국회입법과정에 대한 게임이론적 분석 9. 12. 2016 김재훈

서론 제도적 배경 관련 문헌 이론적 논의 실증분석 국회법 개정방향

서 론 Part-01

서론(1) 한국 국회의 폭력 국회폭력의 발생요인 국회선진화법 도입 ‘세계에서 가장 무질서한 의회’ (2009.9.15. Foreign Policy) 2004년 노무현 대통령 탄핵안, 2008년 한·미 자유무역협정(FTA)처리, 2009년 미디어법 처리 과정에서의 몸싸움 등 국회폭력의 발생요인 상임위원회와 본회의에서 다수당의 일방적 법안처리 여당출신 국회의장의 직권상정에 대한 야당의 반대 국회선진화법 도입 2012년 5월 다수의 횡포와 물리적 충돌을 막고, 충분한 의사개진과 토론을 통해 소수의 권익을 보호하고자 도입

서론(2) 국회선진화법 도입 이후 상황 연구목적 및 방법 국회 내 폭력은 사라졌으나, 입법교착 및 입법지연 문제 발생 여당은 국회선진화법에 대해 헌법소원 제기(재적 3/5의 동의를 요구 한 신속처리조항이 헌법상의 일반 다수결원칙에 반한다는 주장) 연구목적 및 방법 국회선진화법 도입으로 입법시간 및 입법결과에 차이가 발생하였는 지 검증 국회선진화법 도입 이전(18대 국회)과 이후(19대 국회)의 변화와 그 원인을 이론적·실증적 검토

제도적 배경 Part-02

제도적 배경(1) 국회의 입법과정 18대 국회의 문제점 위원회 심사 → 법제사법위원회 체계·자구 심사 → 본회의 심의·의결 본회의 상정 법안의 경우 의원 30인 이상(일반의안)의 찬성자와 연서 로 의장에게 수정안을 제출할 수 있음. 국회 의결 법안은 정부에 이송되어 15일 이내에 대통령이 공포하나, 이의가 있을 경우 국회에 재의를 요구할 수 있음. 18대 국회의 문제점 의정사상 가장 많은 직권상정(5회)이 이루어졌으며, 이로 인해 국회 내 물리적 충돌이 빈번 입법과정의 충돌은 직권상정권한 뿐만 아니라 여야의 상임위원장 배 분, 상임위원장의 질서유지권 미비, 하향식 공천방식으로 인한 당론 지배 등이 원인으로 지적됨.

제도적 배경(2) 국회선진화법 주요 내용 안건조정위원회 도입(국회법 제57조의 2): 안건에 대한 이견조정을 위해 재적위원 3분의 1 이상의 요구에 따라 여·야 동수로 위원회에 안 건조정위원회를 둠. 의안의 자동상정(제59조의 2): 일정기간 경과 후에 위원회 자동상정 의장의 직권상정 요건 강화(제85조 1, 제86조 2) 안건 신속처리(제85조의 2): 재적의원 5분이 3 이상 요구로 신속처리 대상 안건 지정 예산안 자동부의(제85조의 3) 무제한 토론 도입(제106조의 2) 폭력국회 방지 및 처벌(제148조의 2, 3, 제155조의 7, 제156조의 7, 제163조의 2)

관련문헌 Part-03

국내문헌(1) 국내 문헌 서병훈 외(2014) 민주화 이후 입법활동 자료 분석, 국회선진화법이 입법효율성에 긍정 적 영향을 미쳤다고 결론 이한수(2014) 18대·19대 국회 전반기 입법활동을 비교, 19대 국회: 법안 가결률 증 가, 의원발의안 가결률 증가, 정부발의안의 가결률 감소 김준석 외(2013) 19대 국회 법안(2013년 9월까지) 분석, 의안자동상정제: 정부제출안 의 입법효율성 증진, 국회선진화법이 입법효율성 제고에 부분적 기여

국내문헌(2) 국내 문헌 국회선진화법에 대한 비판적 선행연구 임종훈·길정아(2012): 다수당의 정당한 대표성 왜곡, 효율적 국정운 영 방해 김인영(2015), 이상우(2015), 박명호·정선아(2014) : 안건신속처리제 도의 실효성 문제제기 이현출(2014): 안건조정위원회제도와 안건신속처리제도 실효성 비판 국회선진화법에 대한 우호적 선행연구 이상신(2015), 전진영(2015): 국회선진화법이 입법교착 요인이라는 근거 없음 정진민(2013): 국회법 개정으로 국회 운영과 정부 간 관계 변화를 통 해 한국 정치문제를 타개할 수 있을 것으로 기대

해외문헌(1) 해외 문헌 의회조직에 대한 연구에서 의회 내 상임위원회의 게이트키핑권력 (gate keeping power) 문제가 주로 논의됨(Polsby and Schickler, 2002) 입법조직의 분배이론(Distributive Theory)에서는 상임위원회의 게 이트키핑권력을 존중, 그러나 상임위원회의 게이트키핑권력에 대한 이론적 근거를 제공하지 않는다는 점에서 비판을 받음. 분배이론의 문제를 해결하기 위해 입법조직의 정보이론 (Informational Theory) 등장: Cheap Talk 모형 Kim and Rothenberg(2008)은 정보이론의 틀 안에서 분배이론의 모 든 것이 성립한다는 것을 보임으로써 상임위원회의 게이트키핑권력 의 이론적 근거 제시 분배이론의 결과가 정보이론의 틀에서 정당화 될 수 있기 때문에 입법 교착으로 인한 입법지원 분석의 이론적 근거로 활용될 수 있음.

해외문헌(2) 해외 문헌(계속) 미국의 경우 의회 다수당과 대통령의 정당이 다른 경우가 발생(분점 정부), 이로 인해 정책이 의회에서 좌절되는 경우가 발생(입법교착) Krehbiel(1996; 1998): 분배이론 모형을 활용, 초다수결원칙(super majority rule)으로 인해 입법교착이 발생하며 이는 분점정부나 단점 정부 모두에서 발생 본 연구에서는 분배이론 모형을 활용하여 입법교착의 범위와 입법지 연 정도에 대한 가설을 설정 분배이론의 결과가 정보이론의 틀에서 정당화 될 수 있기 때문에 입법 교착으로 인한 입법지원 분석의 이론적 근거로 활용될 수 있음.

이론적 논의 Part-04

입법게임(1) 입법게임 입법게임의 참여자와 행위 18대·19대 국회의 구조유도균형모형(structure-induced equilibrium model)을 구성하고 입법게임 균형에서의 입법행태와 균 형입법에 대해 논의 게임의 순서: 입법과정은 ‘제안-소관 상임위원회-본회의’로 단순화 입법게임의 참여자와 행위 소관 상임위원회가 법안의 본회의 회부 여부 결정(다수결원칙) 본회의에 회부되지 않는 경우 상임위에 계류, 국회가 종료하면 폐기 소관 상임위원회 결정사항: 가결, 부결, 수정(위원회안), 계류 상임위원회 구성: 여당(1/2이상 2/3미만), 야당(1/2미만 1/3이상) 상임위원장은 의제설정권한을 통해 상임위원회의 결정 좌우 안건조정위원회: 상임위 내 이견이 있을 경우 재적위원 1/3 이상 동의 로 설치, 2/3 이상 찬성으로 의결

입법게임(2) 입법게임의 참여자와 행위 효용함수와 균형개념 본회의 의결: 여당이 과반이므로 여당의 선호에 따라 결정 상임위원장: 법안의 본회의 회부 여부를 결정하는 문지기 권한 행사 본회의 통과 법안에 대해 대통령이 재의 요구 가능(거부권) * 개방형 규칙(open rule)을 가정: 본회의에서 법안의 수정이 가능 효용함수와 균형개념 개별 의원들의 효용함수: 일차원 정책공간에서 이상적 정책을 중심으 로 좌우대칭 효용함수: 𝑼 𝒙 𝒊 =− (𝒙− 𝒙 𝒊 ) 𝟐 , 𝒙 𝒊 : 𝒊의 이상적 정책 동일정당 소속 의원들이라도 이상적 정책이 다를 수 있음. 한국의 하향식 공천제도 하에서는 정당권력자의 의사에 따라 행동할 수 밖에 없음(김재훈˖허석균).

입법게임(3) 효용함수와 균형개념(계속) 𝒙 𝒐 < 𝒙 𝒓 < 𝒙 𝒑 를 가정(여소야대) 𝒙 𝒓 : 여당, 𝒙 𝒐 : 야당, 𝒙 𝒑 : 대통령의 이상적 정책 위 관계는 개별 의원들이 당론에 따라 투표하는 것을 가정 개별 의원들이 자신의 선호에 따라 투표한다고 할지라도 분석의 결과 는 크게 달라지지 않음. 분석 결과는 상임위원장과 본회의 중위 투표자의 선호차이에 의존 균형: 모든 하위 게임에서 다른 참여자의 행동이 주어져 있다고 할 때 각 참여자들이 최적행동을 한다는 부분게임 완전균형임(subgame perfect equilibrium).

균형 입법게임의 균형 균형통과법안: abcde 입법교착구간(legislative gridlock interval): 𝒃 ′ 𝒄 ′ 구간 상임위원장의 선호( 𝒙 𝒄 )가 본회의 중위투표자의 선호( 𝒙 𝒇 )에 가까울수록 𝒃 ′ 𝒄 ′ 구간이 감소 본회의의 다수보다 상임위원회의 선호가 입법 결과의 대부분을 결정(문지기 권력) 상임위원장 선호와 대통령 선호의 차이가 클수록 입법교착구간 증가, 입법생산성 감소, 차이가 작을수록 입법교착구간 감소, 입법생산성 증가

18대 균형 18대 국회의 균형 여당소속 상임위원장의 균형통과법안 궤적: afcde 야당소속 상임위원장의 균형통과법안 궤적: abcde 입법교착구간: 여당소속 상임위원장 𝒃 ′′ 𝒄 ′ , 야당소속 상임위원장 𝒃 ′ 𝒄 ′ 야당소속 상임위원장의 경우 더 많은 법안을 상임위원회에 계류시키거나 처리를 지연

19대 균형 19대 국회의 균형 안건조정위원회의 도입: 여당소속 상임위원장의 의제설정권한을 사실상 야당에게 준 것 과 같은 효과가 발생(모든 상임위원장을 야당이 가지는 효과) 19대 국회의 균형통과법안의 궤적: abcde(18대 국회의 야당소속 상임위원장과 같음) 입법교착구간: 𝒃 ′ 𝒄 ′ 19대 국회에서는 상임위원장의 소속 정당에 관계없이 법안의 처리가 지연되거나 계류

연구가설 검증가설 [가설 1] 18대에 비해 19대 국회에서 법안처리에 더 많은 시간이 소요될 것. 또한 상임위원회에서도 유사한 경향을 보일 것. [가설 2] 18대 국회에서는 여당소속 상임위원장이 야당소속 상임위원장 에 비해 법안처리를 신속히 할 것. 하지만 19대에서는 그 차이가 없을 것. [가설 3] 18대 국회에 비해 19대 국회에서 상대당 의원입법에 대한 의원 들의 법안서명이 감소하였을 것.

실증분석 Part-05

분석자료 분석대상 및 분석자료 18대 국회 전반기(2008.5.30~2010.5.31), 19대 국회 전반기(2012. 5.30~2014.5.31) 의안정보 의안처리결과: 18대 국회 2008.5.30~2011.3.31, 19대 국회 2012. 5.30~2015.3.31 까지의 자료 18대 국회: 5,787건 법안, 19대 국회: 8,757건 법안 변수설명 제안~최종 처리 기간: 법안의 제안일~처리일까지의 기간(일) 상임위 회부~처리 기간: 상임위 회부~처리일까지의 기간(일) 법사위 회부~처리 기간: 법사위 회부~처리일까지의 기간(일) 법안 제안자 수: 법안의 공동발의자 수 야당 발의: 야당의원 발의 더미 야당 위원장: 제안된 법안 소속 상임위 위원장이 야당

기초통계 분석대상 자료의 기초통계량 전체 18대 국회 19대 국회 관측치 평균 제안~처리 기간 14,544 518.96 5,787 513.34 8,757 522.67 상임위 회부~처리 기간 14,554 498.64 481.54 509.95 법사위 회부~처리 기간 1,025 47.74 309 34.90 716 53.28 법안 제안자 수 13.97 14.76 13.45 18대 야당 발의 0.16 0.41 18대 야당 위원장 0.18 0.44 19대 야당 발의 0.34 0.56 19대 야당 위원장 0.36 0.60

제도적 변화 직권상정 제한제도 안건신속처리제도와 합법적 의사진행방해제도 예산안 본회의 자동부의 18대 국회에서는 107건의 안건이 직권상정되었으나, 19대 국회에서 는 직권상정이 이루어지지 않았음. ※ 2016년 2월23일 테러방지법이 직권상정되었으나 분석대상 아님. 18대 국회와 19대 국회를 동일선상에서 비교하기 위해 18대 국회의 직권상정 법안을 분석에서 제외 안건신속처리제도와 합법적 의사진행방해제도 2015년 4월 여당(새누리당)에서 ‘북한인권법’ 처리를 위해 안건신속 처리제도의 활용 문제를 논의하였으나, 실제 활용되지는 않음. ※ 2016년 2월23일~3월2일까지 직권상정된 테러방지법의 본회의 처리를 막기 위해 야당에서 무제한토론을 활용 예산안 본회의 자동부의 2014년 5월30일 시행이후 2015년, 2016년 예산안이 법정처리시한 내에 처리됨.

전체기간 분석결과 전(全) 법안처리기간 분석 결과(Cox Proportional Hazard Model) • 19대 국회가 18대 국회에 비해 법안처 리 가능성이 약 11% 감소 [가설 1] 검증 • 18대 국회 야당소속 상임위원장이 여당 소속 상임위원장에 비해 법안처리 가능 성이 약 26% 감소 [가설 2] 검증 • 19대 국회 상임위원장 출신정당이 법안 처리 가능성에 영향을 미치지 않음. [가설 2] 검증 ※ 국회 별 상임위 법안처리기간 분석결 과는 전(全) 법안처리기간 분석과 유사 변 수 18대, 19대 국회 18대 국회 19대 국회 Coeff. Hazard 동일 법안 수 -0.078*** 0.925*** -0.059*** 0.943*** -0.092*** 0.912*** (0.002) (0.003) 공동 제안자 수 0.005*** 1.005*** -0.002 0.998 0.010*** 1.010*** (0.001) 18대 야당 발의 -0.194*** 0.824*** -0.206*** 0.814*** (0.044) (0.036) 18대 야당 위원장 -0.289*** 0.749*** -0.305*** 0.737*** (0.043) (0.032) 19대 야당 발의 -0.170*** 0.843*** -0.160*** 0.852*** (0.037) (0.031) 19대 야당 위원장 0.053 1.054 0.040 1.041 (0.038) (0.040) -0.112** 0.894** (0.048) 관측치 14,544 5,787 8,757 로그 우도 -46782 -18245 -24945 Prob > chi2 0.000

국회 별 전(全) 법안처리기간 국회 별 전(全) 법안처리기간 Cox Proportional Hazard Model 분석 이후 생존함수(survival function) 18대 국회에 비해 19대 국회에서 법안이 처리되지 않고 계류될 가능성이 높음.

국회별·상임위원장별 전(全) 법안처리기간 Cox Proportional Hazard Model 분석 이후 생존함수(survival function) 법사위에 회부된 19대 국회의 법안들의 생존확률(survival probability)이 높음.

입법협조 감소 입법협조 야당은 여당의원 발의 법안에 입법협조를 하지 않음으로써 상임위원 회 주도권을 더욱 공고히 할 수 있음. 야당은 여당의원 발의 법안에 입법협조를 하지 않음으로써 상임위원 회 주도권을 더욱 공고히 할 수 있음. 야당의원이 여당의원 발의법안에 입법협조를 할 경우 안건조정위원 회 구성에 해당 야당위원을 포함시킴으로써 가결을 이끌 수 있음. 상임위원회 처리유형별 상임위 소속 상대당 의원 입법협조 법안비율 * 국회 및 상임위처리결과 별 입법협조 법안 비율이며, 국회 별 평균값의 차이임. 19대 국회에서 상대당 의원입법에 대한 의원들의 법안서명이 감소하 였을 것이라는 [가설 3]을 일정 부분 검증 구분 상임위 가결 상임위 부결 상임위 계류 18대 국회 0.385 0.235 0.168 19대 국회 0.228 0.142 0.097 차이 -0.157*** -0.093*** -0.071***

입법협조 감소 입법협조 위원회 처리유형별 상임위소속 상대당 의원 중 입법협조 의원비율 * 국회 및 상임위처리결과 별 상대당 의원 입법협조 법안 비율이며, 국회 별 평균값의 차이 임. 처리유형과 상관없이 18대에 비해 19대에 입법협조를 한 의원의 비율 이 감소하였음([가설 3] 성립). 구분 상임위 가결 상임위 부결 상임위 계류 18대 국회 0.066 0.031 0.022 19대 국회 0.042 0.020 0.012 차이 -0.024*** -0.010***

협상처리 증가 협상에 의한 법안처리 18대 국회에 비해 19대 국회에서 야당발의 법안 가결률 급증 안건조정위원회 도입으로 입법교착에 빠진 여당이 야당발의 법안을 묶어서 통과시키는 협상전략을 사용 안건조정위원회 도입으로 야당이 상임위원회에서 문지기 권력을 통 해 우위를 점하면서 19대 국회에서는 원내대표 간 협상이 중요해짐. 소관위 가결 건수 18대 국회 19대 국회 여당의원 발의 227 [73%] 373 [52%] 야당의원 발의 82 [27%] 343 [48%] 합계 309 [100%] 716 [100%]

협상지연의 원인(1) 합의지연의 원인 상임위원회에서 충분한 시간이 경과했음에도 표결에 부쳐지지 않고 계류되는 이유는? 상임위원회에서 충분한 시간이 경과했음에도 표결에 부쳐지지 않고 계류되는 이유는? 국회법 제87조, 제95조: 위원회에서 폐기된 의안에 관한 규정과 수정 동의에 관한 규정 관례로 야당의원이 위원장이 되는 법제사법위원회 여당발의 법안이 상임위원회를 통과하더라도 야당출신 법제사법위원 회에서 표결을 하지 않음으로써 지연시킬 수 있음. 야당출신 위원장은 법안이 상임위에서 부결되더라도 국회법 제87조 에 따라 본회의에 부의될 수 있기 때문에 표결에 부치지 않음.

협상지연의 원인(2) 합의지연의 원인(계속) 국회선진화법의 안건조정위원회 도입으로 19대 국회는 상임위원장을 모두 야당이 차지한 것과 같은 효과가 발생 국회법 제87조와 제95조로 인하여 여당발의 법안이든, 야당발의 법안 이든 모두 상임위원회에 계류될 가능성이 높음. 국회법 제87조와 제95조는 의사결정을 신속히 할 목적으로 규정되었 을 것이나 의도와는 달리 법안처리가 지연되는 결과를 낳고 있음.

국회법 개정방향 Part-06

국회법 개정방향(1) 국회법 개정방향 민주주의 기본원리는 선거제도를 통해 다수를 차지한 정당과 대통령 이 책임과 헌법적 테두리 안에서 국가정책을 운영하고 그 결과에 대해 차기 선거에서 책임을 지는 것임. 소수자의 보호라는 명분으로 국민의 선택을 받지 못한 정당이 국회의 모든 권력을 갖게 되는 것은 국정의 책임소재를 불분명하게 만들 수 있음. 현행 국회법에 규정되어 있는 안건조정위원회제도의 폐지나 결의요 건의 완화가 필요 야당에 배분되는 법제사법위원회의 체계자구 검토는 각 상임위원회 별로 전문위원의 기능 강화나 소위원회 등을 통해 대체 가능

국회법 개정방향(2) 국회법 개정방향(계속) 국회법 제87조와 제95조를 대체하는 재적과반을 요건으로 하는 위원 회배제 규정과 운영위원회에서 본회의 의사결정규칙을 사전에 정하 도록 하는 규정의 신설이 필요 국회선진화법의 문제로 지적되는 신속처리제도의 요건과 관련해서, 미국의 경우와 같이 신속처리대상이 될 수 있는 경우를 국회법에 정해 놓고, 이에 대해서만 일정한 요건을 만족하는 경우 허용하는 방법 고 려 필요