정부규제론 제14주 강의안 제16장 소비자 안전 및 보호 규제

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1 정부규제론 제14주 강의안 제16장 소비자 안전 및 보호 규제
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2 제16장 소비자 안전 및 보호 규제 제1절 서론 제2절 소비자 문제의 본질 제3절 명령지시적 규제수단
1. 규제기관의 입장 2. 업계의 입장 제4절 시장유인적 규제수단 1. 경제적 효율성 2. 공평성 제5절 소비자 피해구제 - 2 -

3 제1절 서론 ○ 소비자보호 문제에 접근하는 두 가지 관점: 소비자주권론 관점과 소비자보호 관점
- 소비자주권이란 시장이 완전하게 기능할 때 생산자가 무엇을 얼마만큼 생산해야 할지를 결정하는 권리는 소비자에게 있다는 것. 따라서 경제이론적으로 시장이 완전하게 기능하는 한 소비자문제란 발생할 수 없는 것이지만 현실의 시장은 정보의 부재 등 각종의 시장실패 요인으로 인해 불완전하기 때문에 소비자문제가 발생한다고 봄. - 따라서 소비자 주권이론은 소비자의 합리적 선택을 제약해서는 안되고 소비자가 합리적인 의사결정을 내릴 수 있도록 하기 위한 수단과 방법으로서 시장정보를 제공하는 것이 소비자보호의 주된 방법이 되어야 한다는 입장임. - 소비자보호 관점은 소비자주권론이 상정하는 합리적인 경제적 인간모형을 부정함. 소비자정보는 소비자와 기업 모두에게 동등하지 않으며 기업은 이윤동기에 따라 행동하려는 유인을 갖고 있으므로 소비자는 정부에 의하여 당연히 보호되어야만 함. - 따라서 이 입장에서는 정부가 위험한 물건과 품질이 낮은 물건의 생산 또는 판매를 금지 또는 제한하여야 한다는 것. - 3 -

4 제2절 소비자 문제의 본질 - 소비자문제는 단순히 비도덕적이고 비윤리적 기업활동 때문에 또는 소비자가 무지하거나 무능력하기 때문에 야기되는 문제로 인식되는 경향이 있음. - 그러나 소비자주권론의 입장에서와 같이 소비자문제는 근본적으로 시장경제체제가 갖고 있는 결함 즉 소비자정보의 불완전성과 소비자의 비합리적 성향이 상호복합적으로 작용함으로써 야기되는 구조적 문제임. - 소비자정보의 불완전성은 시장기능만을 통해서는 소비자정보가 적정량만큼 공급되거나 소비될 수 없다는 것으로서 전형적인 시장실패 요인 가운데 하나임. 즉, 소비자가 구매하려고 하는 물건의 가격, 품질, 성능, 안전성 등 합리적인 구매결정에 필요한 모든 정보를 시장에서 충분하게 공급받을 수 없을 때 소비자의 선호를 올바르게 반영시킬 수 없고 그 결과 그러한 시장을 통해서는 자원의 적정배분이 이루어질 수 없음. 1. 소비자정보의 공급측면 - 소비자정보 제공자의 입장에서 볼 때 소비자정보의 비귀속성 문제가 있음. 이것은 소비자정보의 공급자(제조업자 또는 판매업자)가 자기가 제공하는 정보를 소비자가 어떻게 이용하게 될지 알 수 없기 때문에 진실되고 충분한 소비자정보를 제공하지 않으려는 성향을 갖고 있는 것을 말함. - 이러한 문제가 발생하게 되는 보다 근본적인 원인을 제조업자나 판매자와 소비자 사이에 존재하는 정보의 비대칭성 때문임. - 4 -

5 - 시장구조(market structure)는 소비자 정보의 양과 질에 커다란 영향을 미침. ○ 독과점적 시장
□ 소비자정보와 시장구조 - 시장구조(market structure)는 소비자 정보의 양과 질에 커다란 영향을 미침. ○ 독과점적 시장 - 독과점적 시장구조하에서는 소비자들의 제품선택 폭이 좁아지게 되는 것은 물론이고 소비자들이 가격이나 품질을 상호비교할 수 없게 되므로 독과점기업들이 자발적으로 제품이나 서비스에 대한 소비자 정보를 제공하려는 유인은 훨씬 적음. ○ 시장경쟁이 어느 정도 이루어지는 시장 - 시장경쟁이 이루어지고 있는 산업부문에 있어서도 경쟁의 양상이 가격경쟁이냐 아니면 비가격경쟁이냐에 따라 소비자정보는 서로 다른 특성을 보임. - 우선 어느 산업이 품질면에서 극히 동질적이기 때문에 가격경쟁이 주가 되는 경우에는 기업들이 가격담합을 시도할 가능성이 높음. 이때 상품품질이나 서비스 질에 대한 소비자정보 공급은 제약될 수밖에 없음. - 제품차별화를 통한 독점적 경쟁 산업 또는 일반적으로 비가격경쟁이 주를 이루는 산업에 있어서는 가격경쟁이 주를 이루는 경우와 비교할 때 품질에 관한 소비자 정보가 보다 많이 제공될 가능성이 높다. - 이와 같이 시장구조적 특성으로 인해 완전경쟁이 이루어지지 않는 경우에 시장경쟁이 보다 활발하게 일어날 수 있도록 경쟁여건을 조성하는 것은 대단히 효과적인 소비자보호 정책수단이 됨. - 5 -

6 ○ 소비자정보의 내용과 유용성을 기준으로 상품을 분류해 본다면 탐색상품, 경험상품, 신용상품의 세 가지로 나누어 볼 수 있음.
□ 소비자정보와 상품특성 ○ 소비자정보의 내용과 유용성을 기준으로 상품을 분류해 본다면 탐색상품, 경험상품, 신용상품의 세 가지로 나누어 볼 수 있음. - 첫째, 탐색상품은 과일, 야채, 고기, 의류, 구두 등 상품자체의 특성이 비교적 단순하기 때문에 소비자가 올바른 선택을 할 수 있는 가능성이 높음. - 둘째, 경험상품은 맥주, 가공식품, 세탁제, 자동차, 가전제품 등과 같은 것들로 이런 상품을 올바로 선택할 수 있는 방법은 소비자가 자기의 경험에 비추어 보다 만족을 주는 특정 브랜드의 상품을 찾아냄으로써 가능하게 됨. - 셋째, 신용상품은 의약품, 화장품, 의료기구, 영양제, 건강식품 등과 같이 그것의 품질이나 효능자체에 논란이 많고 그것을 사용해 본 경험을 갖고서도 그 상품에 대한 정확한 판단을 내리기 어려운 상품임. 소비자가 이런 상품을 올바르게 선택하기란 대단히 어렵고 전문적인 연구기관의 시험분석결과 등을 통해서만 소비자는 상품의 우열을 가릴 수 있게 됨. - 상품특성은 소비자문제가 발생되는 단계에 따라서도 규정해볼 수 있음. 소비자문제는 보통 가공 및 생산과정에서의 잘못으로 비롯되는 것이 대부분이지만 상품에 따라서는 그것이 유통되거나 소비되는 단계에서 소비자불만이 발생함. 탐색상품의 경우 가격표시나 제품표준화정책이, 경험상품의 경우 과장광고 또는 허위광고의 규제가 필요하고, 신용상품의 경우 상품에 대한 시험분석 결과의 공표 등 정보공개가 바람직한 접근 방법임. - 6 -

7 2. 소비자정보의 수요측면 □ 소비자정보의 공공재적 특성
- 소비자정보가 시장을 통해서는 충분하게 공급될 수 없는 것은 소비자 정보의 공공재적 특성 때문임. 소비자정보는 일반적인 사적 재화와는 달리 비배타성과 비경합성을 갖고 있음. 공공재인 소비자정보의 공급은 집단행동의 딜레마현상에 빠지게 됨. - 정부는 소비자들을 위험에 빠뜨리는 각종의 위해요인을 직접적으로 제거하는 책임을 지고 있는 것은 물론이고 보다 근본적으로는 불완전한 시장이 그 자체로서는 충분히 공급해 줄 수 없는 각종의 정보를 스스로 제공하여 주거나 기업들로 하여금 이를 공급하도록 강제함으로써 개별 소비자들이 부담해야만 할 정보비용을 최소화하고 이로써 자원의 효율적 활용을 촉진하는 역할을 담당하고 있음. -정보비용이란 소비자정보의 공급이 불충분할 수밖에 없는 불완전한 시장에서 개별 소비자가 자신의 이익을 위해 좀 더 값싸고 좋은 제품, 좀 더 안전한 상품과 서비스를 스스로 탐색하는 과정에 수반되는 비용과 시간과 노력을 말함. - 7 -

8 □ 소비자의 비합리적 성향 - 시장이 완전하게 기능하는 경우라 할지라도 인간이 지니고 있는 제한된 합리성 때문에 소비자문제는 불가피하게 야기됨. 특히 소비자 안전 문제는 소비자가 위험의 존재를 인지하고 있을지라도 그것이 자기의 문제가 아니고 다른 사람들의 문제인 것처럼 생각하여 주의를 소홀히 하는 경향이 강하기 때문에 발생. - 소비자의 안전의식 수준은 각종의 신물질, 신상품이 내포하고 있는 잠재적인 위해요인에 대한 과학적 분석과 연구결과가 널리 알려지게 될 때 상당히 높아짐. 소비자정보가 충분한 경우라 할지라도 소비자의 연령, 학력수준 등에 따라 소비자의 이해능력이나 자기보호능력이 다르기 때문에 소비자문제가 야기되는 경우가 있음. 소비자의 소득수준은 안전인식 수준에 중요한 영향을 미침. - 이와 같이 시장기능 상의 문제보다는 소비자의 비합리적인 의사결정 때문에 소비자문제가 야기될 때 정부는 가부장적 고려에서 그리고 개인적 소비의 자유를 보장하기 보다는 사회적으로 바람직한 도덕적 가치의 실현을 위해 소비자 문제에 개입함. - 8 -

9 제3절 명령지시적 규제수단 - 소비자보호 관점에 입각하여 사업자가 지켜야 할 의무를 법에 규정하거나 사업자가 지켜야 할 안전기준을 설정하는 방법으로 또는 직접적인 법적 제한을 부과함으로써 소비자를 직접적으로 보호하려 할 때 명령지시적 규제수단이 사용됨. 1. 물품의 안전기준 설정 - 정부는 일반 소비자들이 제품의 위해에 대해 충분히 이해하기 어렵고 인체의 건강, 생명, 재산에 대해 중대한 피해를 야기할 가능성이 높은 제품에 대해 안전기준을 설정하고 이 기준에 부합하는 제품만을 생산 또는 판매할 수 있도록 허가하는 방법을 사용하고 있음. - 안전기준에 의한 규제는 주로 식품, 의약품, 화장품, 의료기구, 완구류, 전기용품 등의 경우에 가장 흔하게 사용. 이런 제품의 안전기준을 정하고 있는 관계법(식품위생법, 약사법, 전기용품 안전관리법 등)에는 각종의 안전기준 뿐만 아니라 사업면허에서부터 각종의 안전규격의 승인, 제품의 사전 및 사후검사, 위반행위에 대한 처벌방법 등을 같이 규정함으로써 안전기준을 기업이 준수하도록 강제하고 있음. - 안전기준 규제 역시 명령지시적 규제수단인 한 정치경제적 속성과 장단점을 그대로 갖고 있음. -안전기준을 설정함에 있어서 어느 정도 수준의 안전성 확보를 목표로 할 것이냐가 문제됨. 또한 시험검사의 정확성과 신뢰성에 관한 문제가 심각하게 제기됨. 안전기준이 적합한 수준에서 설정이 되어 있다고 할지라도 해당 제품이 이런 기준에 적합하게 생산 또는 판매되고 있는지를 철저하게 감시하지 않는 한 그것이 완벽한 소비자보호의 방법이 될 수 없다는 문제점 등이 있음. - 9 -

10 - 이런 문제점들로 인해 안전기준 규제는 행정력의 동원이 가능한 최소한의 품목을 대상으로 실시하는 것이 바람직함
- 이런 문제점들로 인해 안전기준 규제는 행정력의 동원이 가능한 최소한의 품목을 대상으로 실시하는 것이 바람직함. 안전기준을 통한 정부규제의 대상품목의 숫자는 행정력이 뒷받침될 수 있는 범위내로 국한하되 품목은 소비자들의 안전의식 수준을 고려하여 그때그때 적절하게 조정해 나가야 할 필요가 있음. - 안전기준 규제 하에서 안전기준에 위반한 제품의 시장유통이 금지되는 것은 물론이나 기술발전에 따른 시험검사 시에 발견하지 못한 위해가 판명될 경우에는 보통 그 제품을 사업자가 자발적으로 회수하도록 명력하거나 아니면 규제기관이 직접 수거하는 방법이 사용됨. 2. 허위․과장광고의 구제 - 현재사회에서 막대하게 이루어지고 있는 광고의 홍수는 그것의 목적이 소비자에게 필요한 소비자정보를 제공해 주는데 있다기보다는 소비자를 설득하는데 있다고 할 수 있음. 이것은 광고가 대체로 소비자들이 정보면에서 보다 많은 취약성을 안고 있는 경험상품이나 신용상품을 대상으로 가장 집중적으로 행해지고 있다는 사실로부터도 명백하게 드러남. - 허위 및 과장광고는 그 자체로서 문제가 되는 것이 아니고 그것이 소비자를 기만하여 비합리적인 소비행위를 하도록 유인할 때 문제가 됨. 다시 말하면 광고내용의 진위 그 자체가 문제라기보다는 광고가 소비자의 마음 가운데서 일으키는 기만작용이 문제임. - 광고의 기만성은 다음의 세 가지 요인을 동시에 충족하는 경우에 발생함. 첫째, 그 광고가 잠재적으로 소비자를 기만할 수 있는 능력이나 경향성을 갖고 있어야 하고, 둘째, 어떤 광고가 기만적이려면 그 광고에 속임을 당한 소비자가 상당수 존재해야 하며, 셋째, 광고의 기만성으로 인해 소비자에게 상당한 손해나 피해를 야기시키는 것이어야 함. - 10 -

11 -기만적인 광고에 대해 규제기관이 취할 수 있는 규제방법으로서는 다음과 같은 것들이 있음
-기만적인 광고에 대해 규제기관이 취할 수 있는 규제방법으로서는 다음과 같은 것들이 있음. 첫째, 광고의 중지 또는 시정명령, 둘째, 기만적인 광고의 시정방법으로서 적극적인 공개, 셋째, 기만적인 광고를 한 광고자에게 그것의 시정광고를 하도록 하는 방법, 넷째, 광고주로 하여금 그가 하고 있는 광고가 객관적으로 진실된 광고라는 것을 입증하도록 명령하는 광고의 사실입증명령. 3. 불공정 거래행위 규제 -생산자나 판매자가 소비자의 약한 지위를 악용하여 부단한 이득을 얻으려고 하는 불공정 거래행위도 소비자보호를 위한 명령지시적 규제수단에 포함됨. - 11 -

12 제4절 시장유인적 규제수단 1. 정보공개 - 정보공개란 소비자가 합리적인 소비의사결정 및 행동을 취하는 데 필요한 소비자 정보를 생산자나 판매자가 명시적으로 제공하도록 하는 것을 말함. 그것이 그 자체로서 소비자를 보호하게 되는 것이 아니라 어디까지나 그 정보를 소비자들이 현명하게 활용하게 될 때 비로소 소비자보호 효과를 발휘할 수 있도록 하는 규제방법임. ○ 표시규제 - 가장 보편적인 정보공개 수단으로, 표시규제(labeling regulation)는 물품이나 서비스의 가격 및 품질에 관한 기본적인 정보를 생산자나 공급자가 제품의 포장이나 용이게 표시하도록 하여 소비자가 쉽게 경쟁 상품을 비교하여 합리적인 선책을 할 수 있도록 돕는 방법임. - 표시규제는 이와 같이 소비자의 합리적 선택을 뒷받침하는 역할에 그치는 것이 아니고 더 나아가서는 동종제품을 생산판매하는 기업간에 품질 및 서비스 향상 경쟁을 야기시키는 효과를 갖고 있음. (1) 품질 및 성분에 관한 것: 식품, 섬유제품, 의약품, 화장품 등. (2) 효능 및 성능의 표시: 의약품, 화장품, 자동차, 가전제품 등. (3) 제조일자 및 유효기간 표시: 우유 및 우유제품, 빵, 가공식품, 건강식품, 의약품 등. (4) 사용방법의 표시: 식품, 의약품, 화장품, 전기제품, 위험물품 등. (5) 수리보증의 표시: 가전제품 등. - 표시규제는 근본적으로 그것이 없다고 한다면 엄청나게 소요될 소비자 정보비용을 일정한 표시를 의무화함으로써 감소시키려는 데 그 목적이 있는 것이기 때문에 어떤 사항을 표시하게 하느냐는 대단히 중요한 문제임. - 12 -

13 ○ 공시규제 (1)서비스 계약 - 계약내용이 대단히 복잡하고 까다로워서 전문가가 아니고서는 이해하기 곤란한 서비스(금융, 보험, 변호사고용 등) 공급 시 체결하는 계약내용을 규제하는 것임. 이때 구제대상이 되는 것으로서는 대출이자율, 보험료 및 재해시 보험수령액 및 그것의 산정기준과 방법, 변호사의 수수료율 등임. (2)기업공시 - 투자자의 보호를 위해서는 공개예정기업이 자기 기업의 재무 상태에 대한 최소한의 정보를 일반대중을 상대로 제공하게 할 필요가 있음. 이때는 그 기업의 자산과 부채상황을 파악할 수 있는 대차대조표, 손익상황을 판단할 수 있는 손익계산서 등이 주로 공시의 대상임. 2. 품질인증제도 - 품질인증제도란 정부가 일정한 제품에 대해 품질기준, 안전기준 등을 제정하고 이에 부합하는 제품을 생산하는 기업에 대해 그것이 생산하는 제품의 품질이 규제기관이 제정한 기준에 부합하도록 하는 것을 말함. - 기업의 생산 및 기술개발활동을 정부가 의도하는 방향으로 유도할 수 있고 소비자들의 선택을 보다 편리하게 해 줄 수 있다는 장점이 있음. - 그러나 지속적이고 효과적인 사후관리가 보장되지 않는 한 비록 품질인증을 받은 품목이라고 할지라도 불량품목 또는 기준이하의 품목이 시장에 유통되는 것을 막기 어렵다는 취약점을 갖고 있음. - 13 -

14 - 중량표시의 단순화: 중량표시의 방법과 위치 등 지정
3. 등급사정 - 등급사정(grade rating)은 일정한 사항의 표시의무를 기업에 부과하는 표시규제와는 달리 품질의 우열에 상당한 편차가 있을 수 있는 특정 상품에 그것의 품질등급을 사정하여 그 판정등급을 제품의 포장에 부착하도록 하는 방법임. - 정보비용을 크게 감소시킬 수 있다는데 그 의의가 있으나, 등급사정에는 등급을 몇 단계로 할 것이냐가 문제가 됨. 예) 두 등급 vs. 다단계 등급 4. 제품표준화 - 제품표준화는 상당히 동질적인 제품의 구격, 중량, 용기, 포장방법 등을 표준화함으로써 소비자가 동종제품의 가격이나 품질을 보다 쉽게 비교할 수 있도록 하기 위한 것임. - 따라서 제품표준화는 똑같은 내용물을 가진 제품을 소비자가 그것의 용기나 포장방법의 차이로 인해 다른 제품으로 오인하거나 사업자가 다른 제품인양 오도함으로써 높은 값을 받을 수 없도록 함. - 제품표준화에는 동종제품의 종류를 단순화하는 방법과 동종제품의 규격, 품질 등을 표준화함으로써 통일성을 갖게 하는 방법이 있음. - 중량표시의 단순화: 중량표시의 방법과 위치 등 지정 - 규격 및 용량의 통일: 제품의 규격 통일을 통한 단위당 가격비교의 용이성 확보 - 가격 표준화: 제품의 단위당 가격을 표시하도록 하는 방법. - 보증표시의 표준화: 완전보증이나 제한보증 여부, 보증의 내용, 보증의 주체 등을 표시하도록 하는 것. - 14 -

15 제5절 소비자 피해구제 - 소비자 피해구제에 있어서 중요한 문제는 소비자피해와 물품의 하자 또는 안전상 결함과의 인과관계의 설정문제임. - 따라서 소비자피해와 관련한 분쟁을 효과적으로 처리할 수 있기 위해서는 사법적 또는 준사법적 절차의 확립이 중요한 과제가 됨. - 정부가 소비자 피해구제와 관련하여 맡아야 할 중요한 일 가운데 하나는 소비자들이 입는 각종의 피해를 집계하고 분석하여 소비자들이 입는 각종의 피해를 집계하고 분석하여 소비자정책에 참고하는 일임. - 15 -