우리나라 중앙정부와 지방정부 성과의 영향요인에 관한 연구 발표자 : 임상규(한국행정연구원) 제5회 한국행정학회 월례발표회 2012년 10월 27일 (토)

■ 목 차 ■ 서론 이론적 배경 연구방법 분석결과 정부성과의 영향요인 및 관리방안 결론

I. 서론 ■ 연구 주제 첫째, 중앙정부와 지방정부의 성과개념 간에는 차이가 존재하는가? 그렇다면 구체적으로 어떤 차이를 보이는가? 둘째, 중앙정부와 지방정부의 성과에 미치는 영향요인은 무엇인가? 셋째, 중앙정부와 지방정부의 영향요인의 차이점이 주는 성과관리의 시사점은 무엇인가? ■ 연구 목적 본 연구는 우리나라 정부성과의 영향요인을 도출하고 바람직한 성과관리방안을 제시하여야 할 필요성에서 시작되었고, 중앙정부와 지방정부 성과의 차이를 명확히 하여 성과관리의 이론적 기반을 구축하며, 실증적인 지식의 발전에 기여하고자 한다.

II. 이론적 배경 공공부문 성과의 개념 (1/3) - 지난 수십 년간 공공부문 성과관리의 확산에도 불구하고 성과(performance) 의 개념에 관한 명확하고 이론적인 반영은 매우 미비함. - 1940년대에 등장하였던 초창기 성과의 개념은 조직의 생산성 제고라는 협소한 의미에서 출발하였고, 1960년대 이후 효과성(effectiveness)의 개념이 사회학 및 관리 분야의 저널에 등장하기 시작 - 이후 성과는 매우 다차원적이고 복잡한 의미를 가진 것으로 점차 인식하게 되었으며, 1980년대를 지나면서 수많은 이해관계자들이 바라보는 다양한 관점에 따라 그 측정 결과가 다르게 인식될 수 있기 때문에 성과의 개념이 정치적으로 형성될 수 있다는 것을 의미하게 되었다(Kaplan & Norton, 1992; Boschken, 1994; Boyne & Dahya, 2002: 181-182).

II. 이론적 배경 공공부문 성과의 개념 (2/3) 학 자 정 의 분 류 박중훈 (1998) 공공부문에 있어서 성과란 조직 및 그 구성원이 서비스의 생산 및 제공을 위해 수행한 업무, 정책 및 활동 등의 현황 또는 그 정도 능률성 (관리적 효과성) 박기백․최준욱 (1999) 정부의 사업에 대한 투입은 생산요소이며, 정부는 직접적인 결과를 산출하고, 산출의 결과로 변화하는 것이 결과 또는 효과 Popovich, ed (1998) 동일하거나 보다 적은 양의 자원을 활용하여 보다 높은 품질의 재화와 서비스를 생산하는 것 Pollit & Harrison (1992) 투입, 경제성, 산출, 결과(영향), 능률성, 형평성의 달성한 정도 노화준 (2006) 서비스의 질, 능률성, 효과성, 생산성, 비용효과성, 감응성의 달성한 정도 + 민주성 (정치적 책무성) 김태룡․안희정 (2006) 효과성, 능률성, 대응성 Boyne (2002) 3Es Model : Economy -> Efficiency -> Effectiveness IOO Model : Input -> Output -> Outcomes responsiveness and democratic outcome Boschken (1994) 공공기관은 다양한 지지자를 가지고 있기 때문에 그러한 요구에 부응하기 위해 다양한 성과를 강조 Rhodes (1987) 능률성, 경제성 그리고 효과성과 함께 모든 시민에 대한 공공재 제공에 있어서의 사회적 복리후생, 형평성, 기회의 평등을 강조 Wholey (1981) 능률성, 효과성, 대응성의 달성 수준

II. 이론적 배경 공공부문 성과의 개념 (3/3) - 초창기에는 경제성과 능률성 같이 관리적 효과성이 강조되었으나, 정치적 책무성의 등장으로 인해 고객만족, 형평성, 시민참여 등과 같은 민주성의 개념이 강조 - 성과의 의미는 민간영역에서는 능률성의 의미를 더욱 강조하지만, 공공 부문에서는 성과가 능률성뿐만 아니라 효과성, 경제성 등 다수의 중요한 기준들에 의하여 관리되고 평가됨 - 공공부문의 성과에 대한 개념정의는 능률성 제고의 관점에서 논의가 되어 왔으나, 결과중심의 성과를 강조하며 민주성의 이슈가 부각이 되면서 보다 포괄적이고 다양한 이해관계자의 요구에 대응할 수 있는 정의 필요 - 공공부문 성과의 개념은 ‘특정 조직이 한정된 자원을 능률적으로 활용 (관리적 효과성: managerial effectiveness)하여 달성하고자 하는 목적을 이루기 위하여 다양한 이해관계자들의 요구에 부응하여 그 책무를 다하는 것(정치적 책무성: political accountability)’ - 이처럼 공공부문의 성과의 개념에는 관리적 효과성과 정치적 책무성의 개념적 요소가 내포되어야 함

II. 이론적 배경 2. 지방정부성과의 개념 (1/2) - 20세기 말부터 진행되는 세계화와 지방화의 확산으로 지방정부로의 권한이양이 증대되었으며, 이에 상응한 책임성 확보를 위한 성과관리의 제도적 정착이 필수적 요소로 나타남 - 중앙정부는 국민 전체를 고객집단으로 삼아야 하기 때문에 보다 광범위하고 모호할 수밖에 없다는 한계를 지님, 그러나 지방정부의 경우 보다 명확한 고객집단을 보유하고 있기 때문에 정치적 책무성의 논의가 증대됨 - Rogers(1990)는 지방정부가 설정한 목표를 지방정부의 활동을 통하여 어느 정도 달성하였는가로 정의 - Epstein(1992)은 지방정부의 성과를 공공서비스의 질(quality)과 결과(result)로 개념화함 - 김명환 외(2000)는 주민의 복지증진을 위해 수행한 성과로 정의 - 박기관(2001)은 지방정부가 제공한 공공서비스를 통하여 주민들의 욕구충족이나 가치실현에 미친 결과나 영향의 정도로 설명함

II. 이론적 배경 2. 지방정부성과의 개념 (2/2) - 그러나 이러한 개념 정의만으로는 지방정부성과의 개념을 모두 담기에는 한계가 있어 공공부문의 성과의 개념에 지방정부의 특수성을 감안한 개념정의가 필요 - 지방화와 분권화의 추세 속에서 행정의 능률성을 담보하며, 지역주민의 요구를 얼마나 충족시켜줄 수 있는가가 지방정부성과의 핵심적 구성요소로 판단됨 - 이러한 논의를 바탕으로 지방정부의 성과를 정의내리면 ‘특정 지방정부가 한정된 자원을 능률적으로 활용(관리적 효과성: managerial effectiveness)하여 달성하고자 하는 목적을 이루기 위하여 지역주민의 요구에 부응하여 그 책무를 다하는 것(정치적 책무성: political accountability)’이라고 할 수 있음 즉, 공공부문 성과의 개념에서는 정치적 책무성이 다양한 이해관계자에 의해 정의되지만, 지방정부의 경우 지역주민이라는 명확한 고객집단을 가지고 있다는 점이 지방정부의 성과의 개념에 특징임

III. 연구방법 모형의 설계

III. 연구방법 3. 가설의 설정 I. 중앙정부와 지방정부간 차이에 관한 가설 중앙정부와 지방정부간 차이 가설 1-1 : 중앙정부와 지방정부성과에 영향을 미치는 요인은 다르다. 가설 1-2 : 중앙정부의 성과에는 환경적 요인보다 조직 내부적 요인이 더 큰 영향을 미칠 것이다. 가설 1-3 : 지방정부의 성과에는 조직 내부적요인 보다 환경적 요인이 더 큰 영향을 미칠 것이다. Ⅱ. 정부성과에 미치는 영향요인에 관한 가설 조직 내부적 요인 가설 2-1 : 최고관리층의 조직혁신의지는 중앙정부성과에 정(+)의 영향을 미칠 것이다. 가설 2-2 : 최고관리층의 조직혁신의지는 지방정부성과에 정(+)의 영향을 미칠 것이다. 가설 3-1 : 전자정부의 수준은 중앙정부성과에 정(+)의 영향을 미칠 것이다. 가설 3-2 : 전자정부의 수준은 지방정부성과에 정(+)의 영향을 미칠 것이다. 가설 4-1 : 성과관리 문화의 정착은 중앙정부성과에 정(+)의 영향을 미칠 것이다. 가설 4-2 : 성과관리 문화의 정착은 지방정부성과에 정(+)의 영향을 미칠 것이다. 가설 5-1 : 혁신에 대한 내부저항은 중앙정부성과에 부(-)의 영향을 미칠 것이다. 가설 5-2 : 혁신에 대한 내부저항은 지방정부성과에 부(-)의 영향을 미칠 것이다. 환경적 가설 6-1 : 의회와의 관계는 중앙정부성과에 정(+)의 영향을 미칠 것이다. 가설 6-2 : 의회와의 관계는 지방정부성과에 정(+)의 영향을 미칠 것이다. 가설 7-1 : 정책참여 네트워크의 개방성은 중앙정부성과에 정(+)의 영향을 미칠 것이다. 가설 7-2 : 정책참여 네트워크의 개방성은 지방정부성과에 정(+)의 영향을 미칠 것이다. 가설 8-1 : 정부 간 역학관계는 중앙정부성과에 정(+)의 영향을 미칠 것이다. 가설 8-2 : 정부 간 역학관계는 지방정부성과에 정(+)의 영향을 미칠 것이다.

III. 연구방법 4. 자료의 수집방법 - 대상 : 중앙정부 7개 부처, 지방정부 42개 자치단체 응답 대상 응답자 수 중앙 정부 경찰청 23 광역 자치 단체 경상남도 19 교육과학기술부 27 경상북도 8 국무총리실 18 대구광역시 1 기획재정부 38 대전광역시 13 보건복지부 부산광역시 11 행정안전부 울산광역시 10 환경부 6 충청북도 42 중앙정부 소계 143 광역자치단체 소계 104 기초 강원도 철원군 경상북도 상주시 강원도 홍천군 2 경상북도 영주시 4 경기도 고양시 대구광역시 달서구 경기도 광명시 9 대구광역시 달성군 경기도 광주시 대구광역시 동구 3 경기도 남양주시 대구광역시 북구 경기도 성남시 대구광역시 중구 경상남도 거제시 대전광역시 서구 경상남도 양산시 서울특별시 강북구 경상남도 의령군 울산광역시 울주군 경상남도 진주시 울산광역시 중구 경상남도 창녕군 전라남도 진도군 경상남도 창원시 7 제주도 서귀포시 5 경상남도 통영시 창원시 성산구 경상남도 하동군 충청남도 서산시 경상남도 합천군 충청북도 음성군 경상북도 경주시 충청북도 청주시 경상북도 구미시 기초자치단체 소계 134 총 계 381 4. 자료의 수집방법 - 대상 : 중앙정부 7개 부처, 지방정부 42개 자치단체 - 샘플 수 : 중앙정부 143개, 광역자치단체 104개, 기초자치단체 134개

IV. 분석결과 정부성과에 대한 공무원의 인식 (1/3) - 중앙정부와 지방정부간의 평균을 비교하기 위해 두 독립표본 t 검정(two- independent sample t test)을 실시 첫째, ‘정부성과’에 관한 설문항목은 중앙정부와 지방정부간 인식의 차이가 그리 크지 않게 나타남 둘째, ‘최고관리층의 조직혁신의지’에 관한 설문항목은 중앙정부와 지방정부간 인식의 차이가 그리 크지 않게 나타났으나, 성과관리의 강조에 있어서는 중앙정부에 비해 지방정부가 더 적극적임 셋째, ‘전자정부의 수준’에 관한 설문항목 중 정보화를 통한 능률성에 대한 인식의 차이가 있음 넷째, ‘성과관리 문화의 정착’에 관한 설문항목은 중앙정부와 지방정부간 인식의 차이가 크게 나타남

IV. 분석결과 정부성과에 대한 공무원의 인식 (2/3) 다섯째, ‘혁신에 대한 내부저항’에 관한 설문항목은 중앙정부와 지방정부 간의 인식의 차이가 그리 크게 나타나지 않았으며, 그 응답 결과도 낮게 나타나 저항의 정도가 낮다는 것을 의미 여섯째, ‘의회와의 관계’에 관한 설문항목은 중앙정부와 지방정부간 인식의 차이가 확연하게 나타남 일곱째, ‘정책참여 네트워크의 개방성’에 관한 설문항목은 중앙정부와 지방정부간의 인식의 차이가 그리 크게 나타나지 않음 여덟째, ‘정부 간 역학관계’에 관한 설문항목에서도 중앙정부와 지방정부 간의 인식의 차이를 확인

IV. 분석결과 정부성과에 대한 공무원의 인식 (3/3) 분 류 항 목 중앙정부 지방정부 평균 차이 t p 표준편차 정부성과 기관의 업무 개선 3.786 0.620 3.789 0.719 0.003 1.608 0.109 구성원의 내부만족 3.750 0.834 3.812 0.793 0.062 0.891 0.374 성과정보공개를 통한 투명성 제고 3.202 0.827 3.437 0.791 0.235 2.749 0.006 의견수렴의 적극성 3.310 0.780 3.610 0.839 0.3 3.487 0.001 최고 관리층의 조직혁신 의지 혁신에 대한 적극적 태도 3.430 0.847 3.511 0.955 0.081 0.830 0.407 성과관리 강조 3.406 0.951 3.643 1.024 0.237 2.248 0.025 혁신에 대한 지원 3.266 0.864 3.235 0.911 0.031 -0.322 0.748 전자정부의 수준 기관 정보화 수준 3.699 0.751 3.798 0.872 0.099 1.172 0.242 정보화를 통한 능률성 3.629 3.870 0.241 2.818 0.005 정보화 투자의 적극성 3.497 0.786 3.450 0.902 0.047 -0.533 0.594 성과관리 문화의 정착 성과정보 인사활용 0.821 2.954 0.995 0.543 -5.495 0.000 탄력적 분권체계 3.343 0.848 2.941 0.962 0.402 -4.121 구성원 간 상호신뢰 3.434 0.818 3.210 0.885 0.224 -2.455 0.015 혁신에 대한 내부저항 새로운 업무처리방식거부 3.021 0.851 2.975 0.918 0.046 -0.498 0.619 혁신업무 회피 3.028 0.956 2.996 0.974 0.032 -0.314 0.754 의회와의 관계 적극적 감시와 통제 3.483 0.777 3.303 0.910 0.18 -1.972 0.049 의원의 전문성 3.357 0.875 2.626 0.950 0.731 -7.485 정책참여 네트워크의 개방성 시민사회의 성숙 3.035 0.843 3.000 0.035 -0.379 0.705 시민참여제도의 활성화 3.448 0.757 3.630 0.778 0.182 2.242 0.026 성과측정시 외부전문가 활용 3.455 0.803 0.934 0.018 -.194 0.846 정부간 역학관계 권한과 자원의 분산 3.318 0.779 2.687 0.753 0.631 -7.818 광역과 기초 간 관계 3.657 0.815 3.857 0.850 0.2 2.257 청와대와의 유대관계 3.748 0.884 0.970 0.807 -8.124

IV. 분석결과 2. 정부성과에 영향을 미치는 요인: 회귀분석결과 요 인 독립변수 비표준화계수 표준화 계수 t 비표준화 상수 요 인 독립변수 중앙정부 지방정부 비표준화계수 표준화 계수 t 비표준화 상수 1.362 4.488 1.187 5.212 조직 내부적 요인 최고관리층의 조직혁신의지 .103 .128 1.806 (**) -.013 -.017 -.329 전자정부의 수준 .065 .070 .997 .242 .292 4.942 (***) 성과관리 문화의 정착 .314 .351 4.272 .238 .301 4.925 혁신에 대한 내부저항 -.117 -.165 -2.732 -.012 -.016 -.363 환경적 의회와의 관계 -.093 -.111 -1.599 -.068 -.084 -1.579 정책참여 네트워크의 개방성 .036 .038 .466 .325 .364 6.392 정부 간 역학관계 .332 .348 4.428 .041 .746 수정된 R2 0.530 0.612

IV. 분석결과 2. 정부성과에 영향을 미치는 요인: 회귀분석결과 - 중앙정부성과에 영향을 미치는 변수는 유의확률을 기준으로 분석해 보면 ‘성과관리 문화의 정착’, ‘혁신에 대한 내부저항’ 그리고 ‘정부 간 역학 관계’가 1% 유의수준에서 통계적으로 유의성이 있으며, ‘최고관리층의 조직혁신의지’가 5% 유의수준에서 통계적 유의함 - 지방정부성과에 영향을 미치는 요인들을 유의확률을 기준으로 분석해 보면 ‘전자정부의 수준’, ‘성과관리 문화의 정착’ 그리고 ‘정책참여 네트워크 의 개방성’이 1% 유의수준에서 통계적으로 유의미하게 나타나 지방정부의 성과에 영향을 미친다고 볼 수 있다. - 중앙정부와 지방정부간 차이에 관한 가설은 채택되었고, 중앙정부의 경우 환경적 요인보다 내부적 요인에 더 큰 영향을 받는다는 것을 확인

V. 정부성과의 영향요인 및 관리방안 1. 중앙정부성과의 영향요인 및 관리방안 (1/2) 첫째, 중앙정부의 성과에는 기관장의 리더십과 관련된 요인들이 중요한 영향을 미친다는 것을 확인 둘째, ‘최고관리층의 조직혁신의지’가 중앙정부성과에 정(+)의 영향을 미치는 것으로 나타남 셋째, ‘성과관리 문화의 정착’은 중앙정부의 성과에 정(+)의 영향을 미치는 것으로 나타남 넷째, ‘혁신에 대한 내부저항’은 중앙정부 조직성과에 부(-)의 영향을 다섯째, ‘정부 간 역학관계’가 중앙정부성과에 정(+)의 영향을 미치는

V. 정부성과의 영향요인 및 관리방안 1. 중앙정부성과의 영향요인 및 관리방안 (2/2) 종합하여 보면, 중앙정부의 조직성과에 영향을 미치는 요인으로 확인된 ‘최고관리층의 조직혁신의 의지’, ‘성과관리 문화의 정착’, ‘혁신에 대한 내부저항’, ‘정부 간 역학관계’등은 최고관리층의 리더십이 중앙정부 성과에 중요한 요인으로 귀결되는 것을 확인 그러나 기관장의 임기가 보장되지 않고 상대적으로 짧은 중앙정부는 기관장의 역량이 조직의 성과로 나타나기 때문에 보다 장기적인 성과의 개선을 위해서는 성과관리 문화의 정착을 통한 조직구성원의 성과문화의 체화를 통해 성과관리의 연속성을 이끌어내야 함

V. 정부성과의 영향요인 및 관리방안 2. 지방정부성과의 영향요인 및 관리방안 (1/2) 첫째, ‘최고관리층의 조직혁신의지’는 지방정부성과에 정(+)의 영향을 미친다는 가설 2-2는 기각됨 둘째, ‘전자정부의 수준’이 지방정부성과에 정(+)의 영향을 미치는 것으로 나타남 셋째, ‘성과관리 문화의 정착’이 지방정부의 성과관리에 있어 중요한 요인으로 나타남 넷째, ‘정책참여 네트워크의 개방성’이 지방정부의 성과에 영향을 미치는

V. 정부성과의 영향요인 및 관리방안 2. 지방정부성과의 영향요인 및 관리방안 (2/2) 종합하여 보면, 지방정부의 정부성과에 조직 내부적 요인으로 ‘전자정부의 수준’, ‘성과관리 문화의 정착’이, 그리고 환경적 요인으로 ‘정책참여 네트워크의 개방성’이 영향을 미치는 요인으로 분석됨 흥미로운 점은 지방정부의 경우 기관장의 리더십의 요인에 덜 영향을 받는 다는 점이다. 기관장의 임기가 보장되어 있는 지방정부의 경우 중앙정부에 비해 기관장의 리더십적인 요인보다 성과관리 문화의 정착이 더 중요한 것으로 인식함. 또한 정책참여 네트워크의 개방성이 성과에 영향을 미치는 것으로 파악되었으며, 이는 시민참여방안의 개선과 보완의 필요성을 방증하는 결과로 해석 가능

VI. 결론 - 중앙정부와 지방정부에서 인식하고 있는 성과의 개념에 차이가 존재 ·지방정부의 경우 명확한 고객집단에 대한 정의와 함께 그에 대한 대응의 책무가 중요함을 나타냄 - 중앙정부와 지방정부 성과의 영향요인에는 차이가 존재 ·중앙정부는 조직 내부적 차원의 관리적 효과성이 보다 중요한 의미를 갖으며, 지방정부는 시민사회의 참여와 같은 조직 외적인 정치적 책무성이 보다 중요한 의미를 지님 ·향후 성과관리에 관한 연구를 진행함에 있어 중앙정부와 지방정부성과의 명확한 개념차이에 기반한 연구가 추진되어야 함 - 본 연구는 중앙정부와 지방정부성과의 개념을 재정립하고 그 성과에 영향을 미치는 요인을 계량적으로 분석함. 그러나 계량분석과 관련하여, 정부성과에 관한 객관화된 평가지표를 활용하지 못하고 구성원의 인식조사를 통해 분석 하였다는 한계점을 보여주고 있으며, 본 조사에 참여한 응답자는 4급에서 7급 공무원이 대다수를 차지 공직사회 전반의 인식을 담아내지 못함