단순기능 외국인력에 대한 정책방향 2000. 10. 6 유 길 상 한국노동연구원 고용보험연구센터 소장

1. 단순기능 외국인력의 유입요인 국내 (Pull Factors) 송출국 (Push Factors) ▶ 3D 업종 취업기피로 외국인력에 대한 수요증가 ▶ 송출국보다 훨씬 높은 임금수준 ▶ 산업연수생 제도의 실시와 불법 취업자 묵인 ▶ 자국 내 취업기회의 부족 ▶ 상대적으로 낮은 임금수준 → 한국에 가면 돈을 벌 수 있을 것 이라는 기대감 (Expected Benefits > Expected Costs)

2. 외국인력에 대한 정책 변화 ▶ 외국인의 국내취업은 내국인으로 대체할 수 없는 전문 · 기술직종에 한하여 허용 ▶ 단순기능 외국인력의 국내취업은 원칙적으로 금지 - 1991. 11월 : 해외투자기업 연수생제도 도입 - 1993. 11월 : 외국인 산업연수제도 도입 → 외국인에 대한 연수제도가 사실상 외국인 취업제도로 활용되는 것을 정부가 묵인 ▶ 2000. 4월 연수취업제 시행 - 2년 연수 후 자격시험 합격시 1년간 취업 허용

3. 외국인력의 활용현황 ▶ 2000. 8월 현재 268천명의 외국인력이 체류 ▶ 국내외국인력의 94.4%는 단순기능인력 - 64.5%인 173천명이 불법체류자 - 국내 취업자의 1.2%, 임금근로자의 1.9% 수준 ▶ 국내외국인력의 94.4%는 단순기능인력 외국인력현황 (2000. 8월 현재) (단위 : 명, %) 전체 소계 합법체류자 합법근로자 전문 기술인력 연수 취업자 산업 연수생 해외투자 기업 불법 체류자 267,627 (100.0) 95,126 (35.5) 15,114 (5.6) 950 (0.3) 59,559 (22.3) 19,503 (7.3) 172,501 (64.5) 자료 : 노동부

4. 현행 외국인력 도입 및 관리제도의 문제점 ▶ 합법적인 외국인력의 고용이 불가능 - 외국인에 대한 수요가 20만명 이상 존재 - 산업연수제도에 의해 외국인력을 공급 받을 수 있으나, 연수 대신 근로를 시 킴으로써 출입국관리법을 위반 - 연수생의 이탈방지를 위한 비용부담으로 저임금 활용 효과도 감소 · 외국인 연수생의 노동생산성은 국내근로자의 약 80% 수준인데, 연수생의 임금수준은 68%(중기협, 2000)∼79%(중기청, 1999) 수준으로서 주거비, 식대 등 추가 고용비용을 고려하면 연수생의 고용비용은 내국인에 근접

4. 현행 외국인력 도입 및 관리제도의 문제점(계속) ▶ 불법취업자의 증가와 노동시장 왜곡 - 전체 외국인력의 64.5%가 불법체류자 ·대만(7.4%), 싱가포르(3.2%), 독일(6.5%), 일본(42.2%) 등에 비해 현저히 높은 수준 - 일부 업종에 외국인 의존도가 심화되고 산업구조조정을 지연 ▶ 외국인력에 대한 관리체계 미흡 - 불법취업이 당연시되는 관행이 계속됨으로써 외국인을 체계적으로 관리하지 못함으로써 외국인 범죄 증가 등 사회적 비용 증가 ▶ 외국인에 대한 인권침해 빈발로 국가 이미지 훼손 - 불법체류자의 신분상 약점을 악용 - 연수생의 이탈방지를 위한 인권침해 등

생산관련직 부족인원 및 단순기능 외국인력 추이 5. 제도개선의 필요성 ▶ 외국인력의 지속적 활용 불가피로 합법적인 외국인력 고용제도 도입 필요 생산관련직 부족인원 및 단순기능 외국인력 추이 (단위 : 명) 자료 : 노동부

5. 제도개선의 필요성(계속) ▶ 연수생 수가 증가하면 불법취업자 수도 증가 추세를 보임 산업연수생 및 불법취업자 추이 (단위 : 명) 산업연수생 및 불법취업자 추이 주 : 연수생은 연수취업자 포함한 합법체류자이며, 전문기술인력은 제외된 것임 자료 : 노동부

5. 제도개선의 필요성(계속) ▶ 산업연수생도 ‘근로자’라는 판례 누적과 연수생의 고용비용을 고려할 때, 연수제도유지의 실익이 거의 없어짐 ▶ 불법취업자 문제를 더 이상 방치할 수 없는 수준에 도달 - 불법체류자가 외국인의 64.5%이고 계속 증가 추세 ▶ 송출국가의 反韓감정과 비인권국가라는 국제사회의 비난을 방치하기 곤란

6. 단순기능 외국인력정책의 기본방향 ▶ 외국인력을 수요로 하는 중소기업이 적기에 저비용으로 투명하고 합 법적으로 외국인력을 고용할 수 있는 체계 구축 ▶ 외국인력에 대한 합리적인 관리체계의 확립으로 사회적 비용 최소화 ▶ 국내 인력과 대체 관계에 있는 분야에 대해서는 외국인력 취업 금지 ▶ 외국인의 합법적인 고용허가와 동시에 불법취업에 대한 강력한 단속 과 처벌 강화로 불법취업자 발생소지 억제 ▶ 합법적으로 취업한 외국인력에 대해서는 적법한 보호와 생산성에 상 응한 처우

7. 고용허가제와 취업(노동)허가제 비교 고용허가제 취업(노동)허가제 ‘사업주’에게 ‘외국인 고용허 가’를 내주고 외국인에게는 당해 사업주에게 고용되는 조 건으로 입국사증 발급 ‘외국인’에게 국내에 취업할 수 있는 ‘취업허가’와 입국사증 발 급 내 용 외국인의 사업체 선택권 없음 있음 입국 후 사업체 변경 변경 불가 변경 가능 최초 임금·근로 조건 결정시점 입국 전 결정 입국 후 결정 외국인 관리 용이성 상대적으로 용이 상대적으로 어려움

8. 고용허가제의 내용 ▶ 기업이 국내인력을 구하지 못해 불가피하게 외국인력 도입이 필요할 경우 정부로부터 고용허가를 받아 합법적으로 외국인을 근로자로 고 용할 수 있는 제도 - 닫혀진 국내노동시장을 외국인에게 새로 개방하는 것이 아니라 편법적(연수 생) 또는 불법적인 외국인 고용을 합법적으로 허용하고, 통제 불능상태에 있 는 불법취업 외국인을 정부가 체계적으로 관리할 수 있게 하는 제도

9. 연수제도와 고용허가제 비교 산업연수제 / 연수취업제 고용허가제 연수생(2년), 근로자(1년) 근로자(1년, 2회 연장가능) 도입신분 도입절차 ▶ 중기협이 연수업체 선정 ▶ 법무부가 입국·체류 허가 ▶ 노동부가 고용허가 인력모집 /선발 업종별단체(중기협 등)가 송 출기관이 모집·선발한 인력을 일괄배정 직업안정기관이 관리하는 외국 인 구직자 명단 중에서 사업주 가 최종선발 법적보호근거 ▶ 연수생 : 외국인산업기술 연수생의 보호및관리에관 한지침(근기법 일부조항, 최저임금, 산업안전보건, 산재·의료보험) ▶ 연수취업자 : 노동관계법 노동관계법

9. 연수제도와 고용허가제 비교(계속) 산업연수제 / 연수취업제 고용허가제 - 연수수당 - 기타수당 기업부담 ▶ 연수생 - 연수수당 - 기타수당 - 연수관리비(286천원/2년) - 숙식비 - 출국교통비 ▶ 연수취업자 - 기본급(임금) - 법정수당(퇴직금 등) 지도/관리 정부(노동부) 중기협, 위탁관리회사 (중기협지정법인)

10. 고용허가제 도입에 따른 경제적 효과 ▶ 국내노동시장 상황에 맞는 탄력적인 외국인력 공급 가능 ▶ 외국인 고용비용 감소 - 현재 연수생을 배정 받지 못한 기업은 불법체류자나 연수생을 확보하기 위해 불필요한 경비를 지급하고 있음 - 고용허가제의 도입으로 이들 기업도 합법적으로 외국인을 고용할 수 있도 록 함으로써 외국인 고용비용을 감소 ▶ 불법취업자 문제 완화 - 불법취업자를 합법적이고 관리 가능한 취업자로 전환 - 고용허가제의 실시로 불법취업자에 대한 단속이 강화될 수 있으므로 불법 취업자는 강력히 단속하고 고용주와 불법취업자 및 알선기관에 대한 처벌 을 엄격히 하여 불법취업자 문제의 최소화 가능

11. 고용허가제 도입으로 중소기업의 부담이 증가하는가? ▶ 외국인연수생의 생산성은 국내근로자의 약 80% 수준인데, 임금수준은 국내근로자의 79.3%(중기청, 1999), 68.3%(중소기업연구원, 2000)임. - 연수생의 임금이 높아진 것은 연수생의 이탈을 방지하기 위해 각종 수당을 지급 하기 때문인데, 임금 이외에 주거비, 식대 등 부대비용을 고려하면 연수생의 고용 비용은 국내근로자와 거의 비슷한 수준임(중기청, 1999) ▶ 외국인연수생에게 실제 지불하고 있는 임금수준을 고려하면 고용허가제 도입으로 추가 인상요인은 거의 없음 - 고용허가제가 도입되면 근로기준법에 따라 퇴직금과 연월차수당을 지급해야 하나 - 숙식비용, 출국교통비, 연수관리비(286천원/2년) 등의 의무부담이 폐지되고, 이탈 방지를 위해 지불했던 수당 등의 지급이 감소할 가능성이 많음 ▶ 고용허가제가 도입되면 현재 높은 수준을 유지하고 있는 불법취업자들의 임금(연수생의 1.2배)은 다소 하락 예상

12. 고용허가제가 외국인근로자의 집단행동을 유발할 것인가? ▶ 노동3권이 보장된 외국인근로자들이 자신들의 지위향상을 위해 단체행동을 할 것이라는 우려가 있으나, 그 가능성은 거의 없음 - 외국인근로자와의 고용계약기간을 1년 단위로 하고 1년 고용 후 불성실한 외국인 근로자는 재계약 없이 출국조치가 가능하므로 단체교섭의 실익이 거의 없음 - 고용계약 연장이나 고용계약 해지 철회를 요구하는 집단행동은 법으로 금지됨 ※대만, 싱가포르 등 고용허가제 실시국가의 외국인근로자 노사분규사례는 없음 ▶ 오히려 현재와 같이 비정상적인 외국인력 활용으로 인권침해 문제가 발생 할 경우 노동법상의 단체행동이 아닌 국내인권단체와 연계한 집단행동이 발생할 위험이 더 큼

13. 불법취업자는 산업연수생제도 때문에 발생한 것이 아니라는 주장에 대해 ▶ 불법체류자의 다수는 단기상용, 관광·방문 등의 목적으로 입국한 불법취업 자이고, 산업연수생 이탈자는 20.9%에 불과한 것이 사실이나, ▶ 편법적인 산업연수생제도로는 단순기능인력의 수요를 충족시킬 수 없어 불 법취업자가 급증하였음 - 단순기능인력 수요를 모두 연수생으로 공급할 수도 있으나, 이는 국제적 웃음거리가 될 것이므로 정부로서는 채택 곤란 ▶ 고용허가제가 도입되면 불법취업자 문제가 자동적으로 해결되는 것이 아니 라 합법적인 취업을 허용하면서 불법취업자를 정부의 통제범위로 끌어낼 수 있는 기반을 마련할 수 있어 불법취업자가 감소됨

14. 바람직한 방향은 연수취업제의 확대라는 주장에 대해 ▶ 연수취업제는 ‘2년 연수 후 업체의 추천을 받아 자격시험에 합격할 경우 해당업체에서 1년 취업을 허용’하는 제도로서 2000. 4월부터 시행하고 있으나, ▶ 연수취업제는 기본적으로 산업연수제도의 연장선상에 있어 현행 산업연수제도의 문제를 그대로 갖고 있으며, 외국인력의 원활한 공급 이 제도적으로 불가능하고, ▶ 연수취업제는 사실상의 고용허가제인데 굳이 문제점이 많은 제도를 확대할 이유가 없음

15. 고용허가제 도입으로 외국인이 대량 유입되고 사회불안이 야기될 것이라는 주장에 대해 ▶ 고용허가제가 도입되면 외국인의 지위가 높아져 외국인의 규모와 국내정착 이 늘어나 사회불안 요인이 될 것이라는 우려가 있으나, ▶ 고용허가제는 인력정책차원에서 국내인력의 공급이 부족한 3D업종의 인력 을 관리 가능한 합법적인 제도에 의해 외국인으로 고용하는 것이므로 인력 수급 상황에 따라 적정규모의 유지가 가능하고, ▶ 외국인근로자의 가족동반금지, 체류기간의 제한(최대 3년) 등의 원칙을 견 지하고, ▶ 외국인에 대한 투명한 관리가 가능해져 오히려 사회문제의 최소화가 가능