Private & Confidential

Presentation on theme: "Private & Confidential"— Presentation transcript:

1 Private & Confidential
정부규제론 제5주 강의안 제9장 진입규제 Private & Confidential 본 문서는 비공개문서로 사전승인 없이 외부에 일부 또는 전면 배포하는 것을 금합니다.

2 제9장 진입규제 1. 서론 2. 사업의 인허가 3. 희소자원 이용과 관련한 진입규제 4. 직업면허 5. 특허 6. 수입규제
7. 사회적 규제의 진입제한 효과 8. 퇴출규제 - 2 -

3 - 진입규제(entry regulation)는 시장경쟁에 참여하는 개인사업자 또는 법인기업체의 수를 제한하는 것을 말함.
1. 서론 - 진입규제(entry regulation)는 시장경쟁에 참여하는 개인사업자 또는 법인기업체의 수를 제한하는 것을 말함. - 진입규제의 목적은 자연독점산업의 중복투자 방지, 규모경제의 확보, 과당경쟁 방지, 희소자원 이용의 공익성 확보, 소비자의 무지로 인한 소비자피해의 방지 등의 목적을 가지고 있음. - 진입규제는 직접적으로 시장경쟁을 제한하는 것이기 때문에 경제적으로 바람직하지 못한 결과를 초래하는 경우가 많은 경제적 규제라고 할 수 있음. - 따라서 각각의 진입규제가 당초에 누구의 이익을 유지, 확보하기 위해서 생겨난 것이며, 그것의 궁극적인 효과는 누구에게 귀속되고 있는가를 정치경제학적으로 분석하는 것이 대단히 중요함. - 또한 진입규제는 시장경쟁을 직접적으로 제한하는 것이기 때문에 진입규제로 인해 시장경쟁이 제한된 상태하에서의 시장성과와 진입규제가 없는 또는 그것이 완화된 상태하에서의 시장성과를 비교함으로써 진입규제의 경제사회적 타당성을 항시 검토하는 것이 필요함. - 3 -

4 - 공익서비스 사업에 민간기업의 참여를 금지 또는 제한하고 이것을 공기업이 담당하도록 하는 데의 근거는 다음과 같음.
2. 사업의 인허가 2.1 공익서비스 사업의 인허가 - 여기에서 공익서비스 사업이란 (1) 전력, 전화, 우편, 상하수도, 지하철 등 자연독점산업, (2) 항공, 도로, 해상 등 교통서비스 산업, (3) 금융, 보험, 신탁, 증권 등 광의의 금융서비스 산업 등을 말함. 1) 자연독점산업 - 자연독점산업적 성격을 가진 공익서비스의 공급은 주로 공기업에 의하여 담당됨. 따라서 공기업은 정부규제의 극단적인 형태라고 할 수 있음. - 공익서비스 사업에 민간기업의 참여를 금지 또는 제한하고 이것을 공기업이 담당하도록 하는 데의 근거는 다음과 같음. - 첫째, 막대한 자본투자 규모에 비해 불확실한 수익성으로 민간의 투자기피가 일어날 수 있는 경우나, 국가안보와의 관련성 속에서 민간기업에 의한 사업수행이 바람직하지 못한 경우, 둘째, 민간에 의해 국민생활에 긴요한 공익서비스의 계속적, 안정적 공급에 지장이 초래될 수 있는 경우, 셋째, 교차보조 또는 내부보조 효과를 통한 공익서비스 공급의 확대와 이를 통한 사회적 후생의 극대화를 도모하는 경우 등. - 반면 공기업에 의한 공익서비스의 공급은 공기업의 경영의 경직성이나 비효율성으로 점철되기도 함. - 4 -

5 - 예) 버스, 항공운송 등 교통요금 규제의 경우, 진입규제가 없으면 탈지행위(cream-skimming)가 나타남.
2) 교차보조 효과를 목적으로 한 진입규제 - 비용체감산업적 특성으로 인해 경쟁자가 존재하기 어려운 자연독점산업 분야와는 달리 항공, 버스, 해상운송 등 교통 및 운송산업과 전화산업과 같은 다수의 민간 사업자가 참여할 수 있는 경우에 진입규제가 이루어지는 것은 공공정책적 필요에서 교차보조(cross subsidization) 효과를 활용하기 위해서임. - 예) 버스, 항공운송 등 교통요금 규제의 경우, 진입규제가 없으면 탈지행위(cream-skimming)가 나타남. 3) 공신력 확보를 목적으로 하는 진입규제 - 금융, 신탁, 보험, 증권, 투자회사 등 광의의 금융산업에 있어서의 진입규제는 이러한 산업의 공신력의 확보를 주된 목적으로 함. - 금융기관들이 집단적으로 도산하거나 경영위기에 봉착하게 되면 경제전체에 커다란 충격을 초래하기 때문에, 금융기관의 설립에 있어서 강한 진입규제를 실시함. 예) 최저자본금, 경영자의 능력 및 신뢰성, 점포의 수 및 설치지역, 금리, 금융권간 차별적 금리, 업무영역 등. - 5 -

6 - 예) 1970년대 급속한 중화학공업화 추진 과정상에 자주 사용되었던 ‘실수요자 선정제도’
2.2 산업정책적 목적의 인허가 - 정부는 산업구조의 구도화, 성장산업의 효과적 육성, 사양산업의 원활한 구조조정, 중소기업의 보호육성 등 중요한 산업정책적 목적의 달성을 위해 특정 산업에 대한 진입을 규제하는 경우도 많음. 1) 산업구조의 고도화를 위한 진입규제 - 이러한 목적의 진입규제는 정부가 중점적으로 육성하고자 하는 산업분야의 기술적 또는 시장적 특성을 감안하여 이 산업에의 참여를 정부가 정한 기준에 부합하는 기업에게만 허용하는 경우임. - 예) 1970년대 급속한 중화학공업화 추진 과정상에 자주 사용되었던 ‘실수요자 선정제도’ - 정부가 참여 적격업체를 선정하는 기준에는 사업담당자의 법률적 지위, 투자계획 및 재정능력 등 객관적 기준 외에 행정재량 등의 주관적 판단이 개입되지 않을 수 없고, 이때에 절차상의 불공평성 문제가 초래될 수 있음. - 이상과 같이 사업의 인허가에 있어서 객관적 기준의 현실적합성 문제는 결국 이것과 관련된 정책과정이 합법적인 의사결정과정이기 보다는 정치적인 의사결정과정을 닮아 가제 만드는 중요한 요인이 됨. - 6 -

7 2) 구조적 불황산업에 대한 진입규제 - 사양산업 또는 구조적인 불황산업에 있어서의 진입규제는 과당경쟁(excessive competition)이라는 문제에 대처하기 위해 이루어짐. - 불황이 구조적이고 장기화할 가능성이 높은 경우에 과당경쟁은 많은 기업의 도산을 유발하고 결과적으로는 잔존기업에 의한 시장구조의 독과점화도 가능해지게 됨. - 구조적 불황 기업들이 과당경쟁이라는 집단행동의 딜레마 상황에서 벗어나기 위해 관계기업 모두가 공동의 문제해결을 정부에 의뢰함. - 이들은 정부로 하여금 불황카르텔(recession cartel)의 설립을 공식적으로 요청하고, 이것의 강행성을 정부가 보장하도록 요구함. 따라서 불황카르텔에 의한 진입규제는 전형적인 산업보호 방법이라고 할 수 있음. - 만약 불황카르텔의 허용이 영속화되면, 소비자 이익의 배제와 자본과 노동력의 비효율적 이용으로 인한 사회적 비용의 발생 등 진입규제의 경제사회적 폐해가 심각하게 나타나게 됨. 3) 중소기업 고유업종 지정 - 정부가 특정산업에 대한 진입을 규제하는 경우 모든 기업을 규제대상으로 하는 것이 보통이나 대상기업을 일정한 기준에 의거하여 분류하고 특정의 분류에 속하는 기업군에 대해서만 진입규제를 하는 경우도 있음. 예) 중소기업 고유업종 제도 - 7 -

8 - 중소기업 적합업종 지정제도의 반대 논리 http://www.freedomsquare.co.kr/1866
- 중소기업 고유업종제도는 중소기업의 보호육성을 위해 정부가 중소기업이 전문화할 수 있는 업종 또는 중소기업이 담당하는 것이 적합하다고 판단되는 업종을 미리 지정하여 이 업종에 대한 대기업의 신규참여를 원칙적으로 금지하는 제도임. - 이 제도의 운영에 있어서 가장 큰 문제는 어떤 업종을 중소기업의 고유한 사업영역으로 지정할 것이냐의 문제임. 업종의 선정은 상당히 자의적인 것이 되지 않을 수 없기 때문에 이를 둘러싸고 대기업과 중소기업 사이에 격심한 분쟁이 야기되지 쉬움. 또한 이 제도는 생산자보호를 기본 목적으로 하는 생산자 위주의 규제라는 점에서 문제가 있음. - 이 제도는 경제적 효율성의 관점에서 보다는 중소기업 육성이라는 산업정책적 목적의 달성 또는 사회적 형평의 제고를 위해 모색된 제도임. - 중소기업 적합업종 지정제도의 반대 논리 4) 외국인 투자규제 - 외국인 투자란 국내시장에서의 영업을 목적으로 하는 해외직접투자(foreign direct investment)를 가리킴. 외국인 투자를 규제하는 것은 국내산업을 보호하기 위한 경우가 많고, 이 경우 당연히 시장경쟁을 제약하게 됨. - 외국인 투자에 대한 규제로 말미암아 심각한 문제가 야기될 수 있는 것은 주로 국내시장에서 대기업에 의한 독과점적 시장구조가 구축되어 있는 경우임. 예) 1988년에 개방된 생명보험시장 - 8 -

9 - 희소자원을 개발하고 이용할 적격 사업자를 선정하는 방법에는 다음과 같은 것이 있음. 3.1 공익기준에 의한 배분
3. 희소자원 이용과 관련한 진입규제 - 국가가 소유하고 있는 전파, 노선, 자연자원 등 희소자원(scarce resources)을 가장 효율적으로 또는 공익 목적에 맞게 사용할 수 있는 관련산업(방송 및 TV 사업, 항공사업, 석유개발사업 등)의 적격 사업자를 선정하는 방법으로 진입을 규제하는 것이 바로 희소자원 이용에 대한 진입규제임. - 희소자원을 개발하고 이용할 적격 사업자를 선정하는 방법에는 다음과 같은 것이 있음. 3.1 공익기준에 의한 배분 - 사업적격자의 선정을 공익기준(public interest standard)에 의하여 결정하고자 할 때 그 과정은 일반적인 사업의 인허가 경우와 흡사하나, 보다 엄격하게 이루어지는 경향이 있음. 이는 희소한 자원의 이용 및 개발권리는 극소수의 사업자에게 밖에 허용될 수 없기 때문임. - 진입규제에 있어서 ‘무엇(what)’을 ‘누구(who)’에게 배분하느냐 하는 문제에 대한 결정은 대단히 정치적인 성격을 띠지 않을 수 없고, 그 결과 공익기준에 의한 희소자원의 배분결정은 불가피하게 불공평의 문제를 야기할 소지가 큼. 3.2 경쟁입찰방식에 의한 배분 - 이 방법은 희소자원의 이용권한을 배분하는 객관적인 기준과 주관적인 판단 사이의 상충을 막기 위해 일정한 객관적 기준에 부합하는 자들을 대상으로 희소자원의 이용권에 대한 경쟁입찰을 통하여 적격자를 선별해 내는 방법임. - 9 -

10 - 이 방법의 장점은 경제적 지대를 정부가 흡수함으로써 정부의 재정수입을 확보할 수 있고, 경제적 지대의 귀속을 둘러싼 특혜에 대한 논란의 소지를 어느 정도 예방할 수 있으며, 경제적 효율성 측면에서도 합리성을 가지고 있다는 것 등임. - 반면 이와 같이 경제이론적으로 타당성을 갖추고 있는 경쟁입찰에 의한 희소자원의 배분방식은 그것의 정치적 실현성(political feasibility) 측면에서 적지 않은 난점이 있음. 즉, 공익목적에 기여해야 할 희소자원의 이용이 기업의 이해타산에 입각해 이루어지는 것은 곤란하다는 비판이 있음. 3.3 추첨에 의한 배분 - 추첨(lottery) 방식이 적절한 경우는 대단히 불확실성이 높고 위험도가 높은 사업(대륙붕 석유시추사업), 상급학교 무시험 진학 등의 경우를 예로 들 수 있음. 4. 직업면허 - 직업면허(occupational licensing)는 정부가 일정한 자격요건을 정하여 이를 충족하는 자에게만 특정의 직업에 종사할 수 있도록 면허하는 것을 말함. - 그 이유는 첫째, 소비자들의 무지로부터 정부가 소비자를 보호하기 위해 이들의 자격요건을 규제하는 것이고, 둘째, 서비스가 잘못 이루어질 경우 발생하는 부정적 파급효과 또는 외부효과를 방지하기 위해서임. - 역사적 배경과 정치적 동기의 측면에서 보면, 직업면허는 반드시 소비자 보호하는 목적이 아니라 해당직종의 기존업자의 이익을 보호하기 위한 산업보호 규제로서의 성격이 강함을 알 수 있음. - 10 -

11 - 특허는 기업이나 개인의 창작과 발명을 보호하기 위한 목적에서 이루어지는 특수한 형태의 진입규제임.
- 직업면허의 경제적 효과는, 1) 해당직업에 대한 자유로운 진입과 경쟁을 제한하고, 2) 시장경쟁이 제한됨에 따라 해당 서비스의 가격이 시장경쟁의 경우에 비하여 높게 책정되며, 3) 직업면허의 본래 목적인 일정한 수준 이상의 서비스 질 확보 및 향상을 보장할 수 없으며, 4) 소비자 선택의 범위를 제약한다는 것 등임. 5. 특허 - 특허는 기업이나 개인의 창작과 발명을 보호하기 위한 목적에서 이루어지는 특수한 형태의 진입규제임. - 특허의 경제이론적 당위성의 독특한 유형의 시장실패와 관련되어 있음. 즉, 발명이나 기술개발 등의 비귀속성(inappropriability)에서 기인함. 결국 특허는 개인적 이익과 사회적 이익을 조화함으로써 두 가지 정책목적을 동시에 추구하는 장치임. - 특허가 기업들의 기술개발 경쟁에 미치는 영향은 지대하고, 따라서 특허기간의 설정, 선도기업의 특허 선점전략 등 특허를 둘러싼 전략적 행태가 끊임없이 나타남. 6. 수입규제 - 수입규제는 특정 산품의 수입을 제한하는 것으로, 그 목적은 수입품과 경쟁관계에 있는 국내산업의 보호 및 공중보건과 위생, 국가안전, 공중도덕과 윤리의 보호 등 다양한 사회적 목적의 달성에 있음. - 수입규제의 정책수단으로는 관세를 통한 수입규제와 비관세장벽을 통한 수입규제로 크게 나눌 수 있음. - 정치경제적 이해관계를 보면, 수입보호되는 국내산업과 후방산업(backward linkage or upstream industries) 등은 수입규제를 옹호하며, 수입규제 산업의 전방산업(forward linkage or downstream industries)과 소비자들은 수입규제에 반대하는 입장을 취하는 것이 보통임. - 11 -

12 - 비관세장벽에 의한 수입규제는 국내산업의 보호에 보다 큰 목적을 가지고 있음. 7. 사회적 규제의 진입제한 효과
6.1 관세를 통한 수입규제 - 수입규제 수단으로서 관세는 근본적으로 가격을 통한 규제이므로 수입규제의 악영향이 비관세장벽을 통한 경우 보다는 약하게 나타남. - 그러나 관세율이 국내가격과 국제가격 차이 이상으로 아주 높게 설정되어 있는 경우에는 산업구조의 왜곡, 시장구조의 독과점화 등 경제적 부작용이 심각해 질 수 있음. 6.2 비관세장벽을 통한 수입규제 - 비관세장벽이라고 하면 수입할당, 각종의 위생기준이나 안전기준 및 규격에 대한 검사, 원산지 확인 등 관세를 제외한 모든 수입규제수단을 의미함. - 비관세장벽에 의한 수입규제는 국내산업의 보호에 보다 큰 목적을 가지고 있음. 7. 사회적 규제의 진입제한 효과 - 환경규제, 소비자 보호규제 등 사회적 규제 중에는 직접적으로 진입을 규제하는 것은 아닐지라도 잠재적인 진입제한 효과를 갖는 것들이 대단히 많음. - 사회적 규제의 잠재적 진입제한 효과는 규제기관이 예기하지 못한 따라서 비의도적인 것이기 때문에 의외의 문제를 야기하는 경우가 많음. 예) 환경기준의 엄격성에 따른 대기업과 중소기업의 차이 등. - 12 -

13 8. 퇴출규제 - 퇴출규제(exit regulation)란 진입규제와는 정반대로 사업자가 그 사업을 폐쇄하는 데 제한을 두는 규제를 말함. 이러한 규제의 목적은 사업의 폐쇄로 인해 노동자, 그 기업과 거래관계에 있는 기업, 그리고 지역경제 및 지역사회전반에 주는 충격을 완화하기 위한 것임. - 전형적인 퇴출규제 수단은 공장폐쇄예고제임. 이 제도는 사업자가 공장을 폐쇄하기 일정기간 전에 그 사실을 관계기관에 통고하도록 하는 제도임. - 기업의 경제사회적 영향력과 파급효과가 대단히 큰 경우, 보조금 등의 지원정책이나 제3자 인수 추진 등 다양한 지원정책을 마련하기도 하나, 이러한 행위가 사회적으로 더 큰 경제적 부담을 주게 됨. - 13 -