행정학(行政學, Public Administration)

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1 행정학(行政學, Public Administration)
김태준 교수 1 1

2 1. 행정학의 역사 개념 및 기원 행정학(行政學, Public Administration)
개념 : 행정학은 정부의 운영과 관리를 연구하는 사회과학의 한 분야. 세부분야로는 정책학, 재무행정론, 인사행정론, 도시행정론, 지방행정론, 조직이론 등이 있음. 기원 : 우드로 윌슨의 논문 〈행정의 연구〉(The Study of Administration, 1887) - 윌슨은 당시 유럽대륙에서 진행되고 있었던 산업혁명 과정에서 대규모 조직들이 형성되고 효율적인 관리 현상을 관찰, 당시 미국에서 펜들턴 법의 등장과 함께 인사제도를 실적주의(Merit System)로 전환하는 개혁을 지켜보았고 여기서 단순히 인사제도를 개혁하는 것만이 아니라 행정 시스템을 어떻게 효율적으로 바꿀 것인가를 연구 나중에 분량 모자라면 전력평가의 중요성 삽입 2

3 용어 정리 행정(行政): 1)정치를 행함, 2)국가의 통치작용 중, 입법, 사법작용을 제외한, 국가작용, 3)국가기관, 공공단체 등이 법률, 법령 기타 법규에 따라 행하는 정무(政務) 행정(public administration): 국민의 요구를 충족시키기 위한 정부의 활동(기능) 행정학: 행정현상을 대상으로 연구하는 학문(과학, science) 나중에 분량 모자라면 전력평가의 중요성 삽입 유럽: 규법적 측면을 중시(행정은 법의 집행이어야 한다) →행정법으로 발전 미국: 사실적, 경험적측면(실용주의 경향):현실적으로 정부는 어떤 기능수행? →행정학적 접근 →현대행정 3

4 1. 행정학의 역사 지역 및 국가별 행정학의 기원 유럽: 독일의 경우 16중엽-18c 말까지 관방학(Cameralism)의 전통이 있었음 아시아 - 국가통치를 위한 각종 제도와 통치철학들이 이미 형성되어 왔음 정부의 운영과 관리에 대한 관점은 20세기 들어서 매우 구체화 정부역할의 팽창과 전통적인 통치와 권력 개념에서 이해되던 정부에 대한 구체적 활동내용, 즉 정책과 이를 결정하고 집행하는 정부기구의 관리와 운영의 관점으로 전환시키면서 근대 행정학이 탄생 나중에 분량 모자라면 전력평가의 중요성 삽입 4

5 1. 행정학의 역사 한국 행정학의 역사 1950년대 서울대학교 행정대학원의 탄생과 더불어 미국식 행정학이 도입되면서 시작
김운태 교수의 근대조선행정사의 연구나 다산 정약용의 관료제에 대한 연구, 그리고 다양한 행정기구들이 체계적으로 관리, 운영되었던 역사들을 고려한다면 한국행정학의 역사는 전통깊은 연원 미식 행정학 도입 이전의 한국행정학에 대한 이론과 분석들이 주류이론으로 편입되지 못함에 따라 행정학자들이 한국행정학의 연속적 발전고리를 제시하지 못하는 한계 나중에 분량 모자라면 전력평가의 중요성 삽입 타국 행정학은 정치학과의 일부로 간주, 중요성이 낮게 평가되지만 한국은 100여개가 넘는 대학에서 행정학과로 존재 선진국에 비해 한국행정학의 수준이 떨어진다는 견해를 표명하고 있으나, 한국행정학은 그 연구영역이 광범위하고 현실 행정문제를 적극적으로 다루고 있으며, 각국에서 진행되고 있는 다양한 행정이론의 논쟁들을 적극적으로 수용, 발전시킴 5

6 2. 행정학의 분류 규범적 행정학과 실증적 행정학 개념 : 사회문제의 해결과 이를 위한 이론적 기반 중요성
행정학은 사회과학의 한 분야로서, 사회문제 중에서 '행정' 이라는 Locus를 통해, 해결책을 추구 오늘날 행정국가화 현상에 따라 행정작용이 민간에 미치는 영향이 매우 커져, 잘못된 행정이 미칠 부작용의 수준은 과거와 달리 엄청난 수준에 이르게 됨. 예컨대 IMF 사태의 근본적 원인은 별개로 하고, 그 사태를 보다 악화시키고 촉발시킨 데에는 잘못된 정책(무방비적인 금융규제완화정책)과 잘못된 행정(위기관리의 미흡, 보고절차의 문제 등)에도 책임을 물을 수 있을 것임 나중에 분량 모자라면 전력평가의 중요성 삽입 6

7 2. 행정학의 분류 규범적 행정학 행정이 제대로 이루어지게 하기 위해서는 행정학은 “무엇이 바람직한 것인가? 또는 있어야 하는가” 라는 규범적(sollen) '처방'을 내릴 수 있어야 하는데, 이러한 가치(good and bad, right or wrong) 판단이 요구되는 정책결정이 필요한 '규범적 행정학‘ 그런데 아무 이론적 근거도 없는 처방 투성이의 행정학은 일찌기 사이먼(H. Simon)이 원리주의 학파를 공격했던 것처럼 "검증도 되지 않은 격언들(proverbs)" 만 난무할 가능성 ∴ 제대로 된 처방, 과학적 분석에 근거한 규범적 행정학이 정립하기 위해서는 이론을 세우는 등 '과학성' 에 기초한 '실증적 행정학' 이 전제되어야 함 나중에 분량 모자라면 전력평가의 중요성 삽입 7

8 2. 행정학의 분류 실증적 행정학 객관적으로 존재하는 것, 실증적 경험적 차원(sein), true or false 의 문제 등 실제 사건과 현상을 대상 실증적 행정학을 세우는 방법은 주로 행정현상에 대한 가설을 세우고 실제 사례를 통해 검증함으로써 이 가설을 이론으로 전환하는 것 규범적 행정학은 이 이론을 기반으로 하여 현실 행정문제의 문제점을 지적하고, 그 대안을 제시하게 됨 실증적 행정학과 규범적 행정학이라는 것이 분리될 수 없는 행정학의 양 측면이라는 점 나중에 분량 모자라면 전력평가의 중요성 삽입 8

9 3. 행정학의 고유 문제 행정학의 로커스(locus)와 포커스(focus) 등장배경
행정문제에 대한 처방과 이론적 근거를 마련하기 위해 규범적 행정학과 실증적 행정학의 양면성이 나타날때, ,어디까지가 행정문제의 영역으로 인식하고, 어떤 관점에서 행정현상에서 접근하고, 문제에 대한 처방이 무엇인지 ? ...에 대한 문제가 대두 나중에 분량 모자라면 전력평가의 중요성 삽입 9

10 3. 행정학의 고유 문제 행정문제의 영역(locus) 문제
요컨대 선거구 관련 문제를 행정학이 다루어야 할 문제로 포함시킬 것이냐 등의 문제. 행정학은 특히 정치학과 많은 영역이 겹치기 때문에 영역문제가 발생.(행정학은 20세기 초반만 해도 정치학의 한 분야로 인식되었음) 오늘날 행정/정치체제에 있어 투입을 중심으로 한 분야는 주로 정치학에서 다루고 전환과 산출을 중심으로 한 분야는 행정학에서 다루는 것. 관료제나 행정조직을 중심으로 한 공공분야가 행정학의 고유 영역으로 인식되고 있지만 , 公行政조직 이외의 분야로 私行政(주로 기업에 의한 사행정) 분야에도 행정학이 확산(병원행정, 학교행정, 목회행정 등) 나중에 분량 모자라면 전력평가의 중요성 삽입 10

11 3. 행정학의 고유 문제 행정학의 관점(focus) 문제
주로 행정이념의 문제와 관련. 현실 문제를 진단하고 처방을 내릴 때에는 어떤 관점 혹은 행정이념에 의할 것이냐가 전제되어야 함 예컨대 한국의 직업공무원제를 놓고 볼 때, 효율성의 관점에서라면 분명 이는 문제이고 그 처방으로는 실적주의적 공무원제를 언급할 수가 있음 그러나 공평성의 관점에서 보면 문제이기는 한데, 그 처방이 대표관료제 등으로 이어질 수 있거나, 혹은 행정의 안정성이나 지속성을 가장 중시하는 관점에서는 직업공무원제에 본질적인 문제는 없다고 말할 수도 있음: 관점에 따라 달리 해석과 처방이 가능 나중에 분량 모자라면 전력평가의 중요성 삽입 11

12 3. 행정학의 고유 문제 행정학의 관점(focus) 문제(계속) 따라서 필요한 것은 행정이념들간의 우선순위.
대략적으로는 민주행정을 근간으로 한다는 점에 입각하여 민주성을 행정의 가장 근본적 목적으로 하고 이를 위한 수단으로 효율성을 강조할 수 있음 그럼에도 충돌이 있으면, 장/단기목표를 달리 설정하거나 상충되는 이념을 포괄하는 상위 이념을 개발하거나 현 상황에서 가장 중시되는 이념을 순차적으로 언급할 수 있음 나중에 분량 모자라면 전력평가의 중요성 삽입 12

13 4. 행정학 일반 행정학의 성격 사회과학의 분과학문으로서 행정학
사회과학은 사회에서 일어나는 여러 현상과 문제를 분석하여, 인과관계와 해결책을 강구. 인간과 인간의 관계를 중심으로 개인, 집단, 사회, 국가단위에서 발생하는 모든 현상을 대상으로 함 행정학은 공공부분에서 발생하는 제반 현상을 대상으로 함 나중에 분량 모자라면 전력평가의 중요성 삽입 13

14 4. 행정학 일반 행정학의 영역 행정학의 영역 인접학과의 관련성 : 행정학의 종합학문(interdisciplinary)
사회문제의 다양성으로 행정 영역의 확대 조직론, 인사행정론, 재무행정론, 행정관리론, 공공정책론, 도시행정론, 지방행정론, 비교행정론, 발전행정론, 공기업론, 행정사, 행정정보체계론, 등 광범위한 분야를 취급 인접학과의 관련성 : 행정학의 종합학문(interdisciplinary) 나중에 분량 모자라면 전력평가의 중요성 삽입 행정학과 정치학: 행정부에서 실질적 정책결정을 담담(정치적 기능을 수행) 행정학과 경제학:A Smith(시장주의)→Keynes(정부의 개입주의)→Friedman(시장기능중시) 행정학과 법학(행정법): 사실(현실)적 측면과 규범적 측면, 수평적 시각과 수직적 시각 14

15 4. 행정학 일반 행정학의 발전 행정수요의 증가 현대 행정국가 행정의 양면성: 행정은 정치적 성격과 경영적 성격을 모두 포함
행정수요란 행정에 대한 국민의 요구(행정수요는 끊임없이 증가, 팽창하는 경향) 행정수요(국민요구)를 충족하기 위한 정부의 활동이 행정기능도 세분화되고 복잡화 현대 행정국가 특징: 행정국가, 복지국가, 직능국가 정치: 대중민주주의 경제: Keynes의 수정자본주의(혼합경제), 시장개입주의 정부: 큰정부, 거대정부 나중에 분량 모자라면 전력평가의 중요성 삽입 행정의 양면성: 행정은 정치적 성격과 경영적 성격을 모두 포함 15

16 4. 행정학 일반 행정학의 성립과 발전 : 현대행정학의 출발은 W. Wilson(The Study of Administration, 1887년) 윌슨의 행정이론 윌슨은 정치로부터 독립된 능률적 행정을 주장(정치행정이원론) 행정의 본질(영역)은 공공사무의 관리 분야 행정을 법률이나 정책의 능률적 집행을 위한 일종의 관리기술로 파악 정치행정 이원론의 출발점이며, 미국 행정학의 시발점 나중에 분량 모자라면 전력평가의 중요성 삽입 16

17 4. 행정학 일반 행정개념의 발전 : < 행정관리설→통치기능설→행정형태설→(발전행정론)→정책기능설→거버넌스설>
행정관리설( ) 행정이란 정치(의회)가 결정한 법률, 정책을 능률적으로 관리집행하기 위한 인력과 물자의 관리기술: 행정을 정치와 분리하여, 경영과 동일시 나중에 분량 모자라면 전력평가의 중요성 삽입 17

18 4. 행정학 일반 통치기능설( ): 정치와 행정의 연계 행정을 “사회문제를 처방하기 (위한 가치판단의 기능”으로 인식, 정책의 단순한 집행뿐만 아니라 정책결정기능까지 포함(정치행정일원론) 1929년 대공황발생하자, 뉴딜정책 등 적극적인 정부정책을 통해, 행정국가 특징 대두 행정의 전문화 복잡성이 증가하면서, 의회가 제정한 법률보다 행정부가 제정한 위임입법 (명령, 규칙) 등이 증가 통치는 정책형성(정치)와 집행(행정)으로 구성되며, 배타적이 아니라 협조적 관계 나중에 분량 모자라면 전력평가의 중요성 삽입 18

19 4. 행정학 일반 행정행태설(1940년대 이후) 1940년대부터, 이념과 제도보다 인간의 외면적 형태를 중시하여, 이를 과학적으로 연구하는 행태주의가 유행하자, Simon은 이를 행정에 도입, 행정형태론을 정립 행정을 “합리적 의사결정과정”으로 인식, 목표달성을 위해 협동적 집단행동을 강조(정치 행정새이원론) 가치중립성: 행정의 과학화를 위해 가치와 사실을 구분하고, 검증가능한 사실만 연구대상 나중에 분량 모자라면 전력평가의 중요성 삽입 19

20 4. 행정학 일반 발전기능설(1960년대) “국가발전을 유도하기 위해 행정의 적극적인 사회변동기능”을 중시
행정은 국가발전 목표를 설정하며, 목표달성을 위해 발전정책과 계획수립 및 집행과 관리하는 과정으로 파악 개도국은 국민통합과 국가발전을 위해 행정의 역할을 중시함 공무원을 “변화 주도자(change agent)로 보고, 행정의 사회변동능력의 향상에 초점을 둠 나중에 분량 모자라면 전력평가의 중요성 삽입 20

21 4. 행정학 일반 정책화 기능성(신행정, 1970년대) 행정을 “사회문제 햐결을 위한 공공정책의 형성 및 집행과정”으로 보고, 행정의 정책지향성과 정치지향성을 강조 1960년대 미국의 반전운동, 흑인폭동 등 사회적 문제는 증가하나 기존의 이론(형태주의)이 문제해결에 도움이 못된다는 비판, 적실성과 처방성을 강조하는 후기형태주의나 신행정학이 대두 나중에 분량 모자라면 전력평가의 중요성 삽입 21

22 4. 행정학 일반 거브넌스설(국정관리설: 1980년대 이후) 행정개념의 다양화
1970년대 2차레 석유파동(자원위기), 스태그플래이션(경기침체) 및 과다한 복지지출로 인한 재정적자증가 등 정부실패를 경험, 정부관료조직만으로는 문제해결이 어렵다는 인식에서 다양한 해결방안을 모색 정무중심의 통치에서 → 협력적 통치(Governance 協治) 전통적 행정개념이 정부(government)의 활동으로 국한한 반면, 국정관리설은 공공경영을 정부, 준정부, 비정부, 비영리단체, 자원봉사 등 여러 조직의 공공활동으로 파악 최근에는 행정을 “정부와 민간부문의 다양한 주체들간의 협력적 통치” 로 정의 나중에 분량 모자라면 전력평가의 중요성 삽입 22

23 4. 행정학 일반 신공공관리(1980년대의 거브넌스): 행정의 시장화, 경영화
정부실패를 치유하기 위해 규제완화, 감축관리, 민영화의 확대 등을 통한 작고 효율적인 정부의 운영에 주안 1980년대 신자유주의에 바탕을 두고, 공공행정, 기업관리방식을 도입하고,국민을 고객으로 간주하자는 “고객지향적(customer oriented) 행정”의 구현을 강조 뉴거브넌스(1990년대의 거브넌스): 참여와 서비스연계망(network)의 관리 나중에 분량 모자라면 전력평가의 중요성 삽입 지나친 시장주의에 반발하면서, 등장 정부와 다양한 주체들간 신뢰와 참여를 바탕으로 상호작용하는 서비스 연계망 형성에 주안 23

24 행정의 개념에 관한 학설 비교(1) 학설 행정관리설 통치기능설 행정형태설 발전기능설 정책화기능설 거버넌스설 등장시기
1880년대~ 1930년대 1940년대 후반 1960년대 1970년대 1980년대 1990년대 시대배경 엽관주의 폐해 경제공황 전후 안정기 신생국의 발전 문제 격동기 사회 신자유주의 참여주의 이 론 기술적 행정학 기능정적 행태주의 (과학주의) 발전행정론 신행정론 신공공 관리론 뉴거버넌스 행정의 본질 관리적 기능 (정책집행) 정책결정 + 집행 의사결정 (가치중립) 발전목표 + 정책결정 공공재의 생산과 배분 서비스 연계망 정치와 행정 정치ㆍ행정 이원론 일원론 새 이원론 행정우위의 새 일원론 새 일원론 행정의 시장화(경영화) 정치화

25 행정의 개념에 관한 학설 비교(2) 학설 행정관리설 통치기능설 행정형태설 발전기능설 정책화기능설 거버넌스설 행정과 경영
공ㆍ사 행정 일원론 이원론 새 일원론 새 이원론 일원론 유사 주요특징 엽관주의 폐단 극복, 행정학의 성립 경제공황의 극복, 행정국가의 대두 협동적 집단행동, 논리 실증주의 국가발전의 주도적 역할 정책지향성, 처방성 작고 효율적 정부, 민관협동생산 신뢰 바탕으로 서비스 연계망 주요학자 Wilson, White Dimock, Appleby Barnard, Simon Esman, Weldner Sharkansky, Lasswell Osborne & Gaebler, Peters Rhodes 주요이념 능률성 민주성 합리성 효과성 형평성 효율성 신뢰성

26 4. 행정수요와 기능 행정의 수요와 공급 행정서비스와 공급자와 수요자
행정수요: 행정에 대한 국민의 요구; 정부가 해결해주기를 바라는 시민기대 정부기능을 변화시키면서, 행정기능의 근본적 변화요구: 행정의 공급: 국민에 대해 행정이 제공하는 것(공공서비스, 공공재) 행정서비스와 공급자와 수요자 나중에 분량 모자라면 전력평가의 중요성 삽입 행정서비스 공급자: 행정기구(조직, 기관), 공무원, 관료 행정서비스 수요자: 국민, 시민, 고객(신공공관리에서는 국민을 고객으로 간주) 공급자중심의 행정에서 수요자 중심의 행정으로 변화 26

27 공공부문과 민간부분의 특성 공공부문(정부와 국민) 민간부문(사기업과 소비자) 공 급 (供給) ① 공공재, 공공서비스
공 급 (供給) ① 공공재, 공공서비스 ② 공급주체 : 정부 등 (정부, 공기업) ① 제화(유형적), 용역(무형적 서비스) ②공급주체 : 기업(생산자) 수 요 (需要) ① 행정에 대한 국민의 요구 ② 수요의 주체 : 국민 ① 소비자의 선호(욕구) ② 수요의 주체 : 가계(소비자) 자원배분의 원리 ① 비시장(정치)의 논리(→ 투표 등) ② 경쟁개념이 없다 (독점성) ① 시장의 원리(→ 가격에 의해) ② (완전)경쟁의 원리 관련학문 정치학, 행정학 경제학, 경영학 참고(법학) 공법(헌법, 행정법) 사법(민법, 상법)

28 주요 행정학자(1) 16C ~ 18C 관방학(독일) Justi 관방학을 최초로 체계화(경찰학의 독립) Stein
경찰개념을 헌정(憲政)과 행정(行政)으로 분리, 상대적 우위 강조 18C ~ 19C (미국) Hamilton 중앙집권에 의한 능률 행정 중시(Hamiltonainism) Jefferson 지방분권에 의한 민주행정 중시(Jeffersonianism) Madison 다원주의 Jackson 엽관주의 (공직경질제) 적용 (Jsckson) 1880 ~ 1920년대 행정관리론 기술적 행정학 과학적 관리론 고전적 행정론 W.Wilson 「행정학 연구」 논문 저술, 행정학의 창시자 L. D. White 「행정학 입문」 (최초의 행정학 교과서) Willoughby 「행정학 원리」, ‘5權設’ 주장 → 행정을 집정(Executive)이라 하고, 행정은 비정치적 성격을 띤 순수 기술과정이라고 강조 Gulick ▪ 「행정과학논집」 → POSDCoRB를 제시 ▪ 능률과 절약은 행정에 있어서 제 1의 공리요 최고의 善 Taylor 과학적 관리법(과업관리) → 시간연구와 동작연구(Therblig) Ford 과학적 관리법(동시관리) → 이동조립법, 고임금 저가격 Fayol 과학적 관리법(전체관리) → 관리의 14대 원칙

29 주요 행정학자(2) 통치기능설(‘30)ㆍ 기능적 행정학 E. Mayo 인간관계론 주장 및 Hawthorne 실험
M. E. Dimock 사회적ㆍ인간적 능률을 강주 P.H. Appleby 정치행정 일원론, 「政策과 行政」 → 행정은 정책형성 행정형태설 (1940 중반) H. A. Simon 행정행태론, 고전적 원리 비판, 의사결정의 만족 모형 C. I. Barnard 행정을 협동적 집단행태로 파악 D. Waldo 조직론을 고전ㆍ신고전ㆍ현대적 이론으로 구별 생태론ㆍ체제론ㆍ비교행정론 (1950) Gaus 환경적 요인 7가지 제시(PPPPSWC) F.W. Riggs 사회이원론, 프리즘적 사회, 사랑방 모형(Sala Model) T. parsons 체제의 4대 기능(AGIL) Sharkansky 행정체체론 (환경, 투입, 전환, 산출, 환류) F. W. Riggs 비교행정연구회(CAG) 주로 – 신생국행정체제(전이사회) Heady 비교행정의 접근법 제시 발전행정론 (1960) Esman 기관형성(IB) 중시 및 불균형적 접근법 Weidner 불균형적 접근법 Eisenstadt 균형적 접근법

30 주요 행정학자(3) 발전행정론 (1960) Esman 기관형성(IB) 중시 및 불균형적 접근법 Weidner 불균형적 접근법
Eisenstadt 균형적 접근법 신행정론 (1970) Frederickson 사회적 형평성(social Equity) 주장 Harmon 현상학적 접근(조직행위이론) 신공공관리 (1980) Osborn 정부재창조론, 기업형 정부 Bozeman 차원론적 접근법, 정책과학과 경영학적 접근법 뉴거버넌스 (1990) Rhodes 서비스 연계망(network) Hood 신관리주의

31 4. 행정수요와 기능 행정기능의 변천 과거의 행정은 주어진(given) 행정기능을 효율적이고, 능률적으로 수행하기 위한 내부관리(조직, 인사, 재무)에 집중 최근 정부 기능론에서 관점의 변화: 사회경제적 환경변화(세계화, 정보화, 민주화 등)가 정부기능을 변화시키면서, 행정기능의 근본적 변화요구: 나중에 분량 모자라면 전력평가의 중요성 삽입 행정기능 행정의 수요를 충족시키기 위한 정부의 활동으로, 정부가 제도상 또는 사실상 담당 처리하는 행정사무 또는 정부가 하는 일 31

32 5. 행정기능과 영역 활동영역에 의한 행정의 분류 주요기능 부수적 기능
법과 질서유지: 국가를 유지하기 위한 기본적 기능(행자부, 법무부, 과기부, 등) 국방 및 외교: 외부의 위협으로부터, 국민의 재산과 생명을 보호, 외교관계를 유지(국방, 외통, 통일부 등) 경제적 기능: 경제정책을 통해 국민의 경제활동을 보장, 보다 나은 경제적 삶을 영위토록 하는 기능(재정경제부, 정보통신부, 산업자원부 등) 사회복지: 최저생활보장과 국민보건향상, 작업안전, 각종 사회보장제도를 통해 국민적 최저(national minimum)을 구현하는 가능(보건복지, 노동, 문화관광부 등) 교육문화: 교육과 문화적 욕구 등을 보장하며, 청소년문제를 다루는 기능(보건복지, 노동, 국가보훈처 등) 나중에 분량 모자라면 전력평가의 중요성 삽입 부수적 기능 직간접적으로 국민을 대상으로하는 것이 아니라 공무원 및 행정을 위해 존재하는 활동: 인사행정, 예산 및 회계, 조달 및 시설관리, 통제 및 감사, 법률 및 소송 상의 기능 32

33 5. 행정기능과 영역 활동과정의 성질에 의한 분류 국가발전에 따른 기능 시대별 기능(M.E. Dimock)
G. Caiden: 전통적 , 국민형성, 경제관리, 사회복지, 환경통제 기능 Almond와 Powell: 국가발전단계로서 국가형성, 국민형성, 참여, 배분 시대별 기능(M.E. Dimock) 보안기능(19c -): 치안 국방, 외교 등 규제기능(19C후-): 기업 등에 대한 경제규제정책(인,허가 문제와 관련) 원호기능(20c-): 사회부장정책 등 재분배정책 직접서비스기능(20c-): 교육, 공원, 도서관, 교통, 체신 등 분배정책 나중에 분량 모자라면 전력평가의 중요성 삽입 주체별 기능: 국가기능과 지방기능 한국의 경우 국가가 처리하는 사무(74%), 지방자치단체 수행하는 사무(26%) 미영 선진국과 비교시 앞으로 국가사무를 지방으로 이양해야 할 사무가 많이 있음 33

34 5. 행정학 분류 활동과정의 성질에 의한 분류 기획기능과 집행기능(정부가 존재목적을 추구하는 수단 및 과정을 중시)
기획기능(행정내부적 기능): 정책결정이나 계획수립을 위한 기능(38%) 집행기능(대외적 기능): 결정된 정책이나 계획을 집행하기 위한 기능(62%): 검찰청, 국세청, 보건복지부, 교육부 등 규제기능, 조장 및 지원기능, 중재 및 조정기능 규제기능: 법령에 근거하여 국민들의 생활을 일률적으로 금지하거나 제한하는 기능 정부기능 중 가장 많은 부분을 차지: 예) 경제적 규제와 사회적 규제 조장 및 지원기능: 특정분야의 사업이나 활동을 적극적으로 조장, 지원하는 기능 예) 분배정책이나 재분배정책 중재 및 조정기능: 이해 당사자간 분쟁발생시, 정부가 조정하고 합의를 도출하는 중재 노동쟁의 중재, 대기업과 중소기업의 중재, 환경분쟁에서의 갈등 조정 등 기업행정 기능: 정부가 수익자부담주의에 의해 이용자로부터 비용을 징수하고 수익사업을 하는 것: 우편, 양곡관리사업 등 나중에 분량 모자라면 전력평가의 중요성 삽입 34

35 5. 행정학 분류 소극적 기능과 적극적 기능 소극적 기능(전통적 기능): 19c 입법국가에서 강조한 기능으로, 국방, 치안 등 전통적 질서유지 및 사회안정화 기능으로 - Pigors:정부는 사회안정자이자 전통의 수호자 - Jefferson: 최소의 행정이 최선의 행정 적극적 기능: 20c 현대행정국가의 기능으로, 사회변동을 적극 유도, 관리, 촉진시키는 형성적 기능으로 Adams 등이 강조 - 개도국: 적극적, 사전적 기능이 강한 반면 - 선진국: 선진국일수록 소극적, 부분적 사후적 기능이 강함 나중에 분량 모자라면 전력평가의 중요성 삽입 35

36 6. 행정학과 타분야 정치와 행정의 의미 초기: 정치와 행정을 엄격이 구분하여, 행정은 정치(의회)가 정립한 정책이나 법률을 충실히 집행하는 활동으로 인식 현재: 행정과 정치를 연속적 과정으로 인식 나중에 분량 모자라면 전력평가의 중요성 삽입 36

37 행정이론 Mapping(1) ※ 주의 : 일원론(=A와 B의 유사점 강조), 이원론(=차이점강조, A와 B는 다르다) 시 대
구분 정치와 행정 공ㆍ사행정 관리기법 행정이념 1887 ~ 1920년대 행정관리설 (기술적 행정학) 정ㆍ행 2원론 일원론 SM (기계적) 능률성 1930년대 통치기능설 (기능적 행정학) 정ㆍ행 1원론 이원론 HR (사회적) 민주성 1940후반 행정행태론 (신) 2원론 (신)일원론 균형이론(SM+HR) → 선진국적용 합리성 1960년대 발전행정론 (발전 기능설) 행정부 우위의 (신) 1원론 (신)이원론 불균형이론 → 개도국 적용 효과성 1970년대 신행정학 (가치주의 행정) 균형이론 → 선진국 이론 형평성 정치 행정 행정 행 정 정 치 정치 행정 행정 정치 행 정 정 치 ※ 주의 : 일원론(=A와 B의 유사점 강조), 이원론(=차이점강조, A와 B는 다르다)

38 행정이론 Mapping(2) 구 분 행정변수 조직이론 인사행정 예산제도 지방행정 관료제 1880년대 ~ 구조중심 고전적 실적주의 LIBS 지방자치(영ㆍ미) Weber 관료제 1930년대 ~ 인간중심 신고전적 적극적 (인적자원관리) 신 중앙집권화 경향 관료제의 수정과 비판 1950년대 ~ 환 경 변 수 기 능 현대조직이론 (동태적 조직) (지식조직) PBS 1960년대 ~ 가치관 PPBS 1970년대 ~ MBO ZBB 탈(후기)관료제 1980년대 ~ 1990년대 ~ (성과중심인사) 신 성과주의 예산 신 지방분권 관료제 옹호론 ※ 용어정의 : SM(Scientific Management: 과학적 관리론), HR(Human Relationas Approach: 인간관계론), LIBS(품목별예산, 1921), PBS(성과주의 예산, 1950), PPBS(계획예산, 1965), MBO(목표관리, 1973), ZBB(영기준예산, 1979)

39 정치와 행정관계의 변천 연 대 연대/이론 특 징 관련이론 대표적 학자 절대국가 14C ~ 18C ① 학문의 미분화 왕권신수설
연 대 연대/이론 특 징 관련이론 대표적 학자 절대국가 14C ~ 18C ① 학문의 미분화 왕권신수설 입법국가 19C 근대 정치우위론 ① 행정은 정치에 포함(미분리) ② 행정은 정치의 시녀 엽관주의 Jackson 1880 ~ 정치ㆍ행정이원론 (공ㆍ사 행정일원론) ① 행정학 성립(정치로부터 분리ㆍ독립) ② 엽관주의 폐단극복이 목적 ③ 행정은 정책집행 기능만 수행 ④ 과학적관리론의 영향(능률성 중시) ⑤ 능률지상주의ㆍ원리접근법 행정관리론, 기술적 행정학 W. Wilson L.D. White Gulick, Willoughby 현대 행정국가 ~ 1930 ~ 정치ㆍ행정 일원론 (공ㆍ사 행정이원론) ① 경제대공황의 극복이 목적 ② 행정의 정책결정기능(정치성) 중시 ③ 정치와 행정의 연속성 강조 ④ 사회적 능률 중시 통치 기능설, 기능적 행정학 M. E. Dimock P.H.Appleby 1940 ~ 새 정치ㆍ행정이원론 (공ㆍ사행정이원론) ① 행정이론의 과학화가 목적 ② 행정의 연구대상을 사실에 국한 ③ 가치판단 배제(논리실증주의) ④ 행정의 합리적 의사결정 행정행태설 (→ 선진국 이론) H.A. Simon Barnard

40 정치와 행정관계의 변천 ※ 엽관주의 폐단 : 행정(관료)이 정치에 종속됨으로 인한 부패와 비능률
연 대 연대/이론 특 징 관련이론 대표적 학자 현대 행정국가 ~ 1960~ / 1970~ 정치ㆍ행정이원론 (공ㆍ사행정이원론) ① 국가발전을 위한 행정의 주도적 역할을 강조 ② (국가발전)목표 + 정책결정 + 집행 발전행정론 (→ 개도국 적용) Esman, Weidner ③ 행정은 사회변동의 관리자 ④ 사회문제 해결을 위한 행정의 적실성 및 처방성을 강조(가치주의 행정학) 신행정론 (→ 선진국) Waldo, Fredrickson 신자유 국가 1980년대 ~ 이원론과 유사 ① 기법 : 행정의 경영화ㆍ시장화 강조 ② 행정의 효율성과 경쟁력의 제고 ③ 신자유주의에 의한 작은 정부 신공공관리론 Hoods ※ 엽관주의 폐단 : 행정(관료)이 정치에 종속됨으로 인한 부패와 비능률 행태론 : H. Simon은 행정의 본질을 의사결정과정으로 이해하면서도 행정이론의 과학화를 추구하기 위해 연구의 대상을 경험적 검증가능성이 있는 사실판단에 한정함 → 따라서 행정의 본질을 집행작용으로 이해한 것은 아님

41 6. 행정학과 타분야 행정의 정치성과 경영 정치: 주로 입법부를 중심으로 가치지향적 목표설정 및 정책결정기능을 의미
- 정치란 사회적 가치의 권위적 배분(D. Easton) →사회적으로 무엇이 바람직한가를 판단(가치판단의 영역)하고 이를 위해 국민적 의사를 결집하는 과정 행정: 행정부의 활동이며, 입법부의 의사를 집행(구체화)하는 과정 가치보다 사실적 집행활동을 중심 →행정조직의 구조적 관점에서는 관리나 기능적 측면에서는 정치적 역할을 수행 나중에 분량 모자라면 전력평가의 중요성 삽입 41

42 6. 행정학과 타분야 행정의 정치성과 경영성 정치와 경영의 의미가 아니라, 행정관점에서, 정치성과 경영성은 행정이 정책 결정
기능을 수행하는 것, 또는 집행기능을 수행하는 것이라는 의미 행정의 정치성: 행정이 가치판단적 목표를 설정하고 정책결정기능을 수행할 때 강조 ∵정치성은 가치지향성, 규범성, 민주성, 처방성, 技術性을 의미 - 행정의 경영성: 결정된 정책을 집행할 때 강조. 행정의 경영성은 가치중립성, 수단성, 능률성, 사실지향성, 과학성, 記述性을 의미 나중에 분량 모자라면 전력평가의 중요성 삽입 42

43 6. 행정학과 타분야 행정과 경영 행정(공행정): 정부 또는 공공기관이 공익달성을 위한 행동
경영(사행정):사기업, 또는 민간단체가 영리(이윤) 등 사익을 추구하는 활동행정과 행정과 경영은 차이점이 있으나 최근 상대화 경향으로 경계가 불분명해지고 있음 *미국에서는 행정을 public administration(公行政)으로 경영을 business administration(私行政)으로 구분, 이는 공공성(public)이 강조되느냐의 정도의 차이만 있을 뿐 양자를 동일시하는 경향 나중에 분량 모자라면 전력평가의 중요성 삽입 43

44 6. 행정학과 타분야 행정과 경영과의 변천: 행정과 경영의 유사성(일원론)과 차이점(이원론)의 강조에 따라 행정이론이 발전
공사행정일원론(=정치행정이원론, 행정관리설): 행정과 경영을 동일시(SM) 공사행정이원론(=정치행정일원론, 통치기능설): 행정과 경영의 차별화 공사행정새일원론(=정치행정새이원론, 형태설): 행정과 경영의 상대적 차이 강조 공사행정새이원론(=정치행정새일원론) : 발전행정, 신행정론 신공공관리(행정의 경영화를 강조): 행정의 경영성을 강조하나 동일시하는 것은 아님 나중에 분량 모자라면 전력평가의 중요성 삽입 44

45 6. 행정학과 타분야 행정과 경영의 유사점과 차이 유사점
- 관료제적 성격: 업무를 능률적으로 처리하기 위한 계층제 형태의 분업적 구조를 지닌 대규모 조직체 - 목표달성을 위한 수단성: 목적은 다르나 목표실현을 위한 수단이라는 측면 - 협동성과 의사결정 중시: 협동행위이며, 최적 대안을 선택하는 의사결정성 - 관리기법의 적용성: 기획, 조직, 인사, 예산, 통제 등과 관리기술의 적용이 유사. 양자는 능률주의를 지향하며, 최근의 신공공관리는 행정의 경영화를 추구경향(과학적관리, MBO, OD, OR, TQM): 3E(경제, 효율, 효과성) 증진측면 동일 -봉사성: 고객의 범위는 다르지만, 행정은 국민에게, 기업은 소비자에게 봉사하는 활동 나중에 분량 모자라면 전력평가의 중요성 삽입 45

46 6. 행정학과 타분야 행정과 경영의 유사점과 차이(계속) 행정과 경영의 차이점 나중에 분량 모자라면 전력평가의 중요성 삽입
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47 6. 행정학과 타분야 행정과 경영의 상대화 신자유주의와 행정의 경영화(기업형정부)
- ‘80년대 이후 신자유주의 등장은 행정의 변화(작지만 효율적인 정부: 기업형정부)를 지향하는 신공공관리가 행정의 경영화를 추구 대규모 기업체의 출현과 기업의 사회적 책임을 강조(기업이윤의 사회환원) 기업의 거대화와 정치적 영향력: 미국의 거대자본을 배경으로 탄생한 다국적 기업은 경제권력화를 구축하고, 정치적 영향력을 행사 공공서비스공급방식의 다양화: 제3섹타(정부와 민간부문의 중간적 영역: 준정부기관, NGO, 시민단체 등)의 등장, 공(동)생산 등으로 공공 서비스 공급주체의 다양화 나중에 분량 모자라면 전력평가의 중요성 삽입 47

48 7. 행정학의 특징 행정의 학문적 성격 정치와 행정 개념(특징)의 상대성
- 정치: 가치나 규범적, 질적(비계량적), 상위(목적)적, 장기(미래지향적) 성격 - 행정: 사실적, 양적(계량) 하위(수단)적, 단기적, 기술적 성격 행정과 경영 개념(특징)의 상대성 -행정: 가치나 규범적, 질적(비계량적), 상위(목적)적, 장기(미래지향적) 성격 -경영: 사실적, 양적(계량) 하위(수단)적, 단기적, 기술적 성격 나중에 분량 모자라면 전력평가의 중요성 삽입 48

49 7. 행정학의 특징 행정학은 사회과학의 일부  - 행정학은 정치학, 경영학, 인류학 등 사회과학의 한 분야, 연구대상은 사회현상의 일부인 행정현상을 취급 - 전문직업적(professional) 학문이며, 공공행정에 관련된 전문행정가, 관리자 및 행정실무자를 양성하는데 비중을 둔 학문: 사회醫學 - 행정학 연구는 종합적 학문적 접근(interdisciplinary approach)의 성격이며, 행정현상이 복잡하고 다면적인 특징이 있기 때문에, 인접학문의 지식과 이론을 수용하여, 행정현상의 연구에 이용: 심리학(개인행동), 사회학(집단행동 및 전채사회행동) 정치학(권력작용), 경제학(재화와 서비스의 생산 및 배분), 경영학(관리기법), 법학(제도), 철학(가치와 연구방법론) 나중에 분량 모자라면 전력평가의 중요성 삽입 49

50 7. 행정학의 특징 행정학의 양면성 - 정치와 경영: 행정은 정치와 경영의 관계속에서 발전
- 정치와 경영: 행정은 정치와 경영의 관계속에서 발전 특수성과 보편성: 특수성은 문화적 배경과 역사적 상황을 중시하는 것이며, 보편성은 이를 초월하여 일반적으로 적용될 수 있는 것 - 가치성과 사실성 - 과학성과 처방성(기술성) 나중에 분량 모자라면 전력평가의 중요성 삽입 50

51 7. 행정학의 특징 가치성과 사실성 事實: 있는 그대로의 실증적(sein)인 것을 의미, 사실성이란 가치를 배제하고 객관적 사실을 과학적으로 연구하는 것: 정치행정이원론 계열의 이론 - 가치성(가치판단성): 가치란 무엇이 바람직한가? 또는 있어야 하는가라는 규범(sollen)을 의미, 가치성이란 이런 가치를 학문에 반영하는 것을 의미; 행정의 영역에서는 주로 가치판단이 요구되는 정치영역인 정책결정을 행정기능으로 인식하는 정치행정 일원론 계열의 이론이 여기에 해당 나중에 분량 모자라면 전력평가의 중요성 삽입 51

52 7. 행정학의 특징 가치와 사실의 관계 나중에 분량 모자라면 전력평가의 중요성 삽입 52

53 7. 행정학의 특징 과학성과 기술성 과학성→실증적 접근, 가치중립적
- 과학성(why): 원리나 원칙, 법칙의 발견(객관적 이론정립) →정치행정이원론 계열 - 초기 행정학(행정관리설)은 과학성을 추구했으나, 이는 관리기술이라고 보는 것이 타당 - 행태론은 행정의 과학화를 위해 사실만을 연구대상, 행태주의는 사회현상을 분석할 때, 자연현상과 동일시했으나, 경험주의와 논리실증주의에 의한 과학적 연구방법 적용 나중에 분량 모자라면 전력평가의 중요성 삽입 53

54 7. 행정학의 특징 技術性→처방성(art)→ 규범적 접근, 가치지향적
- 기술성(how): 현실문제에 대한 처방성(주관적 판단) →정치행정이원론 계열 - 신행정론은 현실문제 해결을 위한 행정의 적실성, 현실적합성 강조 - 신행정론은 행태주의의 과학성을 배격하고, 행정연구에서 가치성, 문제해결성, 처방성, 실천성과 같은 기술성 중시 나중에 분량 모자라면 전력평가의 중요성 삽입 54

55 7. 행정학의 특징 행정변수: 행정현상을 야기시키는 요인, 행정활동에 주는 요인 행정의 3대(4)대변수
- 구조(structure)변수: 행정구조 ᆞ‘20년대 전후 고전적 이론(SM, 관료제이론)에서 중시 ᆞ 공식적 제도나 법령 또는 조직구조를 의미 ᆞ광의로는 정부구성형태, 법령체계(헌번, 법률 등) 등 사회전체를 구성하는 제도를 포함 하나, 일반적으로 행정(조직)의 구조를 의미 - 인간(people)변수: 행정인, 행정행태 ᆞ '30년대 이후 신고전이론(인간관계론, 행태론)에서 중시 ᆞ 문화나 인간심리 등 비공식적 요인 ᆞ 인간의 행태나 태도(태도, 가치, 신념), 지식, 기술, 인간관계 나중에 분량 모자라면 전력평가의 중요성 삽입 55

56 7. 행정학의 특징 가치관과 태도 - 환경(environment)변수: 행정환경
ᆞ‘50년대 이후 생태론, 체제론 등 대부분의 현대이론에서 중시 ᆞ환경이란 행정을 둘러싼 일체의 외부적 요인으로 정치, 경제, 사회, 주민 등 다양함 기능(function): 구조(정부)가 수행하는 기능을 말하며, 비교행정에서 중시 가치관과 태도 ᆞ‘60년대 이후 발전행정론이나 신행정론(적극적 행정인)에서 중시 ᆞ변동대응능력을 지닌 인간의 창의적, 쇄신적인 태도를 중시 ᆞ변인간의 독립변수적 측면을 중시(발전행정- 발전인, 변동의 역군) 나중에 분량 모자라면 전력평가의 중요성 삽입 56