제2주제 : BTL 민자사업의 효율적 운영 방안 2005. 6. 왕세종 (연구위원).

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1 제2주제 : BTL 민자사업의 효율적 운영 방안 왕세종 (연구위원)

2 차 례 1. BTL 민자사업의 개요 및 특징 1. 민간투자 대상사업 선정의 기본 방향 설정 Ⅰ. 문제의 제기
5. 중소건설업체의 추가적 유인책 마련 6. 장기 투자자의 추가적 유인책 마련 7. 사업계획서 평가 방법의 개선 8. 사업 제안 비용의 경감 및 부분 보상 9. 지출 예상시점의 현금흐름에 운영비용 반영 Ⅵ. 결어 : BTL 민자사업의 정책 방향 차 례

3 문제의 제기 『민간투자법』개정 : 인프라 정책 기조가 ‘성장’중심에서 ‘분배’중심으로
- 민간투자 대상사업의 범위 확대 : 9개 생활기반시설 추가 ⇒ 경제적 인프라(생산기반시설) + 사회적 인프라(사회기반시설) - 새로운 민간투자 추진 방식의 도입 : BTL(build-transfer-lease) ⇒ 민간 자금의 활용을 통한 인프라 조기 확충 및 경기 활성화 지향 ⇒ 정부 재정의 한계 극복 : 수익률 = 국채 + α(리스크 프리미엄) BTL 민자사업의 투자 계획 - 2005년 : 17개 사업 분야, 128개 단위사업, 6조 1,969억원 규모 - 2005~07년 : 5개 부문, 17개 사업분야, 23조 4,000억원 규모 BTL 민자사업은 인프라시설에 대한 민간투자 방식으로 정착될 전망 - BTL 민자사업에 대한 검토를 통하여 보다 효율적인 운영 방안 모색 ⇒ BTL 민자사업에 대한 모든 참여자(국민 포함)의 win-win 전략 모색 1

4 BTL 민자사업의 정의ᆞ종류 및 규모 2 BTL 민자사업의 정의 :
- 민간부문이 사회기반시설을 건설(build)하고, 소유권을 국가 · 지자체로 이전(transfer)한 뒤, 설정 받은 관리운영권을 국가, 지방자체, 시설운영 전문회사 등에 임대(lease)하여 투자비를 회수하는 민자사업의 추진방식 - 시설임대기간 : 10~30년 BTL 대상사업의 종류 : 『민간투자법』제2조 각호에 정의된 44개 시설 - 기존 대상사업(35개) + 신규 대상사업(9개 : 학교시설, 군 주거시설, 공공임대주택, 아동보육시설, 노인요양시설, 보건의료시설, 문화시설, 자연휴양림, 수목원) BTL 민자사업의 규모 : 규모의 경제 등을 감안하여 적정 규모 설정 - 총 사업비를 기준하여 500억원 내외, 그러나 규모 제한은 배제 - 소규모 시설은 지리적 근접성 · 주무관청의 관할 범위 · 사업 연관성 등을 감안하여 복수시설을 묶어서(bundling) 단위사업 설정 2

5 BTL 민자사업의 추진 구조 BTL 민자사업의 추진 구조
- 민간 투자자가 특수목적회사(SPC)를 설립하여 설계-재원 조달-건설- 운영(유지/보수)을 일괄하여 담당 - SPC 출자자는 재무적 투자자 · 건설회사 · 시설운영전문회사 등으로 구성 - 민간 투자자의 자기자본 비율은 전체 사업비의 5~15% 수준으로 최소화 건설사 (설계 + 시공) 재무적 투자자 운영전문사 (시설 유지/보수 및 운영) SPC [건설사+운영전문사+금융기관] 정부 / 주무관청 운영 출자 리스크 운영비용 시설기부채납 운영서비스 시공 배당수익 / 대출 원리금 출자 / 대출 3

6 BTL 민자사업의 특징 민간투자비 및 투자 수익은 원칙적으로 정부지급 임대료로 회수
⇒ 민간사업자가 운영 위험(수요 위험)을 부담하는 BTO 방식과 차별화 - 시설사용료 징수는 주무관청(또는 위임받은 자)이 담당 시설의 건설 및 운영 과정에서 민간의 창의와 효율을 적극적으로 유도 ⇒ 재정사업과 차별화 - 정부가 제시하는 서비스 수준의 충족을 전제 조건으로 설정 정부고시사업으로만 추진 ⇒ 민간 제안 불허 - 주무관청이 시설사업기본계획(RFP) 수립 및 고시 4

7 BTL 민자사업의 수익 구조 5 BTL사업의 수입 : 정부지급금(시설임대료 + 운영비)
- 시설임대료 : 시설투자비에 대한 수익(return) - 운영비 : 유지 · 보수비용 등 시설의 운영관리비 ※ penalty system 적용 : 정부지급금은 민간의 시설 운영실적과 연계 정부지급금의 결정 구조 - 시설투자비에 물가 변동 및 수익률이 반영된 투자 원리금(경상가격 기준) 을 운영기간 중에 매년(분기별 지급 원칙) 분할 지급 - 매년 지급액(원리금 균등) 산정식 : 설정된 수익률(γ)과 임대기간(N), 시설임대료={시설투자비-부대사업 수익현가} x - 수익률(γ)=5년 만기 국채 금리 + α(리스크 프리미엄) - α: ‘장기 투자 프리미엄 + 건설 · 운영 위험 프리미엄’ 반영 - 수익률(γ)은 국채 금리와 연동하여 5년 단위로 조정 5

8 BTL 민자사업의 추진 동향 6 BTL사업의 투자 계획 수립
- 3개년(2005~7) 투자 계획 수립(3.8) : 17개 대상사업, 23.4조원 규모 - 2005년 실시(실시협약 체결) 예정의 BTL사업 한도 설정(5.11) ᆞ국가사업 및 국고보조 지자체 사업 : 3조 5,507억원(13개 대상사업) ᆞ지자체 자체사업 포함할 경우 : 6조 1,969억원(17개 대상사업) BTL사업의 추진 계획 - 5월부터 사업시행자 모집 공고 착수 ᆞ6월 말까지 대부분 사업에 대한 사업시행자 모집 공고 완료 예정 - 7~8월 중 사업시행자 선정 및 실시협약 체결 ᆞ지방사업은 지역소재 금융기관 및 건설사 등의 적극 참여 및 경쟁 유도 ᆞ공정 · 투명한 기준 및 절차에 따라 사업시행자 선정 - 8월부터 사업 착공 추진 ᆞ주무관청의 실시계획 승인 등 행정 조치를 신속하게 완료 ᆞ연말까지 1조원 규모의 사업 집행 전망 6

9 BTL 민자사업의 2005년 투자 계획 2005년 BTL 민자사업의 투자 계획
- 17개 사업 분야, 6조 1,969억원 규모의 실시협약 체결 추진 - 단위사업 128개, 평균 사업비 규모 480억원 세부 대상시설 - 국가사업 : 군인아파트 신축 등 5개 사업 분야, 26개 단위사업, 1조 6,901억원(평균 사업비 규모 619억 원) - 국고보조 지자체사업 : 노후 하수관거 정비 등 8개 사업 분야, 40개 단위사업, 1조 7,725억원(평균 사업비 규모 443억원) - 지자체 자체사업 : 초중등 노후학교 개축 등 4개 사업 분야, 62개 단위사업, 2조 6,462억원(평균 사업비 규모 426억원) ※ 국가사업 및 국고보조 지자체사업에 대하여 추가적으로 사용 가능한 예비사업 한도액은 5%(1,691억원) 설정 7

10 BTL 민자사업의 단기 전망(2005~07년) 8 BTL 민자사업의 시설 유형별 · 주무관청별 추진 계획(2005~07년)
- 시설 유형별로, 교육시설(58.1%)과 환경시설(23.9%) 중심 - 주무 관청별로, 중앙부처 및 교육청(70.9%) 중심 BTL사업의 시설 유형별 · 주무 관청별 추진 계획(2005~07년) 단위 : 조원, % 구 분 2005년~07년 합계 시설유형별 1. 교육시설 13.6(58.1) 2. 환경시설 5.6(23.9) 3. 군 주거시설 1.8(7.7) 4. 문화·복지시설 1.2(5.1) 5. 일반철도 주무관청별 1. 중앙부처·교육청 16.6(70.9) 2. 지방자치단체 6.8(29.1) 　합 계 23.4(100.0) 주 : ( )안은 합계에 대한 비중임. 자료 : 기획예산처, “BTL사업 추진 상황 및 투자 계획(안)”, 8

11 민간투자 대상사업 선정의 기본 방향 설정 현황 : 대상사업을 열거 방식(positive list)으로 한정(법 제2조에 규정)
- 『민간투자법』이 특례법으로서, 인프라 관련 법률에 우선적으로 적용 - 민자사업의 활성화를 위하여 다양한 금융 · 지원 문제점 : 민간투자 대상사업의 범위를 사전적으로 제한하는 결과 초래 - 민간부문의 적극적인 참여를 통한 창의 및 효율 극대화의 저해 요인 - 경제적 · 사회적 여건의 변화에 능동적으로 적응하기에 한계 개선 방안 : - 기본 방향 : 수익성에 기초하여 모든 공공사업에 민간투자 가능성 검토 - BTL 대상사업의 확대 : 교도소, 공공청사, 무료도로(shadow toll) 등 - negative list 방식 적용 : 민간투자 대상사업에 부적절한 사업의 명시 9

12 인프라사업의 추진 방식 선정 및 분류 기준 ( B-C ) ( R-C )/C α 10
인프라사업의 선정 기준 및 민자사업의 분류 기준 - 선정 기준(B-C) vs. 분류 기준((R-C)/C) - 재정 지원 기준 변수(α)의 구체적 명시 필요 ※ 필리핀 『BTO법』: α>-½ ⇒ R >(½)C 타당성 분석 결과에 기초한 인프라사업의 분류 기준 순수 재정사업 재정지원 민간투자사업 ( B-C ) ( R-C )/C α 10

13 BTL 민자사업의 추진 방식 개선 : 민간 제안 허용
배경 - 민간사업자가 최종 수요자에게 직접적인 사용료의 부과 한계 - 운영 위험의 경감에 따른 사업 제안의 남발 가능성을 사전적으로 차단 - 정부의 재정 운용 계획에 기초한 투자 우선순위에 따라 사업 규모를 조정 문제점 - 시행 이전에 민간 제안의 원천적인 제한은 행정 편의적인 제도 운영 - 사업 제안 남발의 가능성은 사업제안서의 검토 과정에서 차단 가능 - 민간의 창의 및 효율을 사전적으로 차단하는 결과 초래 개선 방안 : BTL 민자사업에 대하여 민간 제안 허용 11

14 일정 수준 이상의 BTL사업 수익률 보장 12 현황 : 정부지급금 기준(기본계획 3-5)
- 정부지급금 = 시설임대료 + 운영비 - 수익률 = 5년 만기 국채금리 + 가산율(α) - 정부지급금은 민간사업자의 시설 운영실적과 연계하여 지급 - α는 장기 유동성 프리미엄과 사업별 위험 프리미엄을 감안, 시장 경쟁을 통하여 결정 문제점 - BTL사업 또한 BTO사업과 같이 다양한 위험 존재 ᆞ건설 위험 : 공기 초과, 공사비 초과, 운영시의 유지보수(하자) 위험 등 ᆞ운영 위험 : 운영비 초과, 약정된 서비스의 공급 실패 등 ᆞ재무 위험 : 이자율 변동 위험, 유동성 위험 등 - 사업 위험에 대비하여 낮은 수익률로 인해 민간 참여의 저해 및 사업 부실화 초래 가능성 개선 방안 : - 일정 수준 이상의 수익률 보장 12

15 BTL사업 규모의 획일화 지양 및 증대 13 현황 : 시설 유형에 따라 규모의 경제 등을 감안하여 적정 규모 설정
- 총사업비 기준의 500억원 내외, 그러나 규모에 대한 명시적 제한은 배제 - 소규모 시설은 지리적 근접성 · 주무관청의 관할 범위 · 사업의 연관성 등 을 감안하여 복합시설로 묶어서(bundling) 단위사업 규모 설정 문제점 - 단위사업 규모의 획일화는 사업 계획 · 재원 조달 · 시공 · 운영 과정에서 비용 증가 등 비효율 초래 - 소규모 사업의 인위적인 묶음은 지방 중소건설업체의 활성화 저해 개선 방안 - BTL 단위사업의 규모를 획일적으로 설정하는 것은 지양 - 소규모 사업은 재정사업으로 추진하여 중소건설업체의 참여 활성화 - 중기적인 관점에서 연관시설의 복합화 계획을 수립하고, 이를 바탕으로 BTL 단위사업의 규모 증대를 통한 효율화 달성 필요 13

16 중소건설업체의 추가적 유인책 마련 14 현황 : 지역중소업체에 대해 일정 비율의 건설 참여를 유도(기본계획 3-6)
- 지역 중소건설업체에게 적정 시공 참여의 보장 유도(BTL사업 추진 현황, 5.20) 문제점 : 학교시설 및 하수관거시설 사업 등 소규모 시설공사는 BTL사업의 시행 이전까지 대부분 해당 지역에 소재한 중소건설업체의 수주 영역 ᆞ70억원 미만의 재정사업 : 지역제한입찰제도에 의거 지역중소업체 시공 ᆞ70억~252억원 미만의 재정사업 : 지역의무공동도급에 의거 지역 업체가 49%이상 시공 - 환경부의 하수관거사업 RFP에서는 의무 시공 참여 범위를 ‘지역건설업체’로 명시하여, 실질적으로 대기업의 참여를 우대 - BTL사업에 대한 지역중소건설업체의 참여 기회를 원천적으로 제한 개선 방안 : BTL사업에 대한 지역중소건설업체의 참여 의무화 및 적극 유인 ᆞ‘지역중소건설업체’의 직접 의무시공비율을 공사금액의 40%로 규정 ᆞ참여업체의 수가 2개사 이상일 경우 또는 시공 비율이 공사금액의 40% 이상일 경우, 사업계획서의 평가 과정에서 추가적인 가산점 부여 14

17 장기 투자자의 추가적 유인책 마련 15 현황 : 금융 및 세제 측면의 다양한 지원 방안 강구
- 지자체의 복합화 시설에 대하여 국고 보조율에 10% 포인트를 가산 - 민자법인(SPC)의 기부채납 부가세에 영세율 적용 - 법인세 감면을 위한 민자법인의 최소 자본금 요건 완화(50억→10억원) - 금융기관의 민자사업 투자에 대한 인센티브 부여 ᆞ민자법인에 금융기관의 최대 주주 참여 허용 ᆞ인프라펀드에 출자한 개인투자자의 배당 소득에 대한 세금 감면 등 문제점 : 장기 자금 운용이 요구되는 민자사업의 재무적 투자자로 적합한 연기금 및 인프라펀드 등 장기 투자자의 유인책이 여전히 부족한 실정 개선 방안 - 민자사업의 경우, 장기 투자자에게 금융기관과 동일한 지원책 마련 필요 ᆞ법인세 감면 대상의 금융기관 범주에 포함(법인세법 개정) ᆞ보유 자산을 기초 자산으로 자산유동화채권의 발행 허용(ABS법 개정) 15

18 법인세 감면ᆞABS발행을 활용한 민자사업의 계약 구조
정 부 ① 출자협약 사업주 대주단 SPC 1 (민투법) SPC 2 (법인세법) SPC 3 (ABS법) ④ 출자협약 ② 실시협약 ③ 대출협약 ⑤ 자산관리계약 ⑥ 자산관리계약 ④ 출자협약 및 자금관리계약 ⑥ 대출채권 유동화 및 ABS 관리 운영 기간 건설 기간 기획 기간 16

19 사업계획서 평가 방법의 개선 - 1단계 : 사전적격성(PQ)에 대한 심사 · 평가
현황 : 2단계(two stage) 평가 방법 적용 - 1단계 : 사전적격성(PQ)에 대한 심사 · 평가 - 2단계 : 사업계획서의 기술(건설 및 운영) · 가격 요소에 대한 심사 · 평가 문제점 - PQ단계에서 사업계획서의 제출 기간이 촉박하여 PQ평가의 결과와 무관 하게 사업제안서를 작성하여 불필요한 제안의 비용 초래 가능 - 2단계 평가가 정부지급금 중심의 가격 요소에 편중 ᆞ창의적 · 차별화된 계획 · 설계 · 시공 · 운영의 사업계획서 제출 불가 ᆞ지나친 가격 경쟁에 의한 사업시행자 선정은 사업의 부실화 초래 가능 개선 방안 - PQ심사결과 발표일로부터 사업계획서 제출 기간을 최소 2개월 부여 - 사업계획서 평가 요소에서 건설 및 운영 요소의 배점을 상향 조정 17

20 사업 제안 비용의 경감 및 부분 보상 18 현황 : 정부는 제안 비용의 경감을 위하여 기본계획 수준의 사업계획서를
작성할 것을 유도 문제점 - 개별 사업 단위의 과다한 제안 비용 발생 ᆞ총사업비 · 운영비 등의 사전적 확정이 요구되는 민자사업의 특성상, 사업비 초과 위험의 방지를 위한 상세설계 실시로 대규모 제안 비용 초래 - 사업별 컨소시엄간 중복적인 제안 비용 발생 ᆞ비교적 중소규모의 BTL사업이 5~6월 중에 집중 고시 · 공고됨에 따라, 사업별로 다수의 컨소시엄 참여로 인해 중복적인 제안 비용 초래 개선 방안 - 주무관청이 성과요구수준서에 따라 일정 수준의 상세설계를 실시하고, 성과품(CAD)를 PQ평가를 통과한 사업신청자에게 판매하여 소요 비용 확보 - 민간사업자는 성과품(CAD)에 창의적 아이디어를 반영하여 사업계획서를 제출 - 주무관청은 2단계 평가의 탈락자에게 일정 수준의 제안 비용을 보상 18

21 지출 예상시점의 현금흐름에 운영비용 반영 - 지급 주체 : 주무관청인 중앙행정부처 또는 지방자치단체
현황 : 매기 균등액으로 운영비용 지급(일부 RFP) - 지급 주체 : 주무관청인 중앙행정부처 또는 지방자치단체 - 지급 시기 : 분기별 또는 반기별 중에서 선택(기본계획 3-5) 문제점 : 사업수익률의 혼돈 야기 - 대수선시, 실제의 운영비용은 대수선비 등의 유지보수비가 일정 기간을 두고 발생 - 운영비용의 수령시점과 실제 지출시점간에 차이 발생 - 정부지급금의 매기 균등액 수령을 가정하여 산정한 사업수익률과 운영비용의 지출 예상시점에 따라 현금흐름을 추정하여 산정한 사업수익률간에 차이 발생 개선 방안 : 운영비용을 지출 예상시점의 현금흐름에 반영하도록 개선 19

22 결어 : BTL 민자사업의 정책 방향 20 민간투자사업은 사회기반시설(인프라) 공급의 수단
- 인프라 정책의 기본 목표는 보다 많은, 그리고 보다 좋은 인프라 서비스를 보다 낮은 가격에 사용자인 국민에게 공급하는 것 - BTL방식은 인프라 서비스의 공급 과정에서 민간투자를 유치하는 하나의 추진 방식 - 그러나, 단기적으로 BTL 민자사업은 시행착오의 반복에 기초한 제도 수정 및 변화가 불가피할 것으로 전망 BTL 민자사업의 향후 정책 방향 - BTL 민자사업의 활성화를 위하여 지속적으로 제도 개선 - 민간투자 대상사업 범위의 확대를 위하여 지속적으로 제도 개선 - 제도의 투명성 · 시장의 경쟁성 · 사업의 시장성을 지향하도록 제도 개선 - 시장 참여자의 기회주의적 행동의 최소화를 지향하도록 제도 개선 ⇒ BTL 민자사업의 정책 기조는 중 · 장기적인 시각에서 수립할 필요 ⇒ BTL 민자사업은 BTO 민자사업과 병행하여 추진할 필요 20