제5장 새로운 거버넌스와 사회복지정책 사회복지정책이 어떤 행위자에 의해 형성되고 집행되는지, 어떤 과정에서 그러한 일들이 이루어지는지, 효과적인 정책을 위해서는 어떤 일들이 필요한지 등을 본 장에서 알아본다 개인들이 생활을 개선하는 가장 효과적인고 궁극적인 방법은 개별적 접근보다는 집합적 접근일 수 밖에 없다 재원의 규모와 수혜자의 범위에서 볼 때, 한두 사람의 개인을 위한 서비스 제공으로 만족하는 것 보다는 많은 사람들의 삶의 문제를 한꺼번에 풀어주는 것이 사회복지학이 나갈 방향이다 가장 중요한 것은 사회문제를 풀기 위해서 일련의 사회복지정책이 어떻게 마련되고 실천되는지를 잘 이해하고, 실천에서 적용하는 전략적 사고를 갖추는 것이다

1. 사회복지의 정책학적 이해 1)사회문제에서 출발하는 정책 정책이란 대중과 대중의 집합적 문제, 즉 사회문제를 푸는 것이 존재의미가 시작된다 따라서 정책학은 문제해결 지향적이며 임상적인 사회과학임 사회문제에 대한 정확한 사실의 수집과 과학적 진단을 우선시 되야 하나 종종 구체적 진단이 결여된 채 일사천리로 진행되는 경우가 있다(예산이 적은 사업의 경우) →효율적.효과적이지 못한 정책의 난맥상을 보여 준다 사회복지정책은 사회문제에 대한 정확한 사실확인에서 시작되어야 하는데 불구하고 사회문제에 대하 어설픈 진단과 성급한 정책 마련은 장기적으로 복지국가의 성장을 저해하는 걸림돌이 될 수 있다

2) 행동으로 구체화되는 정책 3)인지적 과정으로서의 정책 정책은 어떤 결정에 관련된 정책참여자들이 일련의 행동으로 이루어진다 정책적 행동은 정책담당자가 어떤 행위를 작위 또는 부 작위를 모두 포함한다(129P참조, 수많은 참여자들의 다양한 행동들로 이루어 진다) 3)인지적 과정으로서의 정책 정책을 가장 단순화 시킬 경우, 전통적 의미에서 정책과정은 두 부분으로 구성되는데 하나는 정책의 의도를 형성하는 과정, 주로 정책의 역학을 통해서 정책의 목적과 목표를 결정하는 과정이다 또 하나는 주로 행정적인 과정으로서 관료에 의해 수행되는 집행과정인데, 이는 정치적으로 결정된정책의도를 실현하는 수단이나 도구로의 성격을 가짐 의도와 수단의 구분 2단계 분류 외에도 순서적인 인지적 행위를 더욱 세분화하면, 형성→결정→집행의 3단계 구분도하고, 다른 참여자를 더하여 4~5단계 또는 그 이상도 가능(정책과정은 일방, 쌍방향, 더욱 복잡한 네트워크 과정)으로 표현될 수 있다) 과정으로서 정책을 바라보는 관점의 요체는 정책이란 것이 개인적, 집단적, 조직적 힘에 의해 영향을 받는 일련의 연관된 결정의 연속임을 강조

4)정책환경으로서의 제도 사회문제에 대한 처방. 그에 대한 인지와 행동의 과정으로 정책을 파악한다면, 그 중심에 서 있는 인간이 어떠한 환경에 있는가에 따라서 인간의 행위는 구조적으로 위 3가지 영향을 받고 결정된다는 것을 전제하며, 때문에 구조 혹은 제도가 인간행동에 어떤 영향을 미치는지 관한 이론이 발달 정부라는 조직도 , ‘구조적으로 동형화’해 가는 커다란 제도 흐름 속에서 적응해 가는 하나의 사회구조이기 때문이다 제도주의에 의하면 제도는 3개의 커다란 기둥으로 이루어 진다 첫째, 규칙체계의 강제력에 대한 사람들의 인식과 관련된 규제적 제도 둘째, 사회적 의무에 기대어 있는 규범적 제도 셋째, 당연한 것으로 생각되는 문화적 가정들과 관련된 인지적 제도 정책참여자들의 행동방식을 예측하고 효과적인 정책을 만들기 위해서는 제도에 대한 이해가 매우 중요하다

2. 정책 정당성의 원리와 유형 정책이 효율적•효과적으로 만들어지고 집행되기 위해서는 정책의 정당성이 확보되어야 한다 지배계급이 아무리 정책이라고 해도, 국민들이 정당하다고 느끼지 못하면 그러한 정책은 실패할 것이 뻔하다 1)정책정당성의 기본원리 : 현대국가는 대부분 민주주의로서 법치주의를 표방하고 있는데, 정책의 생산에서도 적용 가능한 기본적인 정당성 확보의 원리는 다음의 2대 원칙으로 정리할 수 있다 (1)법의 지배 원리 : 정부의 부당한 정책의 결과에 항거할 권리를 가지기 때문에 ‘웨이드’는 법의지배원리는 4가지 의미를 가진다 첫째, 모든 정책은 법에 의해 이루어 져야 한다 상위법을 위배하는 경우 법원에 의해 정책이 패기 될 수 있다 둘째, 인지된 규칙과 원칙에 의해 정부의 자유재량권이 제한될 필요가 있다 정책의 법적 측면에 관한 논쟁은 행정부가 아닌 국회와 법원에서 조정 정부와 국민은 법 앞에 평등하다

2)정책 정당성 확보의 구체적 방법 (2)민주주의 원리 : 민주주의는 직접민주주의와 간접민주주의로 나뉜다 직접민주주의는 고대 그리스의 도시들이나 현대 스위스의 작은 지방정부들이 운영하는 방식이다 →최근 새로운 거버넌스에 관한 논의를 통하여, 정책형성과 집행에 관한 인터넷 기반의 직접적 참여 민주주의가 거론되기도 한다 →하지만 모든 사안에 대해 주민의 참여가 힘들 뿐만 아니라 비 효율적인 측면이 있어 대개의 경우 대의 민주주의체제로 운영되는 국가가 많다 ‘페애지’는 관료제하에서 정책적 민주화는 3가지 경로를 통해 가능 ①정부의 고위 관료들의 사회.경제.인종적 배경이 전체 국민과 유사하도록 ‘대의관료제’를 시행하여, 정책의 민주적 책임성 담보 가능 ②정치적 권력 혹은 권한의 과도한 집중을 막는 ‘다원주의적 의사결정 시스템’을 확립→특정 정책과 관련된 집단적 이해관계는 대변될 가능성이 높다 ③국회 등 국민에 의해 직접 선출된 기구에 의한 행정부 견제, 민주적 제도에 의한 통제 를 확립→정책의 집행 및 결과도 감시하여 정책의 민주성 확보 2)정책 정당성 확보의 구체적 방법 ‘로스타인’은 현대국가들에서 통용되는 정책의 정당성확보 방편은 6가지로 정리할 수 있는데 나름대로 장단점이 있어 개별 국가의 제도적 상황에 따라 선택적으로 활용

(4)이용자중심 방식 : 정책의 직접적 소비자인 시민의 참여를 통해 정책을 결정하고 집행을 감독하는 경우 정당성은 바로 담보됨 (1)법.관료적 방식 : 합법적인 정책을 생산하고 추진하는 것은 주로 관료의 법적 판단에 의해 정책을 형성하고 집행하는 것을 말함 (2)전문적 방식 : 배타적 지식의 소유자인 전문가들의 사회문제에 대한 과학적진단과 판단에 의해 정책을 형성하고 집행하는 것이 전문적 권위에 의한 정당성이 확보되는 경향이 있다 (3)조합주의 방식 : 사회문제와 관련되는 대표적 이익단체(전국 노동,자본집단 등)들을 국가정책의 결정에 참여시켜 정책을 형성하고 집행까지 감독하는 의사결정 방식을 조합주의 방식이라 한다 우리의 노.사.정 위원회 (4)이용자중심 방식 : 정책의 직접적 소비자인 시민의 참여를 통해 정책을 결정하고 집행을 감독하는 경우 정당성은 바로 담보됨 모든 시민의 참여가 불가능할 경우 시민대표 또는 사용자대표를 선출방법 이 정당성확보에 관건 (5)정치중심 방법 : 의회를 중심으로 정책들과 관련된 이해관계 당사자들 사이에 다양한 이해관계를 풀어내는 방향으로 정책을 논의하고 생산하는 경우 의회를 구성하는 의원들의 사회적 책임감과 전문적 식견에 따라 정책의 질이 달라 진다 (6)로또 방식 : 재원마련을 위한 복권을 발행, 쓰레기하치장 제비 뽑기로 철저하게 운에 맡기는 정책생산도 나름대로 정당성을 확보

3. 정책과정의 모형들 정책과정의 모형들을 크게 보아 탑다운 모형, 바텀업 모형, 최근의 다양한 추가적 모형과 통합모형 등으로 나눌 수 있다(138P참조) 1)탑다운 모형 : 형성된 정책을 현장 말단까지 그대로 전달 정치적 행위자에 의한 목적적(혹은 의도적)단계와 행정적에 의한 수단적 관계 이슈단계→아젠다 단계→개시단계→정부집약단계→정교한 정책형성단계→적용단계→평가단계→정책의 보수.관리, 유지.계승, 혹은 폐기에 관한 결정 단계 정치 갭은 합리적으로 결정된 정책이 집행과정에서 불합리하게 왜곡되거나 부실하게 적용하는 것→관료가 마음대로 수정, 기만 여부가 정책성공의 관건 2)바텀업 모형 : 다양한 맥락에서 수많은 참여자를 망라하는 유기적 네트워크 형태로 정책과정을 정교화하려는 시도, 이러한 방향으로 정책과정모형 현대화의 첫 번째 시도는 바텀업 모형의 등장임 ‘랍스키’가 제기한 ‘현장관료제’ 현상에 관한 지적은 바텀업 모형의 선구적 개념 →탑다운 모형에서는 현장관료가 하나의 도구로서 형상화되지만, , 실제 정책과정에서 현장관료는 정책의 결과를 결정하는데 가장 중요한 요인이다 →정책의 집행구조에서 하부조직들의 자의적 선택과 이들 조직간의 네트원크 구조에서의 상호작용이 실제 집행되는 정책의 모습을 결정하며, 결국 정책집행의 결과는 바텀업 방향으로 이루어지는 것이다

4)통합모형 : 새로운 통합 모형적 사고의 핵심은 네트워크에 대한 관심에서 출발한다 3)쓰레기통 모형 : 탑다운, 바텀업 모형에서와 같이 정책의 규칙적 흐름을 설명하려는 시도와는 달리, 쓰레기통 모형은 이름 그대로, 정책형성의 복잡성을 쓰레기통 속의 혼돈에 비유하면서 이러한 혼돈 속에서 찾아지는 나름대로의 규칙을 개념화하고 있다 쓰레기 모형의 활용 기회는 외환위기에 따른 빈곤층의 급격한 증가라는 위기상황이었다 쓰레기통 모형의 설명에 의하면, 빈곤이라는 문제, 보편적 빈곤지원정책이라는 해결책, 외환위기라는 선택기회, 진보적 성향의 새로운 정부라는 정책결정자의 4요소가 절묘하게 일치한 순간 탄생한 정책이 바로 국민기초생활보장제도인 것이다 4)통합모형 : 새로운 통합 모형적 사고의 핵심은 네트워크에 대한 관심에서 출발한다 정책의 형성과 집행은 개별적으로 분리된 채 특유의 이해관계와 목적, 그리고 나름대로의 전략을 가진 수많은 행위자와 그들의 조직, 그리고 그러한 조직들 간의 네트워크를 망라하여 벌어지는 총체적 상호작용의 산물인 것이다 탑다운 모형, 바턴업 모형은 정책형성과정의 주변부에 대한 지나친 강조, 중심부를 간과 문제, 쓰레기통 모형으로는 복잡한 현실을 잘 설명할 수 있지만 성공적 정책을 어떻게 만들 것인가에 관한 응용적.실천적 해답은 직접 구하지는 못한다 정책의 성공적 집행이라는 응용요소 추출방법으로 ①후방추론법 : 최종적인 행위자 수준부터 거꾸로 판단해 가면서 정책을 만들어 가면 성공 확률이 높은 정책을 창출이 가능

②정책네트워크 : 통합모형에서는 여러 단계에서 조직 간 상호작용과 상.하 양방향으로 상화작용을 동시에 고려한다 →상호우호적인 조직들간의 정책네트워크는 ‘옹호연합’의 형태로 나타나며 이러한 종류의 지지적 네트원크가 높은 강도로 지속되면 하나의 정책공동체가 탄생하게 된다→우호적인 네트워크 창출에 실패할 경우→ 집행결손이 된다 ③협조적 정책네트워크와 정책실현가능성 : 사회조직 각 부문 간에 협조적인 정책네트워크를 활성화하는 것이 성공적인 정책형성과 집행을 가져오는 이유를 ‘스미스’는 , 전문적이고 현장친화적인 자문의 기회가 많아진다 좋은 정책네트워크, 협조적인 정책네트워크는 관련된 이슈에 대한 사회세력간의 갈등을 줄이고 이슈를 탈 정치화하는 과가 있다 정책네트워크를 통해오래 시간 논의되면서 무르익어가는 정책의 경우는 시간이 경과함에 따라 정책결정 자체를 예상할 수 있다

4. 합의적 거버넌스와 사회복지정책 1)새로운 거버넌스의 등장 : 통상적으로 거버넌스는 3가지 의미로 사용된다 ①전통적 의미의 통치 ②새로운 통치양식의 도입 ③공통체적 토의와 직접민주주의의 강화 과거에는 정부중심으로 한 정책의 결정과 집행만을 이야기하였으나 최근에는 정부가 조정자 역할을 맡고 다양한 관련행위자들이 정책네트워크화 되는 새로운 통치양식을 도입하여야 더욱 실현 가능한 정책이 가능하다고 보게 된 것이다 새로운 정보기술은 예전에 불가능하였던 시민의 정책에의 직접참여를 가능하게 만들었다 이것은 사회복지정책 분야에도 ‘정보통치’가 시작되고 있음을 알리는 서곡인 것이다

2)사회복지정책의 성격과 합의적 거버넌스의 중요성 사회복지의 성격을 들여다보면 사회복지 분야는 협조적 거버넌스 창출이 매우 중요한 분야로, 합의적 거버넌스의 중요한 이유를 ‘리플리와 프랭클린’은 4가지로 나누어 특성을 설명 ①배분정책 : 도로나 저수지 건설 등 사회기반시설의 확충, 공교육의 제공 등으로 국민적 합의를 끌어내기에 가장 쉬운 정책분야→모든 국민에 혜택 ②보호규제정책 : 국민에게 새로운 것들, 예컨대 마약이나 성매매 금지 등 ③경쟁규제정책 : 특정 재화와 서비스의 전달을 소수 전달주체에게 일임하여 비용효과성을 높이는 정책을 말하는데, 항공노선 혹은 방송채널 등을 정부가 할당하는 것 ④재분배정책 : 사회.경제적 강자로부터 약자에게로 부나 권력 등을 이전시키려는 정책으로서 이것이 사회복지정책 이다 사회보험, 공공부조, 사회서비스뿐만 아니라 누진세, 차별철폐조치 등도 포함된다 ‘마트란드’도 정책목적의 명시성과 집단 간 갈등의 정도에 따라 정책집행을 4가지로 구분 ①행정적 집행 : 천연두 구제와 같이 정책목적이 매우 명확하여 이해집단의 갈등이 낮은 정책, 성공여부는 자원확보 여부가 결정 ②정치적 집행 : 백인과 흑인 구역의 학군을 섞기 위한 강제버스통학 정책, 우리나라 평준화 교육정책 등으로 정책집행은 정치적 권력형태가 어떤가에 따라 정책의 내용과 결과가 바뀌게 된다 →정책의 목적은 매우 명시적이지만 관련조직 간의 갈등 정도는 상당히 높은 정책집행 (자사고와 일반고 )

③실험적 집행 : 정책내용에 관한 집단 간 갈등은 크지 않지만 정책의 목적이 불분명한 겨우(해드스타트 (미국의 교육지원제도) : 빈민구제사업의 일환으로 저소득층의 자녀들이 충분한 교육을 받지 못해 빈곤의 악순환의 막기위해 취학 전 아동을 대상으로 교육제도 ) ④상징적 집행 : 특정정책을 둘러싼 집단간 갈등의 정도가 높고, 정책목적 또한 매우 애매모호한 경우, 사회복지, 범죄, 건강,.보건, 인권 등과 관련된 진보적 정책들, 특히 제도화되기 이전의 초기적 시도인 경우가 이런 사례 ⇒사회복지정책의 네트워크는 다른 종류의 정책에 비해 매우 복잡다단하기 때문에 정책형성의 합의와 성공적인 집행이 상대적으로 힘들며, 그만큼 새로운 거버넌스에 의한 정책네트워크를 창출하고 관리하는 것이 중요한 분야라고 할 수 있다 3)거버넌스의 유형 : 일반적 의미에서의 거버넌스 혹은 통치의 매카니즘으로서 거버넌스는 권위형, 거래형, 설득형의 3가지 형식으로 유형화 된다 권위형 : 상위정책 결정자의 지침과 통제에 의해 매우 개별적으로 이루어지는 경향이 농후, 주로 탑다운 방식의 정책과정사용, 관료적 명령체계가 정책형성과 집행의 주요통로 작동, ⇒주로 법제화된 정책을 하달된 지침에 따라 집행하는지가 관건, 규칙준수가 정책집행의 중요한 고려사항으로 받아들여지는 경향

거래형(미국) : 정부가 정책형성의 틀을 구조적으로 제공하되 다양한 행위자가 정책형성과 집행에서 나름대로의 역할을 수행할 공간을 남겨 둔다는 점이 특징, ⇒시장적인 수요공급체계가 제도의 주요한 틀이 되며, 정책집행에서의 주안점은 효율적인 서비스전달에 맞추어진다 설득형 : 스웨덴을 비롯한 유럽이 참여민주주의가 이에 해당, 정책형성과 집행의 전 과정에 무수한 환류의 가능성이 모든 참여자에게 열려 있는 것이 특징, 정책관련 당사자들 사이에 네트워크가 제도의 주요 틀이 된다 ⇒정책과정 전반에 가장 중요한 성공의 관건은 이해관계 당사자들 혹은 정책참여 행위자들 사이에 지속적 협의를 통한 합의가 도출 합의가 쉽지 않은 사회복지 분야의 발전이 가장 두드러진 체제의 거버넌스 유형이 ‘설득형’ 거버넌스로서 새로운 거버넌스의 이상형에 가깝다는 사실이다(156p도표참조) 4)성공적 정책을 위한 새로운 거버넌스 (1)성공적 정책의 조건 : ‘마트란드’는 성공적 정책의 전제조건을 5가지로 제시

⇒이 모형에서 효과적이고 성공적인 정책을 위한 가설적 제안은, 법령의 지침에의 순응성 법령의 목적에의 순응성 특정화된 성공지표의 확보 지역적으로 특화된 성공목표의 확보 프로그램의 정치적 환경 개선 1~4째 조건의 정책성공기준은 사전에 작성된 법과 목적에 부합 다섯째 조건은 좋은 정책네트워커와 관련 아무리 명시적인 정책이라 할지라도 그 형성과 집행에서의 정치적 환경이 좋지 못하면 성공가능성이 떨어 진다 (2)의사소통모형 : 정부의 다양한 단계에서 정책메시지의 수용과 거부가 일어나는 총체적 메커니즘 에 주목하여 좋은 정책의 과정과 환경을 하나의 통합모형으로 제시하고 있다 ⇒이 모형에서 효과적이고 성공적인 정책을 위한 가설적 제안은, 하부관료의 눈에 상부에서의 정책메시지가 정당하고 신뢰감이 높을 수록 정책이 빠르고 수정 없이 집행된다 정부가 특정 프로그램을 집행하기 위해 인원을 더 많이 투입할수록 정책이 빠르고 수정 없이 집행된다 ⇒이러한 조건 못지 않게 중요한 것은 정책네트워크의 관리다 생태적 능력은 네트워크의 다양한 참여자들과의 상호작용관계를 말하고,환류는 이들과의 상호작용을 포함해서 정책의 실현가능성이 높아 지도록 하기 위한 사전작업을 말한다

(3)성공적인 조종전략 상호독립적인 조직들은 배타적 이해관계를 가지기 때문에, 각 행위자들의 사이에 소통이 갈등 없이 이루어지기는 힘들기 때문이다 →참여행위자들간에 협조관계를 창출하고 유지하기 위해서는 네트워크 유지관리가 필요하며, 이를 위해서 의도적인 조종이 필요하다 →조종전략은 2가지로 나누는데 과정관리와 네트워크 만들기가 그것이다 과정관리란 주어진 네트워크 구조와 구성 아래에서 정책게임에 참여하는 행위자들의 상호작용을 긍정적 방향으로 촉진하는 것이다 네트워크 만들기 네트워크의 구성과 구조 자체를 새로 짜는 것까지 포함하며, 과정관리에 비해 시간과 노력이 훨씬 많이 드는 작업이라 할 수 있다 ⇒좋은 정책네트워크를 위한 조정자로서 정부가 해야 할 중요한 일은, 항상 열린 자세로 네트워크에 포함된 각 행위자의 목소리에 귀 기울이는 것이다 ⇒사회복지정책의 네트워크에서 조종자로서 복지부처의 할 일은 협조적인 사회복지 네트워크를 만들고, 이에 참여하는 시민단체, 학계, 사회복지사 그룹, 혹은 관련된 타부처와의 관계에서 항상 자식들의 목소리에 귀 기울이는 어머니와 같은 역할을 수행