정부소유 금융기관의 민영화 전략 2006 년 6 월 KDI 국제정책대학원 이건호. 1. 논의의 배경 은행 민영화 국유화 재민영화 현재 정부 ( 예보 포함 ) 지분율이 50% 상회 금융기관 우리금융지주회사 서울보증보험 3 대 국책은행 ( 산업, 기업, 수출입은행 ) 당초.

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1 정부소유 금융기관의 민영화 전략 2006 년 6 월 KDI 국제정책대학원 이건호

2 1. 논의의 배경 은행 민영화 국유화 재민영화 현재 정부 ( 예보 포함 ) 지분율이 50% 상회 금융기관 우리금융지주회사 서울보증보험 3 대 국책은행 ( 산업, 기업, 수출입은행 ) 당초 우리금융 2004 년 완전 민영화 목표 : 현재 목표달성이 크게 지연 1997 년 금융위기 공적자금 투입 168.3 조원 정부지분 매각 공적자금 회수 77.1 조원 금융구조조정 부실채권 매각 회수율 45%

3 국유금융기관 재민영화 현황 1) 2006.2.28 현재 예보 지분보유 금융기관 2) 기타 제일은행 : 뉴브릿지캐피탈에 매각 ( 현재 SCB 제일은행 ) 조흥은행 : 신한금융지주에 매각 대투증권 : 하나금융그룹에 매각 한투증권 : 동원금융지주에 매각 기관출자액회수액지분율지배주주 우리금융 94,422 억원 6,912 억원 77.97% 예보 신한금융 4,044 억원 0 6.22% 제주은행 531 억원 228 억원 31.96% 신한금융 대한생명 35,500 억원 8,236 억원 49.00% 한화그룹 서울보증 102,500 억원 0 93.85% 예보 프루덴셜증권 21,604 억원 3,555 억원 20.00% 프루덴셜그룹 계 258,601 억원 18,931 억원

4 재민영화과정의 특징과 우리금융 민영화 경영권 매각 – 매각가격 협상의 유리한 고지 – 주인 찾아주기 외국자본의 은행 경영권 소유 허용 – 선진금융기법의 도입 금산분리원칙의 완화 – 부실금융기관에 대해 예외 허용 전략적 투자자 모색 유효하나 우려 증대 부실금융기관이 아님 과거의 민영화 전략우리금융 민영화 전략

5 2. 우리금융 민영화 추진 현황 2001 년 4 월 우리금융그룹 출범 – 우리금융지주, 5 개 자회사 ( 한빛, 평화, 광주, 경남은행 및 하나로종금 ) 및 9 개 손자회사 – 투입공적자금 총액 12 조원 (8.5 조원 ? or 6 조원 ?) 공모상장, BW 행사, 신주발행, 블록세일, CB 전환 등 민영화 추진 –NYSE Level II 상장 –ADR 발행 지연 – 전략적 투자자자 모색 지연 –2 차 블록세일 지연 (2005 년 중 ) 2005 년 1 월 금융지주회사법 개정을 통해 민영화 시한 연장 2006 년 3 월말 현재 예보 지분율 77.97%

6 일자변동사유변동내역 지분변동 총주식수보유주식수매각지분보유지분 2001.3 지주설립 5 개 금융기관 주식이전 727 백만 -100% 2002.6 공모상장 구주 54 백만주, 신주 36 백만주 (3,616 억원 ) 763 백만 673 백만 11.8%88.2% 2003.6 BW 행사 4 개은행 과거소액주주 BW 행사 12 백만주 776 백만 1.4%86.8% 2004.6 신주발생 8.5 백만주 784 백만 0.9%85.9% 2004.9 블록세일 45 백만주 (3,216 억원 ) 628 백만 5.7%80.2% 2004.1 - 2005.3 CB 전환 Lehman Brothers 보유 CB (92 백만불 +200 억원 ) 전환 806 백만 2.23%77.97% 우리금융의 예보 지분율 변동내역

7 3. 우리금융 민영화 지연 요인 민영화 추진목표의 상충 – 공적자금 회수 극대화 원칙  가격제약 – 민영화 법정 시한  시간제약 민영화 의사결정체제의 비효율성 – 민간위원 중심의 의사결정기구 – 계획수립, 집행은 사실상 예보가 담당 은행소유구조의 제약 – 외국자본의 경영권 장악에 대한 우려 – 금산분리의 원칙 시장가격의 왜곡 –22% 의 지분만이 시장에서 거래됨 – 물량 증가시 가격하락 우려 (Overhang) 동시 달성이 사실상 불가능 상호간 구실로 작용 의사결정오류 및 미집행에 대한 책임소재 불명 지분매각의 상대방에 대한 명시적, 암묵적 제약 장내 매각에 장애 헐값매각 논쟁에 대한 우려

8 4. 우리금융 민영화 지연에 따른 문제점 국가적 관리비용 소모 – 공자법, 예보법에 따른 MOU 관리체제 및 감사원 감사 규제비용부담에 따른 기업가치 훼손 – 감독원 검사 이외에 추가적으로 MOU 점검 및 감사원 감사 – 은행 자회사에 대한 2 중 MOU 관리체제 –MOU 와 상업적 의사결정의 상충 가능성 지배구조 불투명성에 따른 기업가치 훼손 – 표면적인 자율경영체제에도 불구하고 사실상 정부의 인적지배 – 주주권에 기초한 경영의사결정 번복

9 5. 우리금융 민영화 추진과제 민영화 관련 원칙의 재검토 – 공적자금 회수 극대화 vs 법적 민영화 시한 – 소유구조 목표의 재검토 구체적 추진과제 – 민영화 추진 의사결정체제 개선 – 분할매각을 통한 시장유동성 확대 – 우리금융의 지배구조 투명화 – 우리금융의 사업포트폴리오 재편 국민주제도 활용가능성 검토

10 5-1. 민영화 관련 원칙의 재검토 법적 민영화 시한의 폐지 – 형식적으로 법적 시한이 우선하나 실질적으로 공적자금 회수극대화가 보다 중요한 의미를 가지는 것으로 인식 – 가격을 이유로 지분 매각을 지연하면서 법개정을 통해 민영화 시한의 연장이 얼마든지 가능하므로 실질적 구속력이 없음. 소유구조 목표의 재검토 – 지배주주 혹은 전략적 투자자가 절대적으로 필요한가 ? 지배주주가 없는 타 은행의 성공사례 PEF 등을 통한 금산분리 원칙 우회의 유효성 ? – 단일 외국인의 적격성 vs 분산된 외국인 지분의 담합가능성 – 정부가 주요 의결권을 유지하는 방안

11 5-2. 민영화 추진 의사결정체제 개선 개선방안 – 예보의 권한과 책임을 명확히 정의 민영화 계획의 수립과 집행에 대한 직접 책임을 명확히 규정 – 공자위 ( 매각소위 ) 의 역할 축소 매각가격의 적정성에 대한 최종 결정권만을 행사 보완적 고려사항 – 예보 이외 관련기관의 책임과 권한을 명확히 정의 재경부의 역할 감사원의 역할

12 5-3. 분할매각을 통한 시장유동성 확대 개선방안 – 시장 유동성 부족에 의한 가격왜곡을 최소화하기 위한 장내 분할 매각 가격왜곡의 시정 Overhang 문제의 희석 – 금년 중 공개매각 방식으로 정부보유지분의 상당 부분을 매각 – 외국인 지분의 상승 가능성에 대한 고려 필요 장내 매각규모의 조절 보완적 고려사항 – 국민주 방식의 활용 가능성 검토

13 5-4. 우리금융 지배구조 투명화 개선방안 – 공자법 및 예보법에 졸업조항을 명시하는 법개정 필요성 MOU 관리체제의 탈피 경영의사결정사항에 대한 감사원 감사 배제 – 정부간섭을 배제한 경영진 구성 및 임기보장 – 이사의 임기보장, 선임절차 및 자격요건 등을 명문화 – 정부의 주주권한 행사 제한 이사회 중심의 경영의사결정 및 경영진 성과보상 정부의 주주권 행사를 주총 주요의결사항으로 제한 보완적 고려사항 – 경영진의 참호구축 (entrenchment) 문제에 대한 견제 배임 등 경영진 책임추궁의 실질적 수단 강화를 통한 해결

14 5-5. 우리금융 사업포트폴리오 재편 개선방안 – 최적 사업포트폴리오 구축을 위한 최고경영진의 경영판단을 존중 – 정부의 비공식적 개입에 의한 사업포트폴리오 왜곡을 차단 LG 카드 인수 문제, 지방은행 분리 문제 등 보완적 고려사항 – 광주, 경남은행 분리매각의 검토 그룹내 시너지 창출보다 경영자원의 낭비 가능성 분할매각시 2 조원 이상의 공적자금 회수 가능

15 6. 국민주 제도 1987 년 대선공약의 하나로 도입 – 포철 등 7 개 공기업의 민영화에 적용 계획 (1988 년 ) 저소득층의 재산형성이 기본 목적 – 정부의 경영권 유지 – 청약자격, 재매각 기한 등에 대한 제한 – 기업가치에 비해 상당히 할인된 가격으로 보급 포철 (1988 년 ), 한전 (1989 년 ) 에 적용된 이후 포기 이후 일부 사기업의 경영권 방어 수단으로 거론 – 실질적인 성공사례 없음

16 6-1. 국민주 제도 주요 실패 요인 주가하락에 따른 저소득층 재산형성 실패 – 상장 이후 증시침체로 지속적인 가격하락 – 국민주에 의한 물량효과가 증시침체의 직접 원인으로 거론 투기수요에 의한 제도의 혼란 – 상장시가 대비 25% - 50% 정도의 할인가격에 보급 – 무자격자의 자격위장 등 투기 촉발 송대희, 송명희 (1992) – 저가매각보다 공개입찰에 의한 고가매각이 보다 바람직 – 시장왜곡을 막기 위해 독점기업이 아닌 경쟁기업의 민영화에 적용

17 6-2. 국민주 방식의 긍정적 측면 경영권에 직접 관심이 없는 국민 다수의 여유자금을 활용 – 소유구조 논쟁으로부터 비교적 자유롭게 민영화 추진 가능 – 매각가격의 적정성 논란을 희석 증시에 대한 부정적 영향 우려가 크지 않은 상황 – 주식시장 규모의 확대 – 견조한 상승세 지속 – 우리금융 주식의 시장 유동성 확대가 필요한 상황

18 6-3. 우리금융 민영화에의 적용 경쟁입찰에 의한 최고가 매각을 추구 – 저소득층 지원이 아닌 우리금융 주식의 유동성 확대를 목표 –10% - 20% 정도의 정부지분을 우선매각하여 가격왜곡을 시정 소유구조에 대한 정책방향 정립시까지 매각규모 조절 – 국민주에 대한 재매각 제한은 바람직하지 못함 – 최소 33% 의 정부지분은 유지 지배구조 투명화를 선행 – 경영에 대한 정부의 영향력 유지 수단으로 악용될 가능성 차단