈 유형의 계층 부수적 이슈 기능적 이슈 전략적 결정 조작적(전술적) 결정 자료: W.N.Dunn, An Introduction: Public Policy Analysis (Englewood Cliffs, N.J.:Prentice-Hall, Inc., 1981), pp.99-100

의제형성 모형 3. 의제형성 모형 1) 코브, 로스, 엘더 모형 ▶ 정책의제형성과정을 네 단계로 나눈다. ① 제기(initiation) ② 구체화(specification) ③ 확장 (expansion) ④ 진입(entrance) 논제의 성격 및 그것이 공식의제로 채택되는 접근양상(주로 의제형성의 주체)의 차이에 따라 3가지 모형으로 나눈다. ① 외부주도형(outside initiative model) ② 동원모형(mobilization model) ③ 내부접근형모형(inside access model)로 나뉜다. 의제형성 모형

<표> Cobb, J. Ross & M. Ross의 정책의제형성모형 의제형성 모형 외부주도모형 동원모형 내부접근모형 提起과정 환경으로서의 한 개인이나 집단에 의한 고충의 표명 정부정책결정자에 의해 새로운 정책의 공표 정책결정자나 측근자에 의한 정책안의 제시 구체화과정 고충의 특정 요구화 공표된 정책의 세목결정 구체적 제안제시 확산과정 여타 환경집단에게 논제의 중요성인식(대중매체의 상징이용) 환경집단으로서의 공중에게 정부정책의 중요성과 유용성 인식(대중매체와 상징이용) 진입과정 체제의제의 정부의제화(정부기관의 관심표명) 정부의제의 체제의제화(정책에 대한 공중의 지지표명) 문제전환의 방향 환경→정책결정자 환경←정책결정자 양자관계없음

<표> R. Cobb 등의 세가지 모형별 주요특징 의제형성 모형 <표> R. Cobb 등의 세가지 모형별 주요특징 의제형성과정 공개성과 참여도 사회문화적 배경 외부주도모형 ① 의제제기 → ② 구체화 → ③ 확산 (공중의제화) → ④ 진입 (공식의제화) 높음 민주적 평등사회 동원모형 ① 신정책공표 → ② 공표된 정책의 세목결정 → ③ 확산 → ④ 공중의제화 중간 관료적 계층사회 내부접근모형 ① 문제제기 → (비공개제한적 확산) → ② 공식의제화 낮음 통제적 불평등사회 (지위나 부의 편중사회)

2) Kenderick의 이론 특정한 사회문제가 정부에 의해 해결되기를 바라는 사람들이 그들의 의도를 실현하기 위하여 정책과정에 참여하는 것을 정책의제형성과정으로 보고 이를 1. 문제진술과정(Phrasing the Question) 이 과정에서의 유의사항은 ① 그 문제의 원인과 예상되는 결과는 어떤 것인가? ② 그 문제와 관련자들은 누구이며, 그 문제에 관심이 가장 많은 자는 누구인가? ③ 그 문제로부터 가장 많은 득이나 실을 보는 자는 누구인가? ④ 그 문제에 대한 이익집단들의 반응은 어떠하며 정책결정자들의 생각은 어떠한가? ⑤ 그 문제가 다른 사람들에게 주는 영향은 어떠한가?

2) Kenderick의 이론-2 2. 문제전달과정(Communication) 3. 조직화과정(Organization) 문제의 중요성과 심각성, 정책적 해결의 필요성 등을 관련공익이나 집단에게 전파,확산함으로써 정책결정자들에게 영향력을 행사하는 과정을 의미한다. 3. 조직화과정(Organization) 조직화의 과정이란 앞의 과정에 의해 쟁점화된 문제를 보다 효과적으로 정부의 정책결정자들에게 전달함으로써 그들의 관심의 대상이 되고 아울러 정책의제로 채택해 주도록 하기 위하여 그 문제를 잘 대표해 줄 수 있는 조직을 확보하는 단계를 말한다.

3) Jones의 모형 Jones는 정책의제형성과정을 문제의 정부귀속과정(problem to government)으로 보고 있으며, 이 과정을 기능별로 분류하여, 사건인지 및 문제정의(Perception and Definition) 2. 결집 및 조직화(Aggregation and Organization) 3. 대표(Representation) 4. 의제채택(Agenda Setting)의 단계로 나누고 있다. 의제형성 모형

4) R. Eyston의 모형 제1단계 : 사회의 집단에 의해 사회문제(Social Problem)가 인지된다. 제2단계 : 다른 견해를 가진 집단들이 관련된다. 제3단계 : 사회문제가 사회논제(Socal Issue)로 된다. 제4단계 : 더 많은 집단들이 관련되어 공중의제(Public Issue)로 된다. 제5단계 : 논제기업가(Issue Entrepreneur)들이 활동한다. 제6단계 : 공중의제가 공식의제(Official Issue)로 된다.

<표> C.O.Jones의 사회집단의 유형 4. 의제형성 전략 * 전략 <표> C.O.Jones의 사회집단의 유형 접근수단의 유무 유 무 조직화의 정도 고 A B 저 C D

<표> R.Cobb의 쟁점억제전략의 유형 의제형성 전략 <표> R.Cobb의 쟁점억제전략의 유형 집단지향적 문제지향적 직접적 집단공격 (attack group) 문제의 무력화 (diffusing of issue) 간접적 집단붕괴 (undermine group) 문제의 혼미화 (blurring of issue)

▶ 無意思決定(Non-Decision Making) 1. 의의 - 정책의제설정에 있어서 지배엘리트의 이해관계와 일치하는 사회문제(Issue)만 정책의제화된다는 이론 - 의사결정자의 가치나 이익에 대해 잠재적으로 배치될 수 있는 이슈들을 억압하고 방해하는 결과를 초래하는 결정

▶ 無意思決定(Non-Decision Making) 2. 登場背景 Bachrach와 Baratz(신엘리트이론자) o. R. Dahl(다원론자)의 권력배분에 대한 New Haven市 연구를 비판 o. 정치권력은 양면성(two faces of power)을 지니고 있다고 주장 i) 표면화된 갈등을 해결하기 위해 정책결정과정에 행사되는 명백한 권력작용 ii) 정책의제설정과정에서 갈등을 억압하고, 갈등이 정치과정에 진입하는 것을 방지하는 보이지 않는 권력작용 → 무의사결정

3. 무의사결정의 發生原因 1) 불리한 사태의 방지 : 지배엘리트의 가치나 이해에 잠재적인 도전이 될 수 있는 이슈에 대해 일반대중의 관심을 받기 전에 미리 억압 2) 지배적 가치에 의한 부정 : 그 사회의 지배적인 가치나 신념(문화)에 부정적으로 작용하는 문제나 정책안일 경우에 무의사결정이 발생 3) 편견적 정치체제의 구조 : 정치체제 자체가 특정문제는 해결을 촉진하고, 다른 문제의 해결은 저지하도록 구조화되어 있는 경우 발생 4) 관료이익과 상충 : 관료들의 이익과 기득권에 상충될 때 관료들은 고의로 정책의제화를 외면하거나 억압

4. 무의사결정의 手段 1) 폭력의 행사 : 무의사결정의 가장 직접적이고 극단적인 수단 예) 정치적 이슈가 되지 못하게 하는 테러행위 2) 권력의 행사 예) 혜택을 박탈하거나, 새로운 특혜를 부여하여 매수하는 방법 3) 편견의 동원 : 정치체제내의 지배적 규범이나 절차를 강조하여 변화를 요구하는 주장을 꺾는 방법 예) 개혁요구에 대한 주장을 공산주의적이고 비애국적․비민주적인 것으로 낙인찍는 것 4) 편견의 수정․강화 : 정치체제의 규범, 규칙, 절차 등을 수정․보완하여 정책의 요구를 봉쇄하는 방법 5) 지연전략 : 협력하는 듯한 인상을 주면서 문제에 대한 고려를 연기하는 방법

5. 政策過程과 무의사결정 - Bachrach와 Baratz는 무의사결정이 ‘정책의제설정과정’ 뿐만 아니라 ‘정책과정 전체’에서 발생한다고 주장 1) 정책의제설정과정 - 좁은 의미의 무의사결정 : 기존세력에 도전하는 요구를 정책의제화하지 않는 경우 2) 정책결정과정 : 개혁요구를 정책대안으로 채택되지 못하도록 노력 3) 정책집행과정 : 집행에 필요한 예산을 없애거나 집행자를 매수하여 집행을 못하게 하는 경우 4) 정책평가과정 : 정책효과와 관련된 자료의 제공을 거부하거나, 전문가, 대중매체 등을 이용해 불리한 여론을 형성하는 경우

6. 우리나라에서의 무의사결정 - 무의사결정은 정치체제가 分權的․開放的․民主的인 사회보다 集權的․閉鎖的․權威的인 사회에서 보다 많이 나타난다. 1) 1970년대까지 노동문제, 환경문제, 사회복지문제 등이 경제성장제일주의에 의해 정책의제화되지 못함. 2) 1980년대 후반 이후 이러한 문제들이 사회의 다원화․민주화․개방화에 따라 점차 중요한 정책문제로 대두됨.

7. 評價 1) 다원론자들의 비판 : 신엘리트론자들의 무의사결정의 주장은 연구방법론상의 문제점을 지니고 있다고 비판 : 신엘리트론자들의 무의사결정의 주장은 연구방법론상의 문제점을 지니고 있다고 비판 발생하지 않는 문제, 보이지 않은 갈등을 어떻게 조사할 수 있을 것인가? 2) 무의사결정론자들의 반박 : 측정이 곤란한 요소나 확인하기 힘든 권력작용이라고 할지라도 의제 설정과정에서 결정적인 영향을 행사한다면 충분히 고려해야 하며, 이러한 연구가 보다 과학적인 연구라고 반박 (경험적․실증적 연구 뿐만 아니라 질적 연구도 병행)