-우리나라 성주 사드배치 결정 사례를 중심으로- 거버넌스 관점에서 사드배치 의결에 대한 분석과 고찰 -우리나라 성주 사드배치 결정 사례를 중심으로- 공공정책학부 201670123 강수정 공공정책학부 201670132 김민지 공공정책학부 201670141 박송희 공공정책학부 201670149 이주연 공공정책학부 201670150 이혜영 공공정책학부 201670151 임지혜

목차 Ⅰ. 서론 Ⅱ. 이론적 논의 Ⅲ. 사드배치 의결 사례 분석 - 성주 사드배치 결정 Ⅳ. 분석결과 V. 결론 1. 연구의 배경 2. 연구의 방향 Ⅱ. 이론적 논의 1. 거버넌스 이론 2. 사드배치 의결 과정에서 참여자들의 이론적 역할 Ⅲ. 사드배치 의결 사례 분석 - 성주 사드배치 결정 1. 사례의 진행과정 2. 사례에서 참여자들의 역할 Ⅳ. 분석결과 1. 정책결정과정상 문제점 2. 시사점 V. 결론 목차

서 론

“시민주도형 거버넌스의 결여와 절차적 정당성에 관한 논란” #01 연구의 배경 2016년 7월 8일, 한미가 “주한 미군에 사드를 배치하기로 한미 동맹차원에서 결정했다.”고 공식 발표 2016년 7월 13일, 국방부에서 경북 성주에 사드 포대를 배치하기로 결정 “시민주도형 거버넌스의 결여와 절차적 정당성에 관한 논란”

사드(THAAD) 란?

적의 탄도미사일을 고고도 상공 에서 요격 분쇄하기 위한 목적으 로 개발된 미사일 방어체계 적의 탄도미사일을 고고도 상공 에서 요격 분쇄하기 위한 목적으 로 개발된 미사일 방어체계 미국이 추진하고 있는 미사일 방 어체계(MD)의 핵심요소 중 하나 현재 한반도에 배치되어 있는 패 트리어트 미사일(Patriot Missile) 보다 요격 고도가 높고, 속도와 정확성 또한 높기 때문에 중단거 리 탄도미사일로부터 군 병력과 장비, 인구밀집지역, 핵심시설 등 을 방어하는데 사용됨 동아일보, 2016.02.01 

“정부의 사드배치 의결 과정에 대해 시민주도형 거버넌스 관점에서 접근하여 분석해볼 필요가 있다.” #02 연구의 방향 “정부의 사드배치 의결 과정에 대해 시민주도형 거버넌스 관점에서 접근하여 분석해볼 필요가 있다.” 국민의 의사를 배제한 정부의 한 반도 사드 배치 결정 경북 성주군 주민의 의사를 무시한 사드 배치 부지 결정

본 연구에서 중점적으로 다룰 문제는? ‘사드배치 정책결정은 누구에 의해 어떻게 결정되는 것인가?’ 우리나라의 사드배치 정책이 무엇이며, 정확히 누가 중요한 행위자로 어떤 역할을 하고 있으며, 어떻게 결 정되었는지 ‘성주 사드배치 결정 사례’를 통해 살펴보 고자 한다. 이후 거버넌스 관점에서 정부의 사드배치 결정을 고찰한 뒤 개선방안에 대해 고민해볼 예정이다.

이론적 논의

#01 거버넌스 이론 // 이론의 등장 배경 // 이론의 의미 국가 시민 기업 1980년대 말 냉전체제가 해체됨에 따라 글로벌화, 시민사회의 발전, 정부실패가 이루어짐 정책결정과정에서 국가의 독점력 감소 이에 따라 시민사회와의 협력을 강조하는 거버넌스 논의가 중요한 정책이슈로 발전 정부와 시민, 공공부문과 민간부문이 공통적인 관심사를 함께 관리하고 자 원을 통제하고 정보를 공유하며 공공 의 목적을 실현할 수 있도록 협력하는 다양한 방식을 아우르는 것 ‘통치’보다는 ‘경영’의 성격

#01 정책결정과정에의 거버넌스 이론 적용 국정운영에 대한 국민의 신뢰도와 지지도의 상승 정책의 정치적 정당성 획득 시민의 자발적이고 책임감 있는 참여를 유도하여 의도 했던 정책적 효과를 얻을 수 있음 시민이 정치에 대한 ‘합리적 무지’에서 벗어나게끔 유 도 “정책결정과정의 네트워크 하에서 시민과 기업이 공통의 문제 해결을 위한 각자의 역할을 다했을 때 비로소 국민의 국가정책에 대한 신뢰도와 정책의 효과가 보장될 수 있다.” “거버넌스 네트워크 안에서 시민의 참여를 보장할 수 있는 제도적 장치를 마련할 때, 시민은 거버넌스 네트워크 안에서 하나의 주체로서의 역할과 의무를 다할 수 있게 된다. “

#02 사드배치 의결 과정에서 참여자들의 이론적 역할 // 공식적 참여자 정책 의제설정 과정에서 의원입법 형식으로 입법안을 발의하여 정책의제설정에 참여 대한민국 헌법에 중요 조약의 비준에 대하여 의회가 동의권을 행사할 수 있음을 명시 국회 대통령은 행정부의 수반으로서 정책결정 최종승인의 권한을 지님 대통령은 정부 최고 입법가로서 법률의 제안권과 법률 집행권을 지님 대통령 삼권분립 체제 하에서 정책결정에 직접적인 참여권은 가지지 못하고 법원을 근거로 한 정책의 심사권만을 지님 사법부 전문지식과 정보를 활용하여 주요 정책을 만들고 집행하며 의회와 대통령의 최종적 정책결정에 영향을 끼침 행정기관 자치행정의 주체로서 사무를 처리함에 있어 주민의 편의 및 복리증진을 위해 노력하고 조직 및 운영의 합리화와 그 규모의 적당화를 도모 지방자치단체

#02 사드배치 의결 과정에서 참여자들의 이론적 역할 // 비공식적 참여자 정책과 관련된 이익결집의 기능을 주로 담당한다는 것이 일반적 논의이나, 이익표출에 있어서도 일정한 역할을 수행 정책결정에서 정당이 제시한 정책대안은 집권당이 되는 경우 정책이 되거나 수정,보완되어 정책으로 결정되는 경우가 일반적 정당 정책의제설정과정에서 직접적으로 정부에 대한 건의사항을 전달하거나 진정서를 통해 공식적으로 참여 간접적으로는 정부에 자신들에게 유리한 정책을 결정하도록 정치적 압력을 행사 및 여론을 형성 이익집단 시민들의 의견을 대표하여 정부기관의 정책방향에 자신들의 가치를 정책에 투영하는 대변적·영향력 행사활동을 함 정책집행과 평가에 있어 감시 및 통제활동을 함 NGO 대중매체를 통해 사회구성원들 간의 의사전달을 돕고 사회에서 발생하는 주요사건들을 알림으로써 여론형성의 기능을 함 정책과정을 감시하는 역할 언론매체 지식과 정보를 제공하여 자유로운 소통에 기여함으로써 정책과정의 민주성을 높임 정책의제설정과정에서 간접적인 역할을 하며 문제의 해결책이나 정책대안을 제시 및 비교‧평가 정책전문가 · 정책공동체 정부 정책과정에의 시민 참여에 대한 관심이 증가함에 따라 자신들의 이익을 위하여 정책과정에 참여 국민의 참여는 사회의 다원화로 정부의 영향력이 상실된 정부의 역할을 보완함과 동시에 정책결정에 직접적으로 참여하여 대의민주주의를 실현 지역주민

사드배치 의결 사례 분석 - 성주 사드배치 결정 -

#01 사례의 진행과정 커티스 스캐퍼로티 주한미군 사령관이 북한의 핵과 미사일의 위협에 대응하여 사드의 한국 배치를 요청 정부의 한국 사드배치 가능성 부인. But 북한의 4차 핵실험 이후 정부의 입장 변화

한미가 “주한 미군에 사드를 배치하기로 한미 동맹차원에서 결정했다.”고 공식 발표 시민단체 회원들의 사드배치 반대 주장 중국과 러시아의 외교수장의 한반도 사드배치 반대 경북 성주 사드배치 결정 공식발표 주민의 의사를 무시한 결정 성주군 주민 반대 시위 ‘성주골프장’ 사드 대체 부지로 확정 경기도 오산기지에 사드 일부장비 도착

경북 성주기지에 사드 발사대 4기 임시배치 완료 성주기지의 전체부지에 대하여 일반 환경영향평가 실시 결정 주한미군에 공여한 사드 부지 30여만m²에 대하여 소규모 환경영향평가 실시 사실상 형식적 절차에 불과했다는 논란 주둔군지위협정(SOFA)절차 완료 후 주한미군은 성주골프장에 사드 야전 배치 성주기지의 전체부지에 대하여 일반 환경영향평가 실시 결정 경북 성주기지에 사드 발사대 4기 임시배치 완료

#02 사례에서 참여자들의 역할 // 핵심 행위자 대통령 (국방부) 미국 한미 공동실무단 환경부

1. 대통령(국방부) 2013년 10월 16일 2016년 01월 13일 2016년 09월 30일 2017년 07월 29일 김관진 전 국방부장관은 기자간담회에서 미국의 MD체계 편입 가능성을 일축 2016년 01월 13일 박근혜 전 대통령은 사드배치의 문제가 안보와 국익에 따라 검토할 사안임을 표명 2016년 09월 30일 국방부 대체부지로 ‘성주골프장’ 확정 2017년 07월 29일 북한의 미사일발사가 있은 뒤, 문재인 대통령은 잔여발사대 4기의 추가배치를 지시 2014년 05월 29일 김민석 국방부 대변인은 미국의 MD체계의 한국 배치 가능성을 부인 2016년 02월 07일 국방부는 북한의 장거리 미사일 발사를 계기로 한∙ 미의 사드배치 공식 협의 발표 2017년 07월 28일 국방부는 사드배치 부지(70만m²)에 대해 일반 환경영향평가 실시하겠다고 발표

2. 미국 2014년 05월 28일 제임스 윈펠드 미국 합참차장은 아시아∙태평양 지역에 MD 추가 배치 검토 중임을 밝힘 2016년 01월 20일 미국 워싱턴의 전략국제문제연구소(CSIS)가 미국 국방부에 한반도 사드배치 권고 2017년 08월 22일 전략사령관 등 미군의 핵심수뇌부가 경북 성주의 사드기지 방문 2014년 06월 03일 한미연합사령관이 한반도 사드배치 검토중임을 발표 2016년 02월 07일 북한의 장거리 미사일 발사를 계기로 국방부의 한∙ 미 사드배치 공식 협의 발표

2. 미국 아시아 재균형 정책 ‘사드배치에 대한 논란’ X밴드 레이더의 넓은 탐지반경

3. 한미 공동실무단 2016년 07월 13일 국방부의 경북 성주 사드배치 결정 발표 2016년 03월 04일 지역주민의 안전, 군사적 효용성을 가장 중요한 평가기준으로 적용하여 비교평가 하는 등 정밀한 검토과정을 거침 2016년 03월 04일 한미 공동실무단 공식 출범 2016년 07월 13일 국방부의 경북 성주 사드배치 결정 발표 2016년 07월 08일 공동발표문을 통해 주한미군에 사드배치 결정 발표 2016년 08월 29일 성주 내 3곳의 대체후보지에 부지 선정을 위한 평가작업 시행

사드 기지 일부에 대한 소규모 환경영향평가서에 ‘조건부 동의’ 결정 4. 환경부 2017년 04월 03일 경북 성주골프장 사드 부지 내의 시료채취 진행 2017년 08월 12일 환경부와 국방부의 환경영향평가 실시 2017년 09월 04일 사드 기지 일부에 대한 소규모 환경영향평가서에 ‘조건부 동의’ 결정 2017년 07월 24일 국방부로부터 소규모 환경영향평가 협의요청 →협의절차 착수 2017년 08월 18일 국방부가 제출한 환경평가서 보완 요청

#02 사례에서 참여자들의 역할 // 주변 행위자 정당 시민단체 국회 외국 (중, 러, 일) 언론

1. 정당 여당 (구 새누리당) 제1야당 (구 새정치 민주연합) 국민의당, 정의당 ▶ 사드의 한반도 배치 필요성을 강력하게 주장하는 공식 적 역할 수행 ▶ 리퍼트 주한미국대사의 습격 사건 계기 제1야당 (구 새정치 민주연합) ▶ 사드 배치에 대한 당론을 정하지 않은 채 전략적 모호 성을 띰 ▶ 이해관계자들의 비판 국민의당, 정의당 ▶ 사드 배치에 대한 반대 의사를 표명 ▶ 본 정책 결정 과정에서의 불투명성과 비합리성에 관한 문제를 환기시키는 역할

2. 외교 관계 중국 러시아 일본 사드 배치 지지입장 사드 배치 반대입장 사드 배치 반대입장 - 강경한 태도 - 사드의 잠재적 군사 능력이 자국의 안보를 위협할 수 있다는 우려 표명 사드 배치 반대입장 - 중국과 러시아를 겨냥한 무기체계임을 지적 - 전략적 정세에 있어 부정적 영향과 군비경쟁 촉발 사드 배치 지지입장 - 한미 협력 진전이 동북아 지역 평화와 안정에 기여할 것 - 국민의 보호를 위한 선진적 대처방안

3. 지역주민 2016년 07월 12일 성주 지역주민 약 5000여 명의 범군민 궐기대회 개최 → 단식 농성 및 혈서 사드 배치 중단 결정을 적극적으로 촉구하는 입장 표명. 적극적이고 능동적인 정책 결정 과정에서의 지역주민 참여가 있었지만 그럼에도 불구하고 정부는 별다른 피드백 절차 없이 사드 배치 강행. 2016년 07월 13일 성주 군수, 군의회 의장, 성주 주민들(범군민 비상대책위원회)은 상경하여 서울 용산구 국방 컨벤션 센터에서 국방부 차관을 대면 → 혈서와 성명서 전달

4. 언론 // - 전문가 초빙을 통한 찬반토론 신문 기사를 통한 정부 입장과 국제 정세 전달 ↓ 『사안의 공론화』 // - 전문가 초빙을 통한 찬반토론 신문 기사를 통한 정부 입장과 국제 정세 전달 ↓ 『사안의 공론화』 EX) 2016년 02월 22일 / JTBC 당시 북한이 단행한 핵실험과 장거리 미사일 발사에 따른 한반도 사드 배치를 현안으로 삼아 ‘안보 위기와 한반도 사드’ 라는 안건으로 특별 토론

5. 국회 [ 대한민국 헌법 제60조 ] 한미 공동실무단에 의한 ‘주한미군 전력 운용 통보 및 협의’ 형식 채택. 국가안전과 국민에게 중대한 재정적 부담을 지우는 조약 또는 입법사항에 대한 국회의 동의권을 부여 / 종전에 국회 비준 동의 절차를 밟았던 2002년 연합토지관리계획협정(LPP) 체결, 2004년 용산기지이전협정(YRP) 체결에 대해 당시 법제처는 국회의 동의를 얻어야 함을 명시. 한미 공동실무단에 의한 ‘주한미군 전력 운용 통보 및 협의’ 형식 채택.

#01 문제점 01 시민 참여형 거버넌스의 부족 ▶ 성주군 사드배치 결정과정에서 시민의 참여 배제 ▶ 일본의 경우, 2013년 사드 레이더 배치 합의 과정에서 충분한 시민 참여를 이끌어냄 01 시민 참여형 거버넌스의 부족 ▶ 정부에 대한 국민의 신뢰 부재로 갈등관계 형성

#01 문제점 02 거버넌스 저해요인 ▶ 정보공개과정이나 의견수렴과정 없이 국방부의 독단적 의사결정 ▶ 국회의 역할 부재 ▶ 일반환경영향평가 실시할 것을 지시 → 약 1년 간 진행되지 않음.

#02 시사점 시민 참여적 공론화장 마련 국회의 역할을 통한 거버넌스 질 향상 시민교육의 활성화 - 한반도 사드배치 결정과 같은 국가안보에 관한 정책결정과정은 정보의 공개가 이루어지지 않고 정보의 내용이 전문적임 - 합리적인 판단을 위 해 전문가에 의한 시 민교육의 활성화 필요 - 정부의 독단적인 정책결정은 정책집 행에 어려움을 가 져옴 - 국민과 정부는 조 화를 도모하여야 함 - 한반도 사드배치는 기존의 범위를 넘어 서는 새로운 조약임 으로 국회의 동의가 필수적 - 국민의 대의기관인 국회의 역할이 중요

결 론

// 결론 “본 연구에서는 사드배치 결정과정에 참여하는 주체들의 역할을 살펴보고 우리나라 성주 사드배치 결정 사례를 검토하였고, 거버넌스 관점에서의 사례검토를 통해 정책적 시사점을 얻고자 하였다.”

우리나라의 성주군 사드배치 결정은 시민이 주도적으로 참여하는 거버넌스와 정 책결정과정상에서의 절차적 정당성이 부재하였다. 정부는 정책결정과정상에서 거버넌스를 확보하기 위해 시민 참여적 거버넌스를 조성하여 공론화의 장을 마련하고 시민교육의 활성화를 통해 국민 의식을 높이는 실천적 대안을 고안해야 한다. 국회는 국민의 대의기관으로서의 국민의 의사를 반영한 정책결정이 이루어지도록 국민의 신뢰와 수용을 얻으려 노력하여야 한다.

“정부가 거버넌스가 정책결정과정에서의 중요한 요소임을 인식하고 국민과의 소통을 위해 노력할 때, 우리 사회는 시민주도형 거버넌스가 운영되는 사회로 나아갈 수 있을 것이다.”

감사합니다.