법제도와 정부역할의 조정 2007. 11. 8 이 상 호 (GS건설 대외정책전략지원위원)

Table of Contents 문제의 제기 법제도와 정부역할 : 현황과 문제점 건설산업 선진화를 위한 7대과제 맺음말

1. 문제의 제기 건설산업은 “제도산업”으로 부를 정도로 법제도와 규제 과다 정부의 산업정책적 필요 건설산업의 부정적 측면(부실, 부패 등)에 대한 규제 필요 보호육성과 지원을 명분으로 한 건설업계 요구 반영 등 과도한 법제도와 규제는 건설산업 선진화를 제약하는 요인 조선, 전자, 철강산업 등 초일류산업은 글로벌 시장경제원리가 적용되는 산업 건설산업 선진화를 위해서는 획기적인 규제개혁을 통한 시장기능 회복이 가장 중요 글로벌 시장경제원리가 적용되는 산업으로 재편 건설업계도 정부보호와 지원에 대한 의존성 탈피

건설산업 주무부처인 건설교통부 소관 법령(2007.11.1) 법률 87개, 대통령령 91개, 부령 100개 등 총 278개 2. 법제도와 정부역할: 현황과 문제점 1) 법제도 및 규제 과다 건설산업 주무부처인 건설교통부 소관 법령(2007.11.1) 법률 87개, 대통령령 91개, 부령 100개 등 총 278개 건설교통부 소관 훈령/예규/지침/고시/공고 등은 1,523건 2007년 11월 1일 현재 규제개혁위원회에 등록된 건설교통부 소관 규제는 686건 41개 중앙정부기관 등록 규제건수(5,083건)의 13.5% 건설교통부 소관 법령만이 건설 관련 법령이 아니며, 대부분의 정부기관들이 건설 관련 법제도 운영 법제처 종합법령정보센터에서 “건설”이란 주제어를 검색해보면, 1,961건의 법령 존재(2007.11.1)

2. 법제도와 정부역할: 현황과 문제점 2) 경제적 규제 과다와 실효성 없는 규제개혁 규제개혁위원회 등록 41개 중앙정부기관의 규제현황(2007. 11. 1) 사회적 규제(1,848건) 경제적 규제(2,306건) 자료: 규제개혁위원회 5

2. 법제도와 정부역할: 현황과 문제점 2) 경제적 규제 과다와 실효성 없는 규제개혁 규제개혁위원회 등록 건설교통부 소관 규제현황(2007.11. 1) 경제적 규제(2,306건) 사회적 규제(1,848건) 자료: 규제개혁위원회 6

법제도와 규제과잉에도 불구하고 규제개혁 작업은 1998년 한해만 제외하고 사실상 유명무실 2. 법제도와 정부역할: 현황과 문제점 2) 경제적 규제 과다와 실효성없는 규제개혁 법제도와 규제과잉에도 불구하고 규제개혁 작업은 1998년 한해만 제외하고 사실상 유명무실 2000년대에 들어서도 지속적으로 규제 증가 감사원의 『경제규제개혁 추진실태 보고서(2007.6)』에서도 폐지완화된 규제보다 신설강화된 규제가 더 많은 것으로 지적 규제일몰제나 규제총량제는 유명무실 의원입법을 통한 규제 증가와 규제개혁위원회 미등록 사례 빈발 특정 이익집단의 요구사항 반영한 규제개혁 과제도 존재 실제보다 규제개혁 성과 과장 7

정부주도 대형 국책사업 추진으로 공기업 비대화와 부채액 급증 행복도시/혁신도시 건설, 국민임대주택 건설 등 주도 2. 법제도와 정부역할: 현황과 문제점 2) 정부역할의 지속적인 확대와 시장기능 위축 정부주도 대형 국책사업 추진으로 공기업 비대화와 부채액 급증 행복도시/혁신도시 건설, 국민임대주택 건설 등 주도 2006년말 현재 건교부 산하 13개 기관의 총부채액은 88조 6,747억원 주공/도공/토공의 부채액이 67조 2,237억원(75.8%) 민간주택시장에 대한 규제 강화와 도시재정비사업의 독점 등으로 민간시장 위축 민간건설업체는 공기업의 시공업자 내지 하도급자로 전락 우려 8

칸막이식 건설업역 규제(일반/전문간 겸업제한, 사실상의 건축설계/시공업간 겸업제한 등) 전기, 통신공사 분리발주 의무규제 2. 법제도와 정부역할: 현황과 문제점 3) 건설사업의 효율성 저하와 산업경쟁력 약화 법제도와 규제의 내용이 시장진입규제, 거래규제, 가격규제 등과 같은 경제적 규제 중심이다 보니 건설사업 효율성 저하와 산업경쟁력 약화 초래 칸막이식 건설업역 규제(일반/전문간 겸업제한, 사실상의 건축설계/시공업간 겸업제한 등) 전기, 통신공사 분리발주 의무규제 공동도급 및 하도급 규제 분양가 상한제로 대표되는 가격규제 장기계속계약제도와 같은 후진적인 계약제도 건설업체의 보호육성 및 지원을 위한 각종 규제와 정책 → 공사비/공기/품질로 표현되는 건설사업 효율성과 건설 산업의 경쟁력 약화 초래 9

2. 법제도와 정부역할: 현황과 문제점 법제도와 규제 과잉은 부정비리 유발 규제회피를 위한 사회적 비용 지출 증대 4) 부정비리 조장과 규제회피 비용 증대 법제도와 규제 과잉은 부정비리 유발 규제회피를 위한 사회적 비용 지출 증대 일반국민을 대상으로 한 부패인식도 조사 결과(2005) 자료: 국가청렴위원회 10

3. 건설산업 선진화를 위한 7대 과제 정부조직개편시 정부경쟁력 제고 차원에서 기능 재편 1) 정부경쟁력의 제고를 위한 조직과 기능 재편 정부조직개편시 정부경쟁력 제고 차원에서 기능 재편 건설교통부, 산업자원부, 과학기술부, 환경부 등에 산재한 건설정책과 집행기능의 합리적 재배분 조달청을 통한 중앙집중 조달제도의 장단점에 대한 분석에 기초하여 정부조달 조직과 기능 혁신 민간주택 및 건설시장에 대한 정부와 공기업 역할을 재검토하여 정부와 시장간의 적절한 역할분담체계 확립 정부개입영역은 “시장 실패” 치유 위한 최소한에 국한 도시재정비사업 등 공공부문 독점영역은 제도개선을 통해 공공과 민간간 경쟁을 통해 공공성과 효율성 확보 11

3. 건설산업 선진화를 위한 7대 과제 법령 통폐합을 통한 성공적인 규제개혁 사례 2) 건설 관련 법령 통폐합 방식을 통한 획기적인 규제개혁 법령 통폐합을 통한 성공적인 규제개혁 사례 1970년대 중화학공업 육성정책의 근간을 이룬 7개 개별산업(기계, 전자, 섬유, 조선, 석유화학, 철강, 비철금속) 지원법을 1986년에 『공업발전법』으로 일원화 140여개에 달하던 규제조항을 14개로 축소 건설산업에서도 정부조직개편시 법령 통폐합이나 일몰제를 통한 획기적인 규제개혁 추진 “건설규제 10분의 1로 줄이기” 추진 특히 칸막이식 진입규제는 일몰제 적용, 조속히 폐지 오랫동안 제기되어 온 『건설산업기본법』과 『건설기술관리법』의 통합 등과 같은 법령 통폐합 검토 필요 12

3. 건설산업 선진화를 위한 7대 과제 건설산업에서도 실질적인 법치주의(Rule of Law) 정착 추진 형식적인 법의 지배(Rule by Law) 실질적인 법치주의(Rule of Law) “정부는 잘못을 범하지 않는다”는 묵시적 전제 법-제도와 조직을 통한 통제, 관치(官治) 법규정은 추상적/포괄적, 하위위임규정 과다 행정편의 위한 법령 개정 비공식적인 분쟁해결 선호 법조인의 수도 작고, 전문법조인 부족 정경유착과 부정부패 및 부실조장 정부가 법의 지배를 받아야 하고, 권한행사나 의무이행과정은 투명, 공정, 형평성 확보 개인과 기업의 기본권과 재산권 보호 계약자유 원칙에 따라 경제활동의 자유보장 법규정은 공개적으로 투명하게 제/개정 투명하고 신속한 분쟁해결 기업의 유한책임제도와 파산제도 보장 건설산업에서도 실질적인 법치주의(Rule of Law) 정착 추진 건설계약조건에 대한 근본적인 재검토와 혁신적 개정 처벌위주 건설행정 지양, 형사책임과 민사책임 구분, 처벌조건은 죄형법정주의에 맞게 세부적으로 명시 건설보험 및 전문책임보험제도의 전문화, 활성화 자료: 신웅식(2007.6). 『건설산업에 있어서의 법치주의』. 건설산업비전포럼 발표자료. 13

3. 건설산업 선진화를 위한 7대 과제 건설산업에는 획일적경직적 법제도 다수 획일적인 법제도가 전문적기술적 판단을 대체 4) 법제도 운영의 자율성과 다양성 확보 건설산업에는 획일적경직적 법제도 다수 획일적인 법제도가 전문적기술적 판단을 대체 (예: 전기/정보통신공사 분리발주 의무화, 추정가격 300억원 이상 설계/시공분리발주공사에는 최저가 낙찰제, 300억원 미만 공사는 적격심사제도 적용 의무화 등) → 건설사업 효율성 저하(예: 공사비 증가, 품질 저하 등) 건설산업의 선진화를 위해서는 법제도 운용의 자율성과 다양성 확보 필요 의무규정 축소와 발주기관 권한 및 책임 확대 추진 최근 국가계약법령 개정(’07.10)을 통해 발주기관에서 다양한 대형공사 입낙찰방법을 선택할 수 있도록 한 것과 같이 법제도 운영의 자율성과 다양성 확대 14

3. 건설산업 선진화를 위한 7대 과제 건설 관련 법제도의 대부분은 “코리안 스탠다드” 4) 법제도의 글로벌 스탠다드 수용 건설 관련 법제도의 대부분은 “코리안 스탠다드” 건설시장진입제도, 건설예산제도, 발주제도, 입찰계약제도, 낙찰제도, 공동도급제도, 하도급제도, 감리감독제도, 건설사업관리제도 등 모든 제도 영역에서 “한국적” 제도 운영 → 건설인력도 “국내용”과 “해외용”으로 구분 → 해외건설시장에서 국제경쟁력 확보 곤란 건설산업의 선진화와 국내 건설업체들이 글로벌 기업으로 성장하기 위해서는 법제도의 글로벌 스탠다드 수용 필요 글로벌 스탠다드의 핵심적인 내용은 정치적 고려 대신 개방성, 경쟁성, 투명성, 효율성 등을 중시하는 글로벌 시장경제원리 15

3. 건설산업 선진화를 위한 7대 과제 발주자 혁신의 핵심은 정부조달제도 혁신 6) 정부조달제도 혁신: 최저가격에서 최고가치(Best Value) 지향 발주자 혁신의 핵심은 정부조달제도 혁신 규제개혁과 정부조달제도 혁신은 정부혁신의 양대 축 공사비 절감, 공기 단축, 품질확보를 위한 노력은 건설업체에 대한 규제와 처벌이 아니라 정부조달시스템(조직, 인력, 제도 및 운영절차 포괄)의 총체적인 혁신을 통해 추구 정부조달제도 혁신의 전세계적인 방향은 최고가치(Best Value) 달성 최저가 낙찰제 확대와 같은 최저가격(lowest price) 지향 정책은 시대착오적 총생애주기비용(Life Cycle Costs) 중시, 최저가격 보다 기술과 품질을 중시하는 방향으로 정부조달제도 혁신 16

3. 건설산업 선진화를 위한 7대 과제 7) 정부지원정책의 방향 전환: 경쟁촉진을 통한 경쟁력 제고 건설업계에는 한편에서는 규제완화, 다른 한편에서는 보호육성을 위한 정부개입을 바라는 이중적인 태도 지속 대기업을 위한 정부의 보호육성정책은 불필요 → 규제완화와 공정한 시장경쟁 촉진을 통한 경쟁력 제고 지역중소건설업체 등 사회적 약자기업을 위한 정부개입과 지원은 불가피하지만, 지원정책은 방향전환 필요 정부규제를 통한 직접적인 공사물량의 재배분 정책보다는 취약한 경쟁력을 높여줄 수 있는 간접지원 방식으로 전환 지역중소건설업체의 취약한 기술력, 인력, 정보접근성 등을 제도적으로 보완해 줄 수 있는 방안 강구 제도적 차별은 지속적으로 시정 17

6. 맺음말 건설산업 선진화를 위한 정부역할의 핵심 획기적인 규제개혁을 통한 시장기능 회복 건설산업 최대 수요자/발주자인 정부의 조달시스템 혁신 법제도 혁신의 방향 실질적인 법치주의 확립 글로벌 스탠다드 수용 운영의 자율성과 다양성 확보 보호육성보다는 경쟁촉진을 통한 경쟁력 제고에 주력 규제완화와 보호육성정책은 양립 곤란 보호육성이 필요한 경우에도 정부규제를 통한 공사물량 재배분보다 경쟁력을 보완해 주는 간접 지원으로 전환 18

감사합니다 !!!