정책학 Introduction to Public Policy 김 성 준

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1 정책학 Introduction to Public Policy 김 성 준 songjune@knu.ac.kr

2 Introduction 2

3 정책학 접근방법 환류

4 정책학의 등장(1) 시대적 배경 급격한 환경변화에 따른 정책적 이슈의 등장에 관리중심의 행정 대응의 한계:
Administration/Management → Problem Solving (Detect & Remedy) 미국의 정책학) - 미국은 1960년대 대내외적으로 커다란 위기에 직면(쿠바위기, 베트남 전쟁, 공민권운동 등 특히, 산업화 도시화와 함께 도시빈민의 문제가 대두) - 그러나 이에 대한 정부의 대응은 성공을 거두지 못하게 되는데

5 정책학의 등장(2) - 이는 행정기능의 ‘관리지향적’ 경향으로 현실문제에 대한 정밀하고 과학적인 분석과 이를 통한 구체적인 대안이 미비했기 때문 이를 정책학적으로 설명하면 사회적 이슈의 등장에서, 정책입안, 실행, 평가에 이르는 일련의 정책과정(policy making process)의 전체적인 시각과 각 단계에 대한 과학적인 접근이 부족했기 때문 → 결국 정책학은 바람직한 정책결정을 위한 지식을 창출하기 위해 부상

6 정책학의 등장(3) 학문적 배경 - 정책학의 사상적/철학적 뿌리: 미국식 실용주의 + 과학주의를 신봉하는 행태론
이로부터 정책학은 - 정책결정의 과정에 필요한 지식뿐만 아니라 정책문제에 관한 구체적인 지식과 정보를 과학적이고 합리적으로 분석하는 것이라고 정의 - 학계에서도 2차 대전 이후 행정학을 비롯한 사회과학에‘행태주의’가 부상 cf. 행태주의 - 행정학의 입장에서 행태주의 이론의 의미는 1) 연구의 중심을 구조/제도 보다‘과정’에 초점을 두고 2) 인간의 행태에 대한 초점도 집단보다는‘개인’에 두는 것

7 Harold D. Lasswell( ) Harold D. Lasswell and Lerner(ed)의 ‘The Policy Sciences: Recent Developments in Scope and Methods(1951)’ → 정책연구의 시작 (Esp. Lasswell의‘The Policy Orientation’) 결국 정책학은: 미국 실용주의와 행태과학(사상적 배경) + 2차 세계대전(시대적 배경) 출발 1) 실용주의 → 현실문제중심의 연구와 이에 대한 해결방안의 모색에 초점. 상황적, 맥락중심적 2) 행태과학 → 이슈에 대한 과학적인 분석중심 및 학제적/종합학문적 접근 3) 세계대전 → 종합적, 인본주의적 철학과 법 중시 cf. Lasswell은 법이란 인간존재의 가치를 실현할 수 있는 것으로 변화되어야 하고 이점에서 법을 정책으로 연구해야 한다고 생각.

8 정책이란 정책(policy)의 개념 - 어떤 구체적인 문제나 관심사를 해결하기 위한 상대적으로 안정적이고 목적지향적인 일련의 행동(방책) A relatively stable, purposive course of action followed by actor(s) in dealing with a problem or matter of concern - 정책의 핵심은 무엇을 의도하고 제안했는가가 아니라 무엇이 집행되고 실제 어떤 결과(효과)를 낳았느냐 What is actually done instead of what is only proposed or intended

9 A choice or decision made by government that guides subsequent actions
공공정책이란 공공정책(public policy) 이란 - Whatever governments choose to do or not to do (Dye, 1972) - Broad framework of ideas and values within decisions are taken and action, or inaction, is pursued by governments in relation to some issue or problem (Brooks, 1989) - Commitment to a course or plan of action agreed to by a group of people with the power to carry it out (Dodd et al., 1978) A choice or decision made by government that guides subsequent actions

10 공공정책의 특성(1) 정책의 특성 참조 1. Policy is purposive, goal-oriented action( not random behavior, chance occurrences) 2. Policies consist of courses/patterns of action taken over time by governmental officials - rather than their separate, discrete decisions 3. Policies emerge in response to policy demands, or those claims for action or inaction on some public issue by other actors

11 특성(2) 4. Policy involves what governments actually do, not just what they intend to do or what they say they are going to do cf. the action actually taken in pursuance of policy decisions and statements cf. policy output vs. outcome 5. Policy may be positive or negative 6. PP is based on law and is authoritative cf. Authoritativeness is a necessary but not a sufficient condition for effective public policy

12 정책의 특성 (정책학의 성격) 참고: 허범 1. 목적지향성: 정책주체의 목적의지를 반영하고 실현시키려는 성향
2. 행동지향성: 실천적 행동을 유발시키고자 하는 성향 - 제한된 자원/재원을 효율적이고 합리적으로 기획/실현하려는 성향 - 이러한 특징이 바로 정책이 합리적이고 효율적이어야 하는 이유임 3. 변화지향성: 바람직한 방향을 향해 질적/양적 변화를 유발시키고자 4. 미래지향성: 정책이 의도하는 변화가 이루어질 수 있는 시점은 미래임

13 정책의 특성 (허범) 5. 정치연관성: - 정책은 모든 이에게 이익과 손해를 균등하게 배분하지 못하고
항상 차별적으로 불균등하게 배분하는 성질 (부분이익 선택성 policy selectivity)을 가짐 6. 공익지향성: (5번에 반대되는 성향) - 모든 정책은 공익을 실현시키고자 하는 성향이 있음 - 이로 인해 국민은 정책의 정당성을 인정하고 정책내용의 실현을 위한 강제성도 인정 7. 가치의 강제 배분성

14 정책의 구성요소 1. 정책주체: 입안에 있어서는 국회를 비롯한 정치적 기관, 수행에 있어서는 행정기관
1. 정책주체: 입안에 있어서는 국회를 비롯한 정치적 기관, 수행에 있어서는 행정기관 2. 정책대상집단 (policy target) 여기서는 특히 특정 정책으로부터 발생하는 winner와 loser가 중요하다 3. 정책목표 4. 정책수단: 목표달성을 위한 구체적인 tool Cf. 2, 3, 4를 소위 ‘정책의 3대 요소’라고도 함(백:31)

15 정책유형 1. 기능에 따라: 경제정책, 외교정책, 문화정책, 교통정책 등 2. 정책의 성격에 따른 T. Lowi의 분류
- 정책이 정치현상을 결정한다

16 정책유형(T. Lowi) 1) 분배정책: 정부가 서로 다른 부류 (개인, 집단, 기업, 지역사회)에 대해 서비스, 이익, 기회를 배분하는 것과 관련된 정책 e.g. 수출산업에 대한 재정금융 지원정책과 도로/항만 건설사업 등 2) 재분배정책: 정책대상의 계층간의 차이를 염두하고 조세구조에서 재원을 통해 재분배하는 정책. 부, 소득, 재산, 권리 등을 집단간에 이전시키는 정책 - 특히, 소득과 부를 가진 집단으로부터 그렇지 못한 집단으로 이전시키는 복지정책들 e.g. 누진세 제도, 영세민 보호정책 등

17 정책유형(2) 3) 규제정책(regulatory policy): 특정 행동에 제한을 가하는 것과 관련된 정책
4) 구성정책(constituent policy) - 실질적으로 정부기관의 신설/변경, 선거구 조정 등과 관련된 정책

18 정책유형별 사례 1. 분배정책 - WCU사업, 주택자금대출 2. 재분배정책 - 누진세제도, 부(-)의소득세, 임대주택건설
3. 구성정책 – 인사혁신처 설치, 지자체 관할구역 변경, 공무원보수 및 군인연금 4. 경쟁적 규제정책 : 다수의 경쟁자 중 소수에게 일정한 재화/서비스의 공급권을 부여하는 정책 - TV나 방송권 부여, 이동통신사업자, 자동차/항공기사업자 ==> 진입규제 5. 보호적 규제정책: 사적인 활동에 제약을 가해 일반대중을 보호하려는 정책 규제의 대부분 - 식품위생법, 공정거래법(독과점규제), 개발제한구역설정, 희귀자원보전을 위한 특별소비세

19 정책수단 정책수단: 정책목표를 달성하기 위한 수단 1) 실질적 정책수단(substantive policy means)
- 정책목표달성의 직접적 수단 2) 도구적(보조적) 정책수단(instrumental) - 실질적 정책수단을 실현시키기 위해 설득, 유인, 강압적 수단 등을 동원하는 수단 예) 술소비를 줄이기 위한 주세인상은 실질적 정책수단으로 볼수 있고, 이러한 실질적 정책수단을 실현시키기 위한 순응기재(compliance mechanism, 조사 처벌 등)를 동원하는 것을 도구적 수단이라 볼 수 있다.

20 정책산출 vs. 정책결과 1. 정책산출(output): 정책집행의 일차적/단기적 결과
예) 징수된 조세수익, 건설된 도로길이, 배분된 연금 규모, 복지프로그램의 혜택자 수, 범법자 검거수 2. 정책결과(outcome): 정책의 장기적 결과(정책목표 달성) 예) 도로건설로 인한 교통소통 효과, 복지프로그램을 통한 영세민 소득증대효과, 치안질서 효과 cf. 정책영향이란 정책의 집행이 사회에 미친 영향으로 정책결과와 유사한 개념

21 Approaches to policy study
Distinction of policymaking and decision-making Theories of decision making deal with the criteria and processes used in making such choices Policymaking typically encompasses a flow and pattern of action that extends over time and includes many decisions, some routine and some not routine.

22 Approaches to policy study
Political system theory - PP is viewed as a political system’s response to demands arising from its environment - Inputs into the political system from the environment consist of demands and supports - Outputs of the political system includes laws, rules, judicial decisions Limitations - System theory depicts govt. as simply responding to demands made upon it, and its results are sometimes characterized as “ input-output studies.”

23 Approaches to policy study
Group Theory PP is the product of the group struggle Interaction and struggle among groups are the central facts of political life A main concept in group theory is that of access: a group must have access, or the opportunity to express its viewpoints to decision-makers In reality, some groups will have more access than others. PP at any given time will reflect the interests of those who are dominant (gaining or losing power and influence) Limitations To overstate the importance of groups and to understate the independent and creative role that public officials Many people and interests are either not represented or only poorly represented in the group struggle

24 Approaches to policy study
Elite Theory PP is the product of elites, reflecting the values and preferences of a governing elite Focus our attention on the role of leadership in policy formation  A few govern the many Cf. Dye and Zeigler’s summary of elite theory (A, p30)

25 Approaches to policy study
Institutionalism (Govt. institution or organization) - Emphasis on the formal or structural aspects of institutions Institution: A set of regularized patterns of human behavior that persist over time and perform some significant social function or activity - Regularized patterns of behavior can affect decision-making and the content of PP - Institutional structures, arrangements, and procedures have important consequences for the adoption and content of PP

26 Approaches to policy study
Rational-Choice Theory Anthony Downs’s Economic Theory of Democracy Assumptions: voters and political parties act as rational decision makers who seek to maximize attainment of their preferences  people are self-interested utility maximizers Political actors act rationally in pursuing their own self-interest Methodological individualism: Individual decision maker is the primary unit of analysis and theory Self-interest as a motivating force in politics and policymaking

27 Policy Makers and Their Environment

28 정책과정 참여자(1/2) 정책과정의 참여자 1. 공식적 참여자(Official policy makers)
: 정치인(입법가), 행정관료(선출직 포함), 사법인 2. 비공식적 참여자(Unofficial participants) : 정당, 이익집단, 일반국민, 언론, 학자 등

29 정책참여자(2/2) 1. 공식적 참여자 - 정책형성에 ‘법적 권위(legal authority)’를 가지고 참여
여기서 의회(primary)는 직접적인 헌법적 권위를 가진 집단이고, 행정관료는 이들로부터 권위를 위임 받은 (supplementary) 참여자 2. 비공식적 참여자 - 정책결정에 법적 권위가 없는 참여자 - 거버넌스 관점에서는 더욱 중요한 집단

30 정책환경(1) 정책환경이란 : 정책을 둘러싼 유,무형의 모든 외부조건, 요소 등의 총칭
유형: 구체적, 행위자적 성격 (정당, 이익집단, 언론….) 무형: 일반적인 사회, 문화로부터 영향을 받는 모든 것 (정치행정문화, 사회경제적 여건) 정책과 환경과의 관계 1) 정책환경 → 정책 이때 정책환경은 사회경제적 제변수를 의미하며, 소득, 산업화, 도시화, 인구통계적 변수 등 2) 정책 → 정책환경 정책이 정책환경에 영향을 미치는 것은 결국 의도된 효과(정책목표대비)와 부수효과의 정책효과(policy impact)와 정책비용간의 분석을 통해 결정된다.

31 정책환경(2) 결국, 정책의 최종결과(효과, outcome, impact)는 - 사회경제적 환경조건이 변화하거나
- 사람들의 행동양식이 변화하는 것이다 따라서 사람들이 이 변화가 정부의 정책에 의해 초래된 효과로서 인식하면 "정책의 효용(utility)"이 된다. - 결국 정부는 정책효용이 있다고 평가되면 일단은 해결되었다고 볼 수 있으며, - 반대로 없다거나 미미하다고 평가되면 추가적인 정부노력이 따라야 한다.

32 정책네트워크 모형 정책망 (policy network)이란
: 다원주의 사회에서 정책의 부문별로 실질적인 ‘정책결정권’을 공유하고 있는 집합체 Cf. policy community(정책공동체) 정책네트워크 모형 : 정책과정에 참여하는 공식, 비공식 참여자간의 상호작용관계에 대한 모형 - 하위정부모형 vs. 이슈네트워크모형

33 하위정부론 하위정부모형(Subgovernment Model)
특정 이익집단, 관료, 의회의 관련 위원회가 상호간의 이해 관계를 보호하기 위해 각 정책 영역별로 안정적인 관계를 형성하여 해당 분야의 정책과정을 지배하는 모형 - Iron Triangle - 폐쇄적, 안정적 네트워크

34 이슈네트워크 모형 이슈네트워크 모형(Issue network model)
- H. Helco(1978): 정책이슈를 중심으로 개방적이고 유동적인 참여자들간의 상호작용을 강조하면서 하위정부모형의 대안 모형으로 제시 - 특정 영역에 이해관계나 관심을 갖는 ‘모든’ 사람들(관료, 정치인, 학자, 언론인 등)간의 의사소통 네트워크

35 Policy Makers & Environment
Overview - Political power is fragmented/dispersed by constitutional prescription and political practice. - Principles of separation of powers and checks and balances to prevent the abuse of power and the intrusion by govt. on individual liberty Problems 1) Decentralization of power and 2) Creation of the need for cooperation/deference among the branches in order for govt. to act effectively 3) Inefficient in government operation

36 Policy Environment(1) Political Culture
- Common values, beliefs, and attitudes on what govt. should try to do, how they should operate, and relationship between the citizen and govt. - They inform, guide, and constrain the actions of both decision-makers and citizens - 3 identifiable political cultures: individualistic, moralistic, traditionalistic 1) Individualistic: emphasize private concerns, govt. as a utilitarian device to be used to accomplish what the people want 2) moralistic: paternalistic and elitist view of govt. and favors its use to maintain the existing social order 3) Traditionalistic: low levels of political participation

37 Policy Environment(2) Socioeconomic Conditions
- PP often arise out of conflicts among groups of people, private and official, with differing interests and desires  Different socioeconomic conditions e.g. the levels of educational attainment, income, family background etc. Dawson and Robinson: socioeconomic variables have a strong impact on policy than political factors “The relation between public policy and some structural and environmental variables in the American states”, Journal of Politics, 1963):

38 Policy Formation: Agenda-setting, Formulation (Adoption)
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39 Policy Formation Overview (Topics)
- Nature of public problems, agendas - Process of agenda setting - Formulation of proposed policies to deal with problems Policy formation : Total process of creating or developing and adopting a policy Policy formulation : Crafting of proposed alternatives/options for handling a problem more in detail

40 Policy Problems (1) What is policy problem?
A condition or situation that produces needs or dissatisfaction among people and for which relief or redress through governmental action in sought. - Conditions do not become public problems without the attention of government - To be a policy problem a condition must be seen as a proper topic for governmental action and there must have a possible remedy or solution “ A problem is a problem only if something can be done about it.” Aaron Wildavsky ‘Speaking truth to power’, 1979

41 Policy Problems (2) - Conditions that at one time are accepted as the normal order of things may later, because of social change, be treated as problems - The definition of problems is often a political process whose outcome will help determine appropriate solutions - Whether a condition/situation is regarded as a policy problem depends not only on its objective dimensions but also on how it is perceived by people or how it is socially constructed Q) What characteristics/qualities make a problem public (not private)? - Public problems are those which affect a substantial number of people and have broad effects, including consequences for persons not directly involved (John Dewey, The Public and Its Problem, 1927)

42 Policy Agenda (1) The Agenda-Setting Process
Private problem  Public problem  Issue  Systematic Agenda  Institutional (Governmental) Agenda - To be a policy agenda, a public problem must be converted into an issue, or a matter requiring governmental attention Source: Cobb & Elder, Participation in American Politics: The Dynamics of Agenda- Building, 1983

43 Policy Agenda (2) 1) Systematic agenda
- Consists of all issues that are commonly perceived by members of the political community as meriting public attention and involving matters within the legitimate jurisdiction of existing governmental authority - Essentially a discussion agenda, mostly general and abstract 2) Institutional (governmental) agenda - Consists of the problems to which legislators or public officials feel obliged to give serious and active attention - Governmental ?  legislative, executive, administrative, and judicial agenda

44 Formulation of Policy Proposals
Policy formulation - involves developing pertinent/acceptable proposed courses of action (alternatives, proposals, options) for dealing with public problem Who is involved? - governmental agencies, presidential orgs, legislators, interest groups

45 Formulation as a Technical Process
2 stages of activities 1) To decide generally what, if anything, should be done about a problem e.g.) What kind of national health-insurance system should we have? - Answers to these questions take the form of general principles or statements 2) Legislation or administrative rules must be drafted that, when adopted, will properly carry the agreed-upon principles or statements into effect. - The writing of laws and rules has to be done skillfully because, as soon as these laws go into effect, people will begin looking for loopholes or trying to bend the meaning of the language to their advantage

46 Policy Formation (sum)
Concluding Remarks - Up to policy formation stages, formal decisions on what will become public policy is not involved - But they are important because they help determine which issues will be considered, which will be given further examination, and which will be abandoned - So, they involve political conflict and help set the terms of additional conflict.

47 Decision Making Models (Policy Making Models)

48 의사결정모형 의사결정(decision making)이란
- 대안들 가운데 선택 making a choice from among alternatives - 의사결정과 관련된 절차와 지적 행태 The procedure and intellectual activities involved in making a decision 의사결정모형의 의의(정정길 외) - 정책결정자가 정책을 결정하기 위해 수행하는 작업이 의사결정의 그것과 매우 유사함 - 통상 하나의 정책은 여러 차례의 의사결정에 의해 결정되며(정책결정), 정책집행 역시 연속적인 의사결정의 과정임 - 대부분의 의사결정모형들은 기본적으로 합리모형의 약점을 보완하려는 노력에서 시작

49 합리모형(1) Rational (Comprehensive) Model - 순수합리성 모형, 포괄적 모형 - 최선의 대안선택
- 인간은 이성과 합리성을 바탕으로 정책을 결정한다 - 경험적 도출이 아니 ‘이상적 준거틀’ 제공 ► 합리주의의 ‘규범적’ 성격 전제: 정책결정자는 문제를 완전히 이해하고, 해결을 위한 모든 대안을 파악하고 대안선택의 기준이 명확하며, 자원이 풍부

50 합리모형(2) 비판(Dye, 1981) - 현실적으로 문제를 명확하게 규정하기 어려움
- 인간 능력의 한계(모든 정보, 결과예측, 모든 대안비교 등) - 정책결정자의 개인적 가치와 사회적 가치의 갈등 - 매몰비용 문제(기존의 정책과 사업에 투입된 비용으로 더 좋은 대안을 시행하기 어려움) - 정책결정자는 가치의 극대화 보다 만족 수준에서(만족모형) 그러나, 근래 합리모형의 장애(문제의 복잡성, 미래의 불확실성, 정보의 불충분성 등)가 새로운 기법들(BC분석, 게임이론, 시뮬레이션, 등)로 인해 점차 해결됨

51 합리성(rationality)의 개념 1) 기술적 합리성 vs. 경제적 합리성(Diesing, 1962)
- 기술적 합리성(technical R): 일정한 수단이 목표를 얼마나 잘 달성하는가(목표와 수단간의 인과관계의 적절성. 수단의 효과성(effectiveness) - 경제적 합리성(economic R): 목표달성 + 비용의 능률성(efficiency) = 효율성 2) 실질적 합리성 vs. 절차적 합리성 (H. Simon, 1964) - 실질적 합리성(substantive R): comprehensive-analytical 합리성. 주어진 목표와 제약조건에서 목표달성을 위한 최적 수단의 선택 정도. 선택의 결과(과정보다) 중시 - 절차적 합리성(procedural R): 행동대안을 선택하기 위해 사용된 절차가 인간의 인지능력과 한계에 비추어 얼마나 효과적이었는지의 정도. 결과론적으로 선택대안이 최선이었는지와 관계없이 대안을 선택하는 절차가 적합한 것이면 절차적 합리성이 확보된 것으로 봄.

52 만족모형(1) March & Simon, “Organizations (1958)”, H. Simon, “Administrative Behavior (1976)” - Satisficing Model (Satisfying + Sufficing) - 인간의 제한적 합리성 강조 (vs. 절대적 합리성) Economic man (합리모형의 인간) vs. Administrative man (만족모형의 인간) - 최적대안보다 만족할만한 대안 선택이 타당 (대안선택은 최적화가 아닌 만족화 기준)

53 만족모형(2) 주요내용 - 정책결정자는 문제인식에서 제약(주관적/비이성적)을 받음  선별적 인식(selective perception) - 목표의 요소화(factoring): 모든 목표를 동시에 달성하기보다 일부만을 고려, 목표를 간소화 - 정책대안 탐색의 무작위성(randomness)와 순차성(sequence): 모든 대안을 동시에 탐색하기보다 소수의 대안을 순차적으로 탐색 - 조직 내 단기적 환류를 기준으로 구성원들이 행동 방향을 설정

54 만족모형(3) 비판 - 합리모형의 비현설성 극복  보다 현실적 경험적 접근방법 - 개인의 심리적 측면 (지나치게) 강조(!)
- 만족의 질을 외생변수로 - 대안선택에서 주관적 지배를 받기 쉬워 - 만족하는 수준?  보수적 성향(cf. 점증모형), 혁신의 어려움 - 개인의 의사결정에 치우쳐 정책결정에 적용 한계

55 점증모형(1) Lindblom (1959, 1980), Wildavsky(1964)
- 합리모형 거부. 정책의 ‘실현가능성’ 중시 - 정책결정에서 선택되는 대안들은 기존의 정책(장단점)이나 결정을 (첫 대안으로) 고려하여 이를 토대로 점진적으로 개선해 나가는 것 - 정책결정은 ‘부분적’이고 ‘순차적’으로 진행 - 정책결정 과정에서 대안분석의 범위가 크게 제약 점증모형의 적실성 - 제한된 합리성 - 매몰비용(sunk cost) - 정치적 실현가능성이 높음

56 점증모형(2) 주요내용 - 목표나 가치를 선택하는 것과 목표달성을 위한 행동 분석은 구분하기 어렵다.
목표는 대안선택 과정을 통해 명확해 진다 - 목표와 수단 구별 어렵다(vs. 합리모형). 목표와 수단은 지속적으로 조정/재정의 된다 - 정책대안은 관련자들의 합의에 달려있다(다원주의적 배경) - 인간 능력, 시간, 정보 등의 한계로 대안의 범위는 축소된다 - 문제해결의 단일 해결책은 없다 - 정책대안은 동시가 아닌 점진적 변동을 연속적으로 - 정책은 미래 사회목표를 증진하는 게 아니라 현재의 사회문제에 대한 개선(치료)에 중점을 두는 성향을 갖는다

57 점증모형(3) 비판(점증모형의 규범성) - 부분에서의 최적을 합치면 전체도 최적이 된다는 주장의 비판 - 반혁신적 - 보수적
- 적용의 국지성(기존 출발점이 미성숙한 개도국은?) - 합리성의 과소평가(최근 분석기법의 개발로 합리성 향상)

58 혼합탐사모형(1) Etzioni(1968) Mixed Scanning/Adaptive/Humble Decision Making
합리모형과 점증모형의 혼합/절충 - 합리모형은 비현실적이고 바람직하지도 않다(Why?) - 점증주의는 근시안적이고, 지나치게 보수적(반혁신적) 정책결정을 정당화시키는 경향이 있다. 2 sets of judgments: 1) Broad, basic choices about org’s goals and policies (근본적 결정) 2) Small, experimental decisions based on in-depth examination of a focused subset of facts and choices (세부적 결정) 의사들은 첫 번째 진단에 절대로 모든 자원과 에너지를 쏟아 붓지 않는다. 목표를 향해 어떻게 진행해야 하는지를 알기 위해 focused되 시행착오과정을 밟는다. Y일 동안 x를 처방해보고 그게 안되면 다시 z를 처방한다. 관리자도 마찬가지 (How? 숙제)

59 혼합탐사모형(2) 장점 - 의사결정을 모두 동일한 수준으로 취급하지 않고 근본적 결정과 세부적 결정 사에의 많은 결정을 제시. 의사결정의 상호관계를 규명함 - 합리모형과 점증모형의 혼합/절충하여  합리모형의 이상성(지나친 엄밀성) 지양, 점증모형의 보수성 탈피 문제점 - 합리모형을 선택하여 점증주의 약점을 없애고, 합리모형의 약점인 세밀한 분석을 정책의 수준에 따라 적절히 삭제/완화시킴으로써 합리모형과 점증모형을 혼합(mix)한게 아니라 거시적 분석과 미시적 분석의 혼합한 것에 불과함(정정길 외)

60 최적모형(1) Dror(1968, 1971), (Normative) Optimal Model
의사결정보다는 정책결정 측면 강조, 정책결정과정을 체제이론적 관점에서 파악, 정책결정 체제의 성과를 최적화 하고자 함 - 최적화?  정책형성 체제로부터의 산출이 투입보다 큰 경우 - 경제체제 + 정치체제의 질적 측면 강조 - 양적 측면보다는 질적인 측면 강조 - 합리적(경제적 합리성), ‘초합리적 요소’ 동시 고려 - 상위정책결정 중시, 환류작용 중시

61 최적모형(2) 내용 - 합리모형(이상주의)과 점증모형(현실주의) 비판
- 정책결정의 여러 측면들이 중첩적이고 가외적인데 이는 정책결정의 오류를 방지하고 최적 수준의 정책결정을 보장함 - 동태적 정책결정과정의 ‘질적인’ 최적화 달성을 위해, 그리고 정책결정을 위한 자원이 부족하고 불확실한 상황에서는 결정자의 직관이나 통찰력 등 초합리적 요소(extra-rational factors)이 중요함 - 정책은 개인들의 상호작용의 결과로 이들 간의 구조에 따라 정책의 내용이 달라짐 비판 - 정책결정의 사회적 과정에 대한 고찰 미흡 - 초합리성과 합리성과의 관계설정 모호 - 초합리성의 달성방법 모호

62 회사모형(1) REF: Cyert & March, “A Behavioral Theory of the Firm (1963)”
 M&S의 조직모형을 보다 발전시켜 실제 기업 내부의 의사결정과정을 규명하고자 함  집단적 의사결정론의 기초를 마련(cf. Allison모형의 토대) - Simon의 개인적 수준의 만족모형을 발전 - March & Simon의 조직모형(March & Simon “Organizations”, 1958)에서 개인적 의사결정원리를 조직의 집단적 측면으로 발전 - 회사의 형태를 경제학적 시장요소의 측면(혹은 합리모형)에서 벗어나 조직의 구조와 목표 변화, 기대형성, 욕구수준, 불확실성의 회피, 조직학습, 선택 등 관점에서 파악하려는 것

63 회사모형(2) 개념 1) 불확실성 회피 - 조직은 미래의 불확실성에 대응하기보다 회피하려 한다
- 장기적 전략보다 단기적 환류 강조 - 조직과 관련된 다른 행위자의 반응을 규칙화(SOP) 2) 문제 중심의 대안 탐색 3) 조직학습: 인간이 학습하듯 조직도 학습하며, 그에 따라 목표/규칙/대안탐색절차 등이 변한다 4) 갈등의 준해결(Quasi-resolution of conflict): 조직은 단일유기체가 아니라 하위조직으로 구성된 연합체 - 갈등이 불가피 ► 타협과 흥정 ► 여러 목표를 조금씩 해결(준해결)하는데 그침

64 회사모형(3) 학습된 행동규칙과 SOP (Standard Operating Procedures, 표준행동절차)
비판 - 회사모형의 공공조직 적용에의 한계 - 상황이 불안정한 개도국에 적용하기 어려움 - 회사모형은 민주적 성격의 조직관에 입각, 권위주의적 조직의 의사결정에 적용 어려움

65 기타모형 7. 공공선택 모형 (교과서) 8. 쓰레기통 모형(교과서) 9. 관료정치모형(교과서) 등등

66 Cf. 무의사결정론 (1) 소수집단(엘리트 정치권력)이 의제설정과정에서, 자신에게 유리한 사회적 쟁점(issue)만을 논의하고 불리한 사안은 거론조차 못하도록 제외시키는 일종의 의사진행상의 결정 1) Problems may be kept off a public/systematic or institutional agenda 2) Prevailing values and beliefs (political culture) may also operate to deny agenda status to problems or policy alternatives

67 무의사결정론 (2) Bachrach and Baratz, Power and Poverty (1970)
Nondecision-making is A means by which demands for change in the existing allocation of benefits and privileges in the community can be suffocated before they are even voiced, or kept covert, or killed before they gain access to the relevant decision-making arena, or failing all these things, maimed or destroyed in the decision-implementing state of the policy process

68 무의사결정 (3) 무의사결정의 implication
: 공공정책은 정부가 실제로 하는 것 뿐 아니라 정부가‘의도적으로’하지 않는 것에 의해 결정된다는 것 PP is determined not only by what govt. does do but also by what it ‘deliberately’ does not do

69 Policy Analysis

70 정책분석 개념(1) 정책학에서의 정책분석의 위치: '정책결정' 전 단계
- 그러나 초기 정책결정단계에서 뿐만 아니라 평가결과 정책을 수정하거나 종결하기로 했을 때에도 행해질 수 있음. - 즉, 정책분석은 정책과정 전반에서 수행됨 ▪ 분석(analysis)이란? 사전적 의미: 복합된 사물을 그 요소나 성질에 따라서 나누고 가르는 일 → 어떤 현상을 분석한다는 것은 우리가 이해할 수 있고 취급할 수 있을 정도로 대상을 기본적인 요소로 나누어 살펴본다는 것 분석활동: 1) 이성 2) 증거를 활용하여 전개

71 정책분석 개념(2) 정책분석의 개념 1) 광의의 정의
: 정책을 대상으로 하는 모든 분석적 활동 (이 경우 정책평가 단계의 분석활동 포함) 2) 협의의 정의 : 바람직한 정책을 탐색, 개발, 선택하기 위해 이성과 증거를 활용하는 체계적이고 합리적인 분석적 노력 - 보다 바람직한 정책을 결정하는데 필요한 정보를 창출, 활용하기 위한 분석적 노력 - 정책판단의 근거를 질적으로 향상시키는 데 필요하고, 적합한 정보를 창출/제공하기 위한 합리적이고 체계적인 접근방법

72 정책분석의 의의 정책분석의 의의(노화준) - 정책분석은 사실에 대한 정보를 산출하는데 국한되지 않고
- 가치와 바람직한 행동노선에 대한 정보를 산출하는 수준까지 영역이 확대되며, - 따라서 정책분석은 정책의 가치판단(평가)과 정책창도까지 포함됨. 정책분석의 구분 1) 정책에 관한 분석: 정책의 결정에 관한 분석과 정책 내용에 관한 분석 2) 정책을 위한 분석: 정책의 창도를 위한 분석. 정책결정에 도움이 되는 정부산출을 위한 분석 및 정책의 모니터링과 평가 정책분석은 크게 1) 기술적 정책분석과 2) 규범적 정책분석으로 나눌 수 있다.

73 정책분석의 종류 1) 기술적 정책분석: 정책을 위한 분석
- Dye(1976): 정책분석이란 무엇을, 왜 하며, 그것이 어떤 차이를 가져왔는가를 규명하는 것, 즉 “정부가 수행하는 활동들의 원인과 결과를 기술하고 인과관계를 체계적으로 식별하고 과학적 추론을 통해 신뢰도가 높은 보편적 지식을 탐색하는 활동 cf. 행태주의적 정책분석: 정책분석의 대상을 이미 만들어져 있는 정책 (집행 중이거나 집행이 끝난 정책)에 한정시킴. 정책분석은 정책의 '인과관계'를 규명하는 것으로 이해. 경험적, 객관적 현상을 대상으로 논리와 법칙을 따름 2) 규범적 정책분석: 정책에 대한 분석, 정책분석가에 의한 정책선호의 창도활동 - Quade(1975): 정책분석이란 정책결정자들이 판단함에 있어 판단의 기초를 제고시키는 방법으로 정보를 산출하고 제공하는 모든 유형의 분석. 과학적 방법 + 경험에 의한 직관과 판단력 사용

74 정책분석 대상과 접근방법 정책분석의 목적과 대상
- 정책형성의 질을 향상시키기 위한 정보를 창출하여 바람직한 정책형성에 기여하는 것 - 정책분석의 대상의 포괄성: 정책대안과 관련된 내외/유무형의 모든 대상 정책분석의 접근방법 - 정책분석가는 가치(value), 사실(facts), 행동(action) 등에 대한 정보와 이유 있는 주장을 산출해 낼 것으로 기대된다. 1) 가치: 무엇이 바람직한 것인가 - 가치의 성취는 문제가 해결되었는가에 대한 test 2) 사실: 가치의 성취를 제약/촉진하는 것으로 사실이 어떠한가 3) 행동: 어떤 행동을 하느냐(채택여부)에 따라 가치의 성취를 가져오거나 문제의 해결 여부에 영향을 미치는 것

75 정책분석의 차원 (정책형성을 위한) 정책분석의 차원 1) 당위성(should): where to
2) 실현성(can): what to 3) 능률성(will): how to - 정책분석을 구조화하는데 중요한 점은 당위성, 실현성, 능률성 차원의 분석을 통합해야. - 정책의 사회적 적합성(relevance)은 당위성→ 실현성 → 능률성의 방향에 따라 계층적으로 구조화되어야 함

76 정책분석의 과정 Process: 문제분석과 목표설정 → 대안 탐색과 개발 → 예비분석 → 대안결과의 예측 → 대안의 비교 평가 → 분석결과의 제시 정책분석의 한계와 극복 - 시비 구별의 어려움. 주관적 판단 요구 - 정책문제의 연관성: 하나의 정책문제는 관련된 변수들이 너무 많아 - 상황적 + 정책상황의 변화: 상황의 변화에 따라 그 본질이 달라질 수 있음 - 정책문제는 가치의 사회적 배분에 관련된 문제이기에 항상 사회적 갈등을 유발 - 정책문제의 정치성: 정책문제는 분석과정과 동시에 정치과정을 통해 정의되고 해결됨

77 Delphi Technique(1) Rand Institute(1948)
- 토의에서 나타나는 왜곡된 의사전달의 근원을 제거하기 위해 고안 - 행정학 분야에서 활발히 사용 개념 - 선례가 거의 없는 의사결정 상황에서 미래의 불확실한 상황에 대해 - 다양한 전문가로부터 식견있는 견해를 모으고 - 이를 다시 평가하여 미래를 예측하는 일종의 전문가 의견 조사기법 강조사항 - 익명성(외부영향력 방지), 반복, 통제된 환류, 통계처리 - 전문가 합의

78 Delphi Technique(2) 정책 델파이 (Policy Delphi)란? - 델파이 기법을 정책문제에 적용
- 전통적 델파이는 동질적 전문가들의 의견 수집을 통해 합의된 의견 도출이 목적 반면 정책 델파이는 주요 정책이슈의 해결책에 대한 반대의견 창출이 목적 정책델파이의 원칙 - 전통의 반복과 통제된 환류 + 선택적 익명, 식견있는 다수(전문성 뿐 아니라 문제에 관심과 통찰력을 가지는가도 고려)의 확보, 통계적 반응의 차별화, 갈등의 구조화, 직접대면 감소(컴퓨터회의 등)

79 Delphi Technique(3) 정책델파이 절차
이슈의 구체화→ 참가자 선정 →질문지 설계→ 1차 응답결과 분석→ 후속질문지 개발 →회의소집→ 최종보고서 작성 단점 - (정책관련자들의 주관적 판단에 근거하기 때문에) 과학성과 객관성 결여 - 전문가 선정 애로 - 미래에 대한 예측의 모호성 - 델파이 결과의 신뢰성 확보 곤란

80 Policy Implementation

81 Techniques of Control - Most of policies incorporate elements of “control”. - Controls are designed to cause people to do things, refrain from doing things, or continue doing things. - Control technique may have important consequences for the content and impact of policy, for policy as an “operational reality” that affects the human behavior - Adequate and suitable techniques of control and implementation must be authorized for the responsible agency

82 Noncoercive forms of action
: Not involving the imposition of legal sanctions, penalties, rewards, or deprivations. Voluntary collaboration, acceptance by the affected parties. - Voluntary standards - Mediation and conciliation used in efforts to settle labor-management disputes - Use of publicity to bring the social and economic effects of adverse public opinion to bear on violators - Educational and demonstration programs

83 Inspection & Directive Power
Inspection: Examination of some matter to determine whether it conforms to officially prescribed standards - The purpose of inspection is to help gain the cooperation of the regulated Directive power: Many agencies have authorities, through the use of adjudicatory proceedings, to issue orders or directives that are binding on private parties e.g.) Agencies issues orders to settle disputes between private parties (mover vs. moving co. on damaged furniture)

84 Licensing - Licensing (enabling action): involves government authorization to engage in a business or profession or to do something otherwise forbidden. e.g.) certificate of public convenience and necessity, permits, corporate charter (use of a form of business org.), franchises - Licensing is a form of advance check in which a person who wishes to engage in a particular activity (driving a car) must demonstrate certain qualifications or meet specified standards or requirements

85 Loans, subsidies, benefits & Sanctions
LSB are means by which public purposes are advanced through aid, in the form of money, or other resources, to companies, farmers, students etc. Sanctions: the devices, penalties, and rewards that agencies use to encourage or compel compliance

86 Contracts - Agencies to contract out commercial activities
e.g.) national level: the defense, nuclear weapon, and space programs local level: construction of highways and streets, management of public school - Contracts sometimes serve as the basis for specific economic controls e.g.) companies to sell goods or services to govt. must comply with some standards on the hours and conditions of work, no discrimination (equal opportunity)

87 Taxation Role of tax - To provide revenue
- To sanction or encourage certain types of behavior - The power to tax has been wielded for regulatory purposes Positive use of taxation: Environmental pollution could be better reduced by levying tax on effluents rather than relying on the system of standard-setting, enforcement - Exemptions from existing taxes have now become a widely used promotional device and are referred to as “tax expenditures”

88 Informal Procedures - Much of work done by agencies in settling questions involving private rights, privileges, interests in accomplished by informal procedures - Informal procedures are efficient and effective e.g.) negotiation, bargaining and compromise, consultation, conference, correspondence, reference to technical data, examination of material

89 Sum for control - Policies should be implemented in such manner as to cause the least possible material and psychological disturbance to the affected - Within this constraint, the most technically or economically efficient method of enforcement may not be the most acceptable politically This consideration will influence both the legislature in authorizing control techniques for an agency and the agency in using its techniques and sanctions - Govt. tends to follow the rule of parsimony in employing legal restraint and compulsion in policy implementation, except for some criminal activities

90 정책순응 정책순응이란(policy compliance)?
- 정책대상집단이 정부 정책의 목적과 규칙에 따라 행동하도록 유도하는 것 To induce policy targets to act in accordance with government-prescribed rules or goals - 정책집행에서 정책순응이 중요한 이유: 정책의 “효과성(effectiveness)” 확보 Research inquiry - The conditions affecting compliance and noncompliance with policy - The role of Role of administrative agencies in securing compliance

91 순응의 요인(Causes) 1) 권위(authority)
2) 받아드릴 수 있는 합당한 근거(reasoned, conscious acceptance: policy should be rational, necessary, just) 3) 정부의 정통성/합법성(legitimacy of government) 4) 정책대상의 이해관계(self interest)

92 순응의 요인(Causes) 5) 각 종 제제(sanctions)의 사용: penalty, imprisonment etc.
6) 사회적 평판(reputation): policy targets regard social trust, credit, reputation important → civilian society 7) 집행기간(duration of implementation) 8) 교육수준(educational level)

93 정책불응(1) 불응의 요인 1. 거시적 요인 - Conflict with social values, prevalent norms, beliefs of the people - Selective disobedience of the law (regard it as ‘bad law’) - Associates and group memberships - Rent seeking: gains of rents with noncompliance → corruptions

94 정책불응(2) 2. 미시적 요인 - 정책/법의 명료성 결여, 모호성 (structural flaws)
- 이해의 부족, 무지/무시 - 정책기준간의 충돌 - 정책대상으로의 적절한 전달 transmit 실패 정책불응의 결과 : 의도적 조작(manipulation), 지연delay, 자의적 변경, fake compliance

95 행정과 순응(1) Key: 기본적으로 정부의 행정적 강제/집행 행위 (협의, 설득, 조사, 기소/고발)의 광의의 목적은 위반자에 대한 징벌이 아니라 순응을 확보하기 위한 것이다. 정책순응을 이끌기 위한 3가지 방법 1. 바람직한 결과를 달성하기 위해서 정부기관은 사람들이 의사결정시 사용하는 가치를 형성, 전환, 활용(shape, alter, or utilize)할 수 있다 e.g. 교육과 설득을 통해서

96 행정과 순응(2) 2. 정부는 바람직한 대안에 대해 보상하고, 바람직하지 못한 대안에 대해서 처벌함으로써 정책대상의 가용한 선택을 제한할 수 있다. 3. 정부는 정책이 요구하는 사항을 용이하게 순응할 수 있는 방식으로 정책을 해석하고 관리하도록 할 수 있다.

97 Policy Evaluation, Impact

98 “Evaluation is more of an art than a science”
Policy Evaluation “Evaluation is more of an art than a science” Evaluation? Estimation, appraisal, assessment of a policy, its content, implementation, goal attainment and other effects. - 정책의 성공/실패에 미치는 요인들을 식별하는 것 결국, 정책평가란 정책/사업이 그 목적하는 바를 얼마나 충족시켰느냐 하는 전반적인 효과성/영향을 사정하는 것

99 정책평가의 개념 - 좁은 정책평가: 정책/사업의 효과성(의도한 결과를 달성하였는가)과 능률성(더 나은 방법을 활용했는가)을 측정해 정책 성패 여부를 파악하는 것 - 넓은 정책평가: 정책대안에 대한 사전 비교 평가도 포함하며, 정책/사업의 성패 여부뿐만 아니라 결과의‘원인’규명까지 포함. → 정책평가의 광의의 해석의 경우 정책분석을 포함하는 개념으로 이해

100 정책평가의 개념 현대행정에서 왜 정책평가가 중요한가
1) 단기적 어느 정도 비용이 소요되지만, 장기적으로는 분석한 정보를 정책결정에 제공해주며 2) 정책의 효과성과 책임성을 제고할 수 있기 때문(특히 성과평가) - 정책의 구조, 과정, 산출 및 영향에 관한 타당하고 실증가능한 정보의 획득을 목적으로 정책의 효과성을 판단하는 것

101 정책평가의 목적(1) 정책평가의 목적 주어진 행위(예컨대 업무와 관련된) 또는 서비스의 목표달성 가능성을 높이려는 의도로 궁극적으로 정책업무활동 성과를 증진시키는 것 보다 구체적으로는 1) 정책에 관한 의사결정을 개선하기 위함 (투입지향형 에서 성과지향형 관리로) → 과거의 투입(특히 투입량) 지향형 관리 혹은 선례 답습주의의 행정조직 내부 관점에 의한 관리로부터 성과지향형 관리 및 전략적 관리라는 고객(납세자) 중심의 관리에로의 개선

102 정책평가의 목적(2) 2) 납세자인 주민에 대한 ‘책무성’ 향상 (세금으로 하는 사업 결과에 대한 책임성 확보)
3) 정책과 효과간의 인과관계 규명 (학문적 향상? → 학문적 향상보다는 오히려 근본적인 원인을 찾아내어 향후 문제의 재발을 막고 성공요인을 분석하여 환류시키는 것이 근본적인 목적이라고 볼 수 있음)

103 정책평가의 특징 정책평가의 특징 1) 정부의 개입을 통해 계획된 사회변화를 위한 활동에 국한
2) 정책 과정 중에서도 집행, 산출, 산출결과 및 정책영향에 초점 3) 회고적인 활동 4) 정책의 영향만이 아니라, 정책목표의 달성(도)과 정책가치와 이면의 적실성도 평가

104 정책평가의 단계 i) 정책목적/목표와 평가대상의 구체화/명확화
ii) 정책에 필요한 투입, 산출, 결과에 대한 정보/자료수집 및 측정 iii) 정책의 ‘효과성’ 판단을 위해 과학적 방법(계량/비계량)을 이용하여 분석 - 특정 정책과 사업이 목표를 달성하고 있는가를 결정하고 - 이로부터 누가 이익을 보고 누가 손해를 받는가를 식별하며 - 정책평가의 결과는 무엇인가를 분석

105 Output vs. Outcome 정책평가는 정책의 impact, 즉 영향 혹은 결과(outcome)를 평가하는 것인데 행정학에서는 왜 이 개념이 중요한가? 우선 impact와 구별되는 policy output 이란 무엇인가 Policy output = A measure of government activity 예컨대 정책산출물이란 목표집단에 관한 정책결과로서; 일인당 초등학생 교육지출비, 일인당 노인 복지비, 일인당 국민 건강비, 지출된 복지수당, 국민연금 가입자 수, 범죄발생/처리건수 등 우리가 흔히 정책산출물로서 측정한다. 대게 정책산출물은 지출비(원)나 건수 등 계량적으로 측정되는 정부의 활동 - 그런데 문제는 이러한 정책산출물로부터 궁극적인 정책목표를 어느 정도 달성했는가(달성도)를 볼 수 있는가 하는 것이다. 예컨대, 저소득층의 지원비의 증가로 '가난극복' 이라는 정책목표를 달성할 수 있다고 볼 수 있는가 하는 것이다.

106 정책평가 기준(1) 1) 노력(effort) - 결과와 관계없이 사업활동에 투자한 질적/양적 투입
- 정책/사업 수행을 위해 얼마나 노력을 기울였는가를 평가 2) 능률성(efficiency) - 비용의 개념, 투입과 산출의 비율(Output/Input) 3) 효과성(effectiveness) - 목표달성도, 노력 그 자체보다 노력의 결과를 중요시 4) 적절성(adequacy) - 가치있는 결과가 어느 정도 문제를 해결하였는가 - 목표설정 수준에 따라 달라지는 상대적 측정

107 정책평가기준(2) 5) 형평성(equity) - 비용과 편익이 한 사회의 집단 간에 등등하게 배분되었는가
- Pareto, Rawls 기준 등 6) 대응성(responsiveness) - 성취된 정책결과가 특수집단의 욕구 선호 가치 등을 만족시켜 주는가 - 정책이 수혜작에게 실제로 얼마나 대응하는냐가 초점 - 효율성/효과성은 조직내적 기준 vs. 대응성은 외부집단의 만족도와 관련시켜 효과성 평가 7) 과정(process) - 평가연구에서 과정은 프로그램(사업)이 어떻게/왜 잘 진행되는가 아닌가에 관한 것

108 정책평가 유형(1) 1) 평가자의 소속에 따라 - 자체평가: 집행 담당자 자신의 평가
- 내부평가: 집행자가 소속한 기관의 책임자(평가담당자)의 평가 - 외부평가: 제3자에 의한 평가 i.e.) 담당업무에 대한 성과평가

109 정책평가 유형(2) 2) 평가의 대상(목적)에 따라 - 총괄평가(성과/영향평가): 의도한 방향으로 어떤 변화를 일으킨 정도
- 과정평가(형성평가): 사업이 정해진 지침대로 집행된 정도 총괄평가 (summative evaluation, 정책영향평가, 산출평가, 효과성평가) : 정책집행 후 당초 의도했던 효과를 성취했는지 여부를 판단하는 정책평가 총괄평가의 분류 : 효과성 평가, 능률성 평가, 공평성 평가(백 p416- 참조)

110 총괄평가(2) 목적 - 정책/사업이 대상집단에 어떤 변화를 가져왔는지 여부와 그 규모를 식별하는 일
- 변화가 오게 된 원인이 집행된 프로그램에 의한 것인지 여부를 밝혀내는 일 - 변화가 투입된 비용에 비추어 정당화될 수 있는지 밝혀 내는 일 - 변화가 제기된 문제의 해결에 적합한 것이었는지 검토

111 과정평가(1) 과정평가 (process evaluation, formative evaluation)
: 평가대상이 되고 있는 정책/사업이 원래 구상대로 정확하게 충실하게 집행된 것인지 여부를 결정하는 것 (Nachimias & Bernstein) - 평가과정이 당초의 계획대로 어느 정도 시행되고 있는가 - 정책/사업의 실행에 따라 계획된 서비스가 질과 양적으로 어느 정도 제공되고 있는가 라는 두 가지 점을 평가하는 체계적인 평가활동 과정평가의 기법 : 평가성사정, 모니터링, 정책구성요소의 상대적 평가

112 과정평가의 기법(1) 1. 평가성사정 (evaluability assessment) 일종의 예비평가로서
- 프로그램이 의도하는 결과를 가져오도록 관리할 수 있는 준비가 되어 있는가 - 평가가 프로그램의 성과를 향상시키는데 어떤 공헌을 할 수 있는가 - 결과지향적 관리(성과관리)를 하기 위해 어떤 변화가 필요한가 등 구체적으로는 - 프로그램이 전제하고 있는 가정들(assumptions)의 합리성을 평가하고 - 프로그램 활동이 정책목표 달성에 적절하고 기술적으로 가능한지 등을 평가 - 본격적인 평가 실행 가능성과 영향평가를 실시해야 할 지의 여부 등 공식적 영향평가의 유용성을 검토하기 위한 예비평가로 실시되기도 함

113 과정평가의 기법(2) 2. 모니터링(monitoring)
: 정책평가에서 프로그램이 처음 설계와 일치되게 운용되고 있는지, 또 목표한 대상집단에게 혜택이 돌아가게 집행되는지를 평가. 투입모니터링: 당초 설계에 상정된 질/양의 투입이 이루어지고 있는가 관찰 활동모니터링: 질/양의 생산활동이 이루어지고 있는가 결과모니터링: 질/양의 결과를 얻을 수 있는 가 성과모니터링(outcome): 당초 설계에서 상정된 결과(개선효과)가 나타나고 있는가

114 메타평가 Cf. 메타평가(Meta-Evaluation) - 평가 자체에 대한 평가(일종의 평가를 결산하는 것)
- 특정 평가활동의 지침이 되고 수행된 평가의 장단점을 (공개적)판단하기 위해 평가의 효용성, 실행가능성, 윤리성, 기법의 적합성에 대한 정보를 수집/제공/활용하는 과정을 평가 e.g. 특정 평가에 사용된 이론(모형)과 기법이 적합한가를 평가 기존의 평가자가 아닌 독립기관, 상급기관, 외부기관 등 제 3기관에 의해 기존의 평가에서 발견했던 사실을 다른 관점에서 재분석/해석 하는 것 메타평가의 목적: 평가의 질과 평가결과의 활용 제고

115 평가지표(1) 지표(indicator, index)란
: 특정 대상의 현황을 파악/예측하기 위해 일의 상황/조건이나 변화에 대한 정보를 제공하는 자료 (여기서 대상이란 국가, 기관, 개인 등 범위가 다양) - 목표 대상의 특성을 잘 보여줄 수 있는/나타낼 수 있는 계량화된/수치화된 자료 예) 각 종 경제지표들(인플레이션 지표, 이자율, 실업률, 무역수지 등), 행복지수, 기관 및 개인의 성과, 등

116 평가지표(2) 정책지표란 : 정책의 형성, 집행, 분석, 평가를 위한 경제 사회 조건의 변화에 관한 통계 및 측정자료
: 정책의 형성, 집행, 분석, 평가를 위한 경제 사회 조건의 변화에 관한 통계 및 측정자료 정책지표의 요건 - 지표의 선정/구성의 고려사항 (타당성, 효율성, 활용성)을 만족시켜야 - 가능한 추세파악과 비가 가능한 것을 선정

117 평가지표(3) 평가지표의 유형 1) 직접지표 vs. 간접지표
- 직접: 평가대상 자체를 직접 측정하는 척도. 가시적/유형적이며 계량화가 용이 - 간접: 대상이 무형적이거나 속성이 질적, 주관적인 경우 그 상태를 가장 잘 나타내는 대표적인 유사치(best proxy)을 이용하여 측정 2) 객관적 vs. 주관적 - 객관적: 직접지표와 유사 - 주관적: 개인의 가치관, 의식, 만족도 등의 주관적인 속성을 척도화하여 측정

118 평가지표(4) 지표의 유형(계속) 3) 저량(stock) vs. 유량(flow)
- 저량: 일정 시점에서 일어난 변화를 측정하는 것(asset) - 유량: 일정 기간 동안에 일어난 변화를 측정하는 것(income)

119 “조직은 변화 저항적인 반면 평가(연구)는 변화 지향적이다”
정책평가의 어려움(1) 1) 일반적 한계 정책평가는 정치적/관료적 맥락에서 수행 되야 한다는 한계가 있음 2) 공식적 저항 - 정책의 효과성 판단에 대한 평가는 평가가 가져올 정치적 결과에 대한 관료들의 저항이 불가피 Q) 평가연구를 기피하고 자료의 접근을 봉쇄하려 한다? 법제화하면 되지요 - 반면, 기관 내 평가는 자원배분 결정에 도움이 되기 때문에 고위관료의 지지. “조직은 변화 저항적인 반면 평가(연구)는 변화 지향적이다”

120 정책평가의 어려움(2) 3) 방법론적 한계 - 상이한 방법론상의 차이에서 오는 원천적 문제. 연구자간의 불일치
정책은 영향범위가 넓고 장기적. 대상집단 외에도 다양하게 영향을 미치기 때문에 정책효과 전체를 정확히 측정/평가하기에 어려움 - 제시된 방법론의 기본 ‘철학’과 ‘유용성’에 대한 불일치 - 강조된 의문점에 대한 불일치 4) 기술적 한계 - 정책평가를 위한 정확한 자료 획득의 어려움 - 평가에 필요한 자금, 시설, 시간, 인원(전문성 포함)의 부족

121 Policy Change

122 정책변동(1) 정책의 동태성(dynamics)
: 정책은 사회문제가 직면한 정책 내외환경의 변화로 변동되는 순환성과 동태성을 갖고 이로 인해 정책결정과 동시에 정책변동을 가져옴 정책변동(policy change)이란 : 정책결정을 통해 채택된 정책이 정책과정(policy making process) 전반에서 지속적으로 수정, 재형성(보완) 또는 종결되는 것

123 정책변동(2) 정책변동의 의의 - 정책변동은 바람직한 방향으로 적절한 과정을 거칠 경우, 정책순환과정에서 정책대상 집단의 요구와 의견을 반영시킴으로써 1) 정책대상의 순응을 확보할 수 있고, 2) 순응을 통한 지지와 협조로‘신뢰’를 얻을 수 있다.

124 정책변동의 유형(1) 정책변동의 유형: 정책혁신, 정책유지, 정책승계, 정책종결
REF: Policy Dynamics. Hogwood, Brian & Guy Peters, 1983. 1) 정책종결(termination): 정책목표를 달성하기 위한 실천적 실질적 정책수단을 전면폐지, 소멸시키고 이를 대체할 다른 정책을 마련하지 않는 것 - 평가결과 초기 정책문제를 완전히 해결했다고 판단되는 경우 정책에 대한 정부개입을 전면 중단 - 행정개혁의 핵심적 주제(특히, 조직축소, 작은 정부)

125 정책변동의 유형(2) 2) 정책승계(succession): 정책목표는 변하지 않고, 실질적인 정책수단을 거의 전면적으로 변경시키는 것.‘대체(replacement)’의 개념을 강조 3) 정책유지(maintenance): 정책환경이 어느 정도 변한다 하더라도 최초의 정책목표와 수단은 일정기간 계속 유지되는 것 4) 정책혁신(innovation): 새로운 사회문제의 발생, 정책대상(수혜자)의 요구 등으로 인해 완전히 새로운 것을 만들어 내는 것  신규정책형성

126 정책변동의 요인 정책변동의 유형에 영향을 미치는 요인 - 변동에 대한 의도 여부 - 조직 변동이 야기되는 실질적인 정도
- 법률상 얼마의 변화가 필요한가의 정도 - 예산 배분의 결과에 대하 차이 정도 - 정책의 최초 의도된 변화 cf. 유형간의 상호관계(백: 471)

127 The End