공기업정책학과 특강 (2014.3.14) 정책학의 이해 교 수 최 종 원
Contents 1. 정책학의 등장배경 2. 정책학이란 5. 정책분석론: 합리적 ·분석적 정책결정 3. 정책결정요인론 (Policy Determinants Theory) 4. 정책과정에서의 주요 행위자들 (Policy Actors) 5. 정책분석론: 합리적 ·분석적 정책결정
Contents 6. 정책과정론 (Policy Process) 7. 정책의제설정론 (Agenda Setting Theories) 8. 정책결정론 (Policy Making Theories) 9. 정책집행론 (Policy Implementation Theories) 10. 정책평가론 (Policy Evaluation)
1. 정책학(Policy science)의 등장배경 Harold Lasswell(1951), “Policy Orientation” 인간의 존엄성 실현과 현실문제 해결을 위한 학문체계의 필요성 인식 현실여건(제2차 세계대전 이후 미국의 황금시대)과 당시 학문의 주류인 행태주의(behavioralism)의 영향으로 큰 빛을 보지 못함
1. 정책학(Policy science)의 등장배경 행태주의란? 20c 초부터 과거 사회과학의 주류를 이루었던 구제도주의에 염증을 느낀 학자들이 ‘사회과학의 과학화’를 시도함 논리실증주의, 과학적 방법론, 가설검증, 계량화 등의 연구방법론 채택 관찰가능한 인간의 행태(대통령의 의사결정 행태, 국회의원의 투표행태, 일반인의 투표행태 등)만을 연구대상으로 삼음
1. 정책학(Policy science)의 등장배경 정책학의 재등장 (1) 1960년대 후반 현실여건의 변화 흑인폭동, 빈부격차, 베트남 전쟁 패배와 반전데모, 존슨대통령의 Great Society Programs 의 실패 등 행태주의의 퇴보 강아지와 강아지 꼬리 “Wag the Dog”
1. 정책학(Policy science)의 등장배경 정책학의 재등장 (2) 정책대학원 (School of Public Policy) 의 등장 1960년대 말부터 미국의 행정대학원이 정책대학원으로 바뀜 Lasswell(1971), “A Preview of Policy Science” 현실적합성(relevance) 맥락성(contextuality) 문제지향성(problem-orientation) 학제적인 연구(interdisciplinary study) 방법론적 다양성(methodological pluralism)
2. 정책학이란? 정책학의 정의 (1) 정책의제 설정 정책결정 정책집행 정책평가 및 환류 정책과정에 대한 실증적 지식을 다루는 학문 (정책과정론) 정책결정부터 집행 후 평가에 이르는 과정에 대한 지식 정책의제 설정 정책결정 정책집행 정책평가 및 환류
2. 정책학이란? 정책학의 정의 (2) 정책과정의 합리성을 제고시키는데 필요한 지식을 다루는 학문 정책과정에 대한 처방적 연구: 정책분석론, 정책평가론 등 정책의 실질적인 내용에 관한 연구(Substantive Knowledge) : 경제정책, 사회복지정책, 외교정책, 환경정책 등 각 학문분야에 산재된 지식을 정책과정에 투입시키는 학제적 연구
2. 정책학이란? 정책학의 세부내용 정책결정요인론 정책과정의 참여자 정책분석론 정책과정론 정책평가론 Political Environments of Public Policy 정책과정의 참여자 공식적 참여자 & 비공식적 참여자 정책분석론 합리적·분석적 정책결정론 정책과정론 정책의제설정론, 정책결정론, 정책집행론, 정책평가와 환류 정책평가론 정책의 효과를 발견·측정하는 방법론
3. 정책결정요인론(Policy Determinants Theory) 무엇이 정책의 내용와 수준을 결정하는가? 사회경제적 변수 vs. 정치적인 변수(정치체제) 사회경제적 변수 소득수준 및 분포, 인구밀도 및 증가율, 도시화, 산업화, 인종 등 정치적 변수 정치이념, 정부형태, 선거구제도, 정당간 경쟁, 투표율 등
4. 정책과정에서의 주요 행위자 (Policy Actors) 공식적인 참여자 vs. 비공식적인 참여자 대통령 비공식적인 참여자 비공식적인 참여자 공식적인 참여자 이익집단, NGO, 언론매체 일반시민과 여론 행정기관 국회 정당, 정책전문가(정책공동체), 싱크탱크 환경대학원 사법부
5. 정책분석론: 합리적•분석적 정책결정 정책결정단계 정책문제의 분석 및 정의 정책목표의 설정 정책대안의 개발 및 탐색 정책대안의 결과 예측 정책대안의 결과 비교 평가 최선의 정책대안 선택
5. 정책분석론: 합리적•분석적 정책결정 정책문제의 분석 및 정의의 중요성 가장 중요하지만, 가장 경시되는 단계 Why? 자만심, 타성, 새로운 생각에 대한 두려움, 당연시 여김, 정책문제 정의의 정치성(누구의 시각?) 정책문제의 구성요소를 파악하고, 각 구성요소들의 원인과 결과의 인과관계를 분석하여 “무엇이 문제이다”를 밝히는 것 Social Construction of Policy Problems Framing 상징(Symbol)
5. 정책분석론: 합리적•분석적 정책결정 “정책은 이론이다” 정책결정단계에서의 또 다른 문제점 정책은 이론이라는 인식 부족: if A, then B (예) 금융정책 (이자율정책)
6. 정책과정론 (Policy Process) 정책과정론이란? 정책과정에 대한 실증적 지식을 다루는 학문 정책의제설정론(Agenda Setting Theories) 정책결정론(Policy Making Theories) 정책집행론(Policy Implementation Theories) 정책평가와 환류(Policy Evaluation and Feedback)
7. 정책의제설정론 (Agenda Setting Theories) 정책의제설정의 개념 정부가 정책문제 해결을 위하여 사회문제를 정책의제로 채택하는 과정 왜 모든 사회문제가 정책의제가 되지 못하는가? Two faces of Power : Non-decision making 정책의제는 구체적으로 어떻게 설정되는가?
8. 정책결정론(Policy Making Theories) 정책결정이론 정책결정이론의 목표 What Happened? Why did it happen? What will happen? Why Models? 설명(explanation)과 예측(prediction)을 위한 conceptual framework What Models? 합리적 정책결정이론(Rational Choice Model) vs. 대안모형(Alternative Models)
8. 정책결정론(Policy Making Theories) 합리적 정책결정모형(Rational Choice Model) 인간의 완전한 합리성(Full Rationality) 가정 주어진 목표와 제약조건 아래에서 최선의 대안선택 한계 Demands Too Much Bounded Rationality & 복잡하고 불확실한 정책결정환경
8. 정책결정론(Policy Making Theories) 대안모형(Alternative Models) 만족모형 (Satisficing Model) by Simon 전망이론 (Prospect Theory) by Kahneman & Tversky 점증모형 (Incrementalism) by Lindblom 회사모형 (Firm Model) by Cyert & March 쓰레기통모형 (Garbage can Model) by Cohen, March & Olsen
8. 정책결정론(Policy Making Theories) 전망이론 (Prospect Theory) Kahneman & Tversky, “Prospect Theory: An Analysis of Decision under Risk”, Econometrica, 1979 2002년 노벨경제학상 - 행동경제학
8. 정책결정론(Policy Making Theories) 전망이론 (Prospect Theory) 가치함수 (Value function) 위험기피 가치 손해 준거점 (Reference point) 이득 위험선호 정책과정에서 Framing 의 중요성
8. 정책결정론(Policy Making Theories) 인지심리학과 정책결정론 연결적 사건과 단절적 사건 정책과정에의 적용사례 Setting : 9개의 붉은 구술(R)과 1개의 흰구슬(W)+복원 추출 연결적 사건 : 연속하여 7번 R이 나올 확률 = P(A) 단절적 사건 : 7번중 적어도 한 번 W이 나올 확률 = P(B) 원자력 안전
8. 정책결정론(Policy Making Theories) Allison Model : Allison(1971), <Essence of Decision> 1962년 10월 16일~10월 28일(13일) Cuba Missile Crisis 설명 정책분석가가 어떤 정책과정을 관찰하고, 중요하다고 판단하는 측면은 현실적인 사건의 전개뿐만 아니라 그가 그 사건을 보는 개념적인 틀(conceptual lens)에 의하여 결정됨
8. 정책결정론(Policy Making Theories) Allison Model : Allison(1971), <Essence of Decision> Three Different Conceptual Lenses Model I (합리모형) Model II (조직과정모형) Model III (관료정치모형) Thirteen Days(2000)
9. 정책집행론 (Policy Implementation Theories) 정책집행론의 등장배경 정책집행의 어려움: 현명한 결정, 우둔한 집행 정책집행론의 등장배경: 정책결정과 집행의 missing link 1960년대 중반 미국 민주당 Johnson 대통령의 ‘Great Society Program’의 대실패 Great Society Program: 교육기관 특별지원, 직업훈련, 취업알선, 저소득층 의료사업, 유아원 운영사업 등의 사회보장정책
9. 정책집행론(Policy Implementation Theories) Pressman & Wildavsky(1973), <Implementation> Oakland project의 실패에 관한 연구 1966년부터 시작된 지역사회 개발정책. 연방 예산잉여금 2,300만 달러를 투입. 비행기 격납고, 부두터미널, 산업기지, 도로 등을 건설. 3,000명의 고용창출을 목표로 함 이 사업은 결국 100만 달러를 지출하는데 그쳤으며 고용창출은 43명에 불과했음
9. 정책집행론(Policy Implementation Theories) 정책집행을 보는 시각: 하향적 집행론 (Top-down) ☞ 정책결정자의 시각에서 효과적인 정책집행을 위한 조건 제시 (checklist) 상위부서의 정책결정자 하향적 집행론 (top-down approach) 정책집행담당자
9. 정책집행론(Policy Implementation Theories) 정책집행을 보는 시각: 하향적 집행론 (Top-down)
9. 정책집행론(Policy Implementation Theories) 정책집행을 보는 시각: 상향적 집행론 (Bottom-up) ☞ 집행문제의 해결은 일선집행담당자에게 어떠한 재량과 집행자원을 적시에 제공하느냐에 달려 있음 상위부서의 정책결정자 상향적 집행론 (bottom-up approach) 정책집행담당자
9. 정책집행론(Policy Implementation Theories) Lipsky의 ‘일선집행관료론’ Lipsky(1976), “Toward a Theory of Street-Level Bureaucracy” 일선집행관료: 경찰, 교사, 하급법원 판사, 사회보장 상담원, 환경감시원 등 국민들의 일선집행관료들에 부정적 평가: 편파적, 차별적, 비민주적, 비능률적 일선집행관료들의 자신에 대한 평가 : 공정, 중립적, 합리적 왜 이런 괴리가 발생하는가?
9. 정책집행론(Policy Implementation Theories) Lipsky의 ‘일선집행관료론’ 불리한 집행환경에 대한 적응메커니즘 (coping mechanism)
9. 정책집행론(Policy Implementation Theories) Lipsky의 ‘일선집행관료론’ 단순화(simplification) 복잡한 문제상황을 자신이 이해하고 다룰 수 있는 환경으로 구조화시켜 인지 정형화(routinization) 업무수행방식을 규칙적이고 습관적인 것으로 패턴화 고정관념 (stereotyping) 단순화와 정형화는 조직이 갖고 있는 인종, 사회계층 등에 대한 다양한 편견과 유형화(categorization) 등 고정관념에 의하여 결정됨
10. 정책평가론(Policy Evaluation) 정책평가론이란? 목표 정책결정과정에서 의도한 정책결과가 제대로 달성되었는가? 어려움 특정 정책의 영향과 타 변수들의 영향의 구분: internal validity Random sampling 의 어려움 주요논의 다양한 형태의 Quasi Experimental Design (준실험설계)
ThAnk You