5장 정부조직의 진화 제 3절 정부조직 진화의 방향 공공정책학부 201670131 김민준 공공정책학부 201670128 김경원 공공정책학부 201870129 김성구

OUR STEPS 09:00 STEP 01 정부조직의 상업화와 민영화 09:30 STEP 02 준정부조직의 성장

10:00 10:30 정부조직 진화의 형태 정부기업 사업소형 특별집행기관 책임운영기관 공사 ∙ 공단 민영화공기업 참고문헌 STEP 03 정부조직 진화의 형태 정부기업 사업소형 특별집행기관 책임운영기관 공사 ∙ 공단 민영화공기업 10:30 STEP 04 참고문헌

STEP 01 정부조직의 상업화와 민영화

정부조직의 상업화 ∙ 민영화 정부조직의 진화란? 행정기관이 운영효율성과 고객만족 경영을 위해 민간 부문 조직으로 그 기능이나 형태가 변하는 것. 넓은 의미로는 행정기관이 상업화 하거나 민영화 하는 것을 모두 포함한다.

정부조직의 상업화 ∙ 민영화 진화의 배경 1980년대 신공공관리론의 영향 →공공부문에서 운영효율성과 외부고객만족도 강조 시작, 행정기관이 민간부문의 여러 제도나 프로그램을 벤치마킹 시작

정부조직의 상업화 ∙ 민영화 민영화란? 국가 및 공공단체가 특정기업에 대하여 갖는 법적 소유권이나 주식매각 등을 통해 민간부문으로 이전하는 것. 부문간의 변화(shifts between sectors)

정부조직의 상업화 ∙ 민영화 상업화란? 행정기관이 자율성을 가진 공공기관이나 국가 소유의 공기업으로 전환되는 것. 공공부문 내에서의 변화(intra-sectoral changes within sectors) 넓은 의미론, 행정기관이 정부기업 및 사업부 또는 독립된 집행기관으로 전환되는 것을 포함 공공부문이 민영화가 이뤄지기 전 일시적으로 공사나 공단 형태의 독립된 공법인으로 운영될 때 일어남

정부조직의 상업화 ∙ 민영화 예시 1971년 미국의 United States Post Office가 공기업인 USPS와 UPS로 분리, 변형된 것.

정부조직의 상업화 ∙ 민영화 예시 우리나라 철도청→철도 시설 담당 KR(한국철도시설공단) KORAIL(한국철도공사)로 전환 (중앙행정기관의 외청기관) KORAIL (한국철도공사) P.318

정부조직 진화의 스펙트럼 P.319

정부조직의 상업화 ∙ 민영화 협의의 상업화 사례 일본의 장기적인 행정계획의 모형으로 제시한 우정공사모형 우편사업 우정국 일본 우정공사 일본 우정그룹 유초은행 간포생명

정부조직의 상업화 ∙ 민영화 광의의 상업화 정부부처에서 자율성 확대와 특수목적의 효율적 달성을 위해 변형된 조직형태를 모두 포함하는 개념 Ex) 정부기업, 외청기관, 책임운영기관 등

정부조직의 상업화 ∙ 민영화 광의의 상업화 사례 산업통상자원부의 체신 업무를 우정사업본부로 재편해 우편사업특별회계, 우체국보험특별회계로 분리한 것(특별회계화)

정부조직의 상업화 ∙ 민영화 행정기관 진화의 관점 행정부처→ 정부기업→ 집행기관→ 공사, 공단→ 민영화 공기업 오른쪽으로 옮겨갈수록 예산, 조직, 인력 운영의 독립성 (independence), 탄력성(flexibility), 자율성(autonomy)은 높아진다

정부조직의 상업화 ∙ 민영화 정부조직의 진화&상업화의 유형화 P.322 비교준거 정부기업형 외청기관형 책임운영기관형 공사, 공단형 민간기업형 구조 분리 구조 미분리 법인격 여부 법인격 없음 법인격 있음 소유권 독립 경영자율성 조금 개선됨 개선됨 상대적으로 높음 높음 매우 높음 직원 신분 공무원 민간인 구조분리 : 변형 전 조직과 변형 후의 조직이 구조적으로 얼마나 분리되었는가 법인격여부 : 변형된 기관이 독립된 법인격을 가진 조직인가 아닌가 경영자율성 : 인사와 예산상의 자율성 정도 직원신분 : 변형된 조직의 직원이 공무원인가 민간인인가 P.322

정부조직의 상업화 ∙ 민영화 KT&G 진화 과정 P.322 정부행정기관 외청 행정기관 공사형 공기업 정부출자형 공기업 민영화 기업 재무부/전매국 전매청 한국전매공사 한국담배인삼공사 KT&G 전매사업특별회계법 기업예산회계법 정부투자기관 관리기본법 상법 공무원 공사직원 사기업직원 P.322

STEP 02 준정부조직의 성장

준정부조직 준정부조직의 성장 신공공관리론(NPM)과 민영화의 흐름으로 인하여 관료제적 정부조직의 성장보다 준정부조직의 성장이 두드러짐 행정의 관료화와 비능률을 극복하고 민간 부문의 기능과 영역을 상대적으로 확대해 작은 정부를 실현하고자 시도됨.

그림 5-9 정부조직과 준정부조직의 성장 P.323

STEP 03 정부조직 진화의 형태

준정부조직 진화의 형태 사업소형 특별 집행기관 ↓ 책임운영기관 행정기관 (특별회계기관) →

준정부조직 진화의 형태 정부투자기관 ↓ 정부출자기관 민영화 공기업 ↓ 사기업 → →

준정부조직 1) 정부기업 전통적인 정부조직에서 기관의 조직 형태는 그대로 두면서 단위 사업에 대한 예산 운영의 자율성과 탄력 성을 강화하려는 것이 목적. 가장 초기 진화 단계의 조직 형태. 정부기업은 일반회계와는 별도로 ‘정부기업 특별회계’ 를 설치해 운영.

1) 정부기업 정부기업 특별회계 국회의 심의와 의결을 필요. ‘수입금 마련 지출, 예산의 전용, 이익 및 손실의 처분’ 등에 예산의 자율적 탄력적 운용을 위한 제도적 장치를 가지고 있다.

1) 정부기업 예시 우편사업 우체국예금사업 양곡관리사업 및 조달사업

2) 사업소형 특별집행기관 종류 중앙정부의 ‘외청(外廳)’ 지방자치단체의 ‘사업소＇

2) 사업소형 특별집행기관 중앙정부의 ‘외청(外廳)’ 중앙행정기관인 원∙부∙처 등에 설치되나, 양적∙질적으로 특수성을 가지는 행정사무를 처리하기 위해 별도의 조직 으로 설치하는 기관 독립 부서로 설치함으로써 인력 운영의 전문성과 자율성 을 제고

2) 사업소형 특별집행기관 중앙정부의 ‘외청(外廳)’ 그러나 우리나라에서 외청은 전문 인력이 아닌 일반 행 정공무원으로 충원, 고위관리직에 대해서는 낙하산 인 사 → 외청 설치 취지를 제대로 못 살림.

2) 사업소형 특별집행기관 지방자치단체의 ‘사업소’ 별도의 기관에서 업무를 수행하는 것이 효율적인 경우나 사업장의 위치상 현장에서 업무를 추진하는 것이 효율적 일 것인 경우에 사업소를 설치(지방자치법 시행령 77조) 특정 업무를 효율적으로 수행하기 위해서 필요하면 대통 령령으로 정하는 바에 따라 그 지자체 조례로 사업소 설 치 가능(지방자치법 시행령 114조)

3) 책임운영기관 책임운영기관이란? 행정기관의 지위는 그대로 유지하면서 운영상 민간의 기업 경영 방식을 적용하여, 행정 및 재정상의 자율성을 부여받고 운영 성과에 대해 책임을 지는 일종의 행정 기업

3) 책임운영기관 책임운영기관의 특징 중앙행정부서는 방향잡기(steering)에 중점. 집행적(rowing) 성격이 강한 업무는 책임운영기관에서 수행하는게 더 효율적 객관적이고 신뢰 할 수 있는 성과평가 시스템 구축 필요 행정기관의 민영화 중간단계로 활용되기도 함 행정부서에서 어느정도 독립되어 상당한 자율성을 가지지만 완전히 독립적인 것은 아니다.

3) 책임운영기관 왜 책임운영기관을 쓸까? 행정운영의 효율성을 위함 행정서비스의 질적 향상을 위함 3) 성과 중심 체제로의 전환을 도모하기 위함

3) 책임운영기관 각국의 사례 영국 2) 대한민국

영국 United Kingdom 도입배경 운영성과 운영현황

영국 도입배경 약 95%의 공무원이 행정서비스 전달이나 집행기능을 담당하 고 있음에도 효율적인 행정서비스 전달에 대한 관심 부족. 고위공무원의 행정서비스 전달에 관한 필요한 지식과 경험의 부족. 한 가지 조직형태(중앙부처 구조)로 관리하기에 공무원 시스템이 지나치게 비대하고 업무가 다양함.

영국 운영성과 책임운영기관 제도에 대한 영국 정부의 마지막 종합적 평가는 2002년의 “Better Government Services: Executive Agencies in the 21 st Century” 보고서임.

영국 운영성과 2002년 보고서는 행정서비스에 있어 전문성 및 고객중심의 가치가 실현됨으로써 행정서비스의 효율성이 높아졌다는 점을 들고 있음. 기존의 중앙정부의 행정서비스에 있어 조직문화, 과정, 책임성의 혁신적 변화를 가져왔다고 평가함.

책임운영기관 도입 후 개선된 영역 한국조직학회(2016)

영국 운영현황 1988년 12개의 기관에서 출발한 책임운영기관은 2016년 8월을 기준으로 36개의 기관이 운영되고 있음. 책임운영기관의 총 지출은 788억 파운드로 영국 정부 총 지출 7,380억 파운드의 10.5%에 해당함.

대한민국 Republic of Korea 도입 및 설치 우리나라의 책임운영기관 책임운영기관운영위원회? 일반행정기관과의 차이점

대한민국 도입배경 우리나라는 IMF 경제 위기에 따라 새로운 행정환경에 적합한 효율적인 정부 운영 시스템을 구축할 목적으로 이를 도입 실질적으로 행정부서 내에서 정책부서를 제외한 집행 업무를 수행하는 부서 중 독립채산성을 검토해 책임운영기관으로 지정한다.

대한민국 우리나라의 책임운영기관 중앙정부의 책임운영기관 군(軍)에서의 책임운영기관

중앙정부의 책임운영기관 2000년 10개 기관을 시범적으로 운영 2018년 기준, 총 50개의 기관이 책임운영기관으로 운영 중앙 책임운영기관 통계청 소속 책임운영기관(50) 조사연구형 기관(23) 조사 및 품질관리형 기관(11) 국립종자원, 국토지리정보원, 경인지방통계청, 동북지방통계청, 호남지방통계청, 충청지방통계청, 항공기상청, 항공교통본부, 국립해양측위정보원, 화학물질안전원 연구형 기관(12) 국립과학수사연구원, 국립재난안전연구원, 국립수산과학원, 국립생물자원관, 통계개발원, 국립문화재연구소, 국립원예특작과학원, 국립축산과학원, 국립산림과학원, 국립해양문화재연구소, 국립수목원, 국립기상과학원 교육훈련원기관(5) 국립국제교육원, 한국농수산대학, 통일교육원, 관세국경관리연수원, 해양수산인재개발원 문화형 기관(7) 국립중앙과학관, 국립과천과학관, 국방홍보원, 국립중앙극장, 국립현대미술관, 한국정책방송원, 국립아시아문화전당 의료형 기관(9) 국립정신건강센터, 국립나주병원, 국립부곡병원, 국립춘천병원, 국립공주병원, 국립마산병원, 국립목포병원, 국립재활원, 경찰병원 시설관리형 기관(4) 해양경비안전정비창, 국방전산정보원, 정부통합전산센터, 국립자연휴양림관리소 기타형 기관(2) 고용노동부고객상담센터, 국제상담센터 2000년 10개 기관을 시범적으로 운영 2018년 기준, 총 50개의 기관이 책임운영기관으로 운영 정부의 책임운영기관은 중앙 책임운영기관 , 소속 책임운영기관으로 나뉨 P.332

군(軍)에서의 책임운영기관 ‘국방개혁 2020’의 추진과 함께 도입되고 있는 제도 기획재정부 장관과의 협의와 군 책임운영기관운영위원회 심의를 거쳐 군 책임운영기관 지정 가능 국방부장관이 군 책임운영기관 관리 그러나 군대의 특성상 세부 지정 기준은 다소 다른 양상을 띈다 현재 16개의 군 책임운영기관이 지정 운영되고 있다.

P.332 군 책임운영기관의 세부 지정 기준 핵심 임무의 수가 적을 것 구체적인 성과 목표 수립이 가능할 것 전 ∙ 평시 업무가 유사할 것 다른 부대와 업무 연계가 낮을 것 군 내 또는 민간과의 성과 비교가 용이할 것 조직 ∙ 인사 ∙ 재정상 자율권 행사가 용이할 것(부대 규모 측면 * 추가 고려 요소 : 유사부대 확대, 시행착오 최소화, 해당 병과 군 인사 운영의 안정성 P.332

합동상호운용성기술센터, 국방통합데이터센터 군 책임운영기관(16) 계 국직 육군 해군 공군 16 6 2 5 3 2009년 국군인쇄창, 국군수도병원 보급창 2011년 국군대전병원 1함대 수리창 83정비창 2012년 4 국군의학연구소 2함대 수리창 82정비창 2013년 3(△3) 종합정비창 3함대 수리창 종합보급창 2014년 합동상호운용성기술센터, 국방통합데이터센터 정비창 2017년 1(△3) 2013년 육군종합정비창 ∙ 공군종합보급창 지정 시, 예하 기관 3개(육군 특수무기정비단, 항공기정비단, 공군 40보급창) 지정 해제. 2017년 육군종합보급창 신규 지정으로, 예하 기관 3개(육군 1, 2, 3 보급단) 지정 해제 P.333

대한민국 책임운영기관운영위원회 책임운영기관의 존속 여부, 평가, 제도 개선 등에 관한 중요사항을 심의하기 위해 설치된 대한민국 행정자치부 소속의 자문위원회

대한민국 책임운영기관운영위원회의 기능 및 역할 사업목표의 설정에 관한 사항 사업운영계획, 연도별 사업계획의 수립 및 변경에 관한 사항 사업성과의 평가에 관한 사항 책임운영기관으로의 운영여부에 관한 사항 책임운영기관 관련제도의 운영 및 개선에 관한 사항

3) 책임운영기관 장점 그 기관에 대한 발전전략을 자체적으로 수립하고 운영하는 것이 가능하다 자발적인 사업경영에 따른 효율성의 제고가 가능하다 업무 탄력성 제고 및 대국민 서비스의 질을 향상 할 수 있다 정부통제의 간단성과 명료성 및 기관목표의 명확화와 성과평가가 수월하다 정부조직의 규모와 인원의 탄력적인 운영이 가능하다

3) 책임운영기관 단점 사업목표 및 성과지표 설정이 비구체적일 경우 책임소재가 불투명 중앙행정기관의 산하기관으로서 각종 통제를 피하기 어려움 평가의 부담에 따른 자율적 운영의 한계, 단기적이고 가시적인 성과에 치중할 우려 전문가의 영입이나 보충이 어려울 경우 업무전반을 공무원이 관리함에 따라 전문성 약화의 우려 주무부처와의 정책연계성 저하의 우려

3) 책임운영기관 나아가야 할 방향 현재 책임운영기관에 근무하는 공무원 수가 전체의 1% 내외. 이는 영국이나 뉴질랜드의 70~80% → 책임운영기관의 수를 늘려 정책 기능과 집행 업무를 투 트랙으로 수행필요 책임운영기관 설치 및 해제 기준을 명확하게 해야하고, 기관들이 예외 없이 법률을 적용 받도록 해야 함 지방자치단체에서 책임운영기관을 설치하여 전국적으로 이를 확대 할 필요가 있음

4) 공사 ∙ 공단 공사 ∙ 공단화에 따른 변화 행정기관의 독임제 기관장에 의한 일방적 지시에서 벗어남 이사회에서 의사를 결정하고 이를 바탕으로 기관장과 경영진이 자율적으로 업무 수행 및 책임을 짐 자율적으로 운영되는 공공법인은 행정기관과 달리 직접적으로 국회 예산 승인 받지 않아 예산 수립 및 집행에도 자율성을 확보 할 수 있음

4) 공사 ∙ 공단 공단(혹은 지방공단)의 의의 정부(또는 지방자치단체)에서 100% 출연한 법인 형태로 사업을 수행하는 기관

4) 공사 ∙ 공단 공단의 특징 정부에서 위탁한 사업에 대해 한정적으로 업무를 수행하는 일종의 준정부기관이다. 민간 출자가 불가능하고 해산 시 재산은 설립 행정기관에 귀속된다 영업 수지가 수입=비용이며, 사업종료시 정산된다 고공업무대행기관의 성격을 가진다

예시 국민건강보험공단 근로복지공단 대한법률구조공단 국민연금공단

4) 공사 ∙ 공단 공사(또는 지방공사)의 의의 정부(또는 지방자치단체)에서 소유지배권을 행사할 정도의 지분을 출자한 회사

4) 공사 ∙ 공단 공사의 특징 정부가 회사의 지분 50% 이상을 소유 민간 출자 가능, 해산 시 자본은 설립 출자자에 귀속 영업 수지에서 당기순이익 또는 순손실이 발생 수익=비용 공단에 비해 회사의 성격을 더 가짐

예시 부산항만공사 부산관광공사 LH 한국토지주택공사

4) 공사 ∙ 공단 공통점 설립과 관련된 특별법을 가지고 있다 ex) 한국전력 – ‘공공기관의 운영에 관한 법률‘+’한국전력공사법’ 국가 공사 ∙ 공단은 ‘공공기관의 운영에 관한 법률＇과 ‘설립 관련 법률‘에 설립 ∙ 운영됨 지방 공사 ∙ 공단은 ‘지방공기업법＇과 ‘설립 관련 조례＇에 설립 ∙ 운영됨

공사 ∙ 공단 관련법 공사 ∙ 공단법 P.339 시장형 공기업 준시장형 위탁형 공공기관의 운영에 관한 법률 준정부기관 기금관리형 공사 ∙ 공단법 기타 공공기관 지방직영기업 지방 공기업법 지방공단 지방공사 P.339

시장형 공기업 자산 규모가 2조원 이상이고, 총수입액 중 자체수입액이 85% 이상인 공기업

준시장형 공기업 공기업 중에서 시장형 공기업이 아닌 공기업을 뜻한다

기금관리형 준정부기관 ‘국가제정법’에 따라 기금을 관리하거나, 기금의 관리를 위탁 받은 준정부기관을 뜻한다

위탁형 준정부기관 기금관리형 준정부기관이 아닌 준정부기관을 뜻함

기타 공공기관 공기업, 준정부기관이 아닌 공공기관이다

지방직영기업 지방자치단체가 직접 기업을 설치 ∙ 운영하는 지방공기업을 뜻함

지방공단 ∙ 공사 지방자치단체가 법인을 설명해 간접적으로 운영하는 공사나 공단을 의미

5) 민영화 공기업 의의 행정기관 진화의 마지막 단계 공공 부문의 소유지배권이 민간으로 완전히 넘어가는 것 이사회에 의한 자율적인 의사결정뿐만 아니라 회사 자체의 내규에 의해 조직이 운영 민영화된 공기업은 특별히 관련 법규나 통칙법에서 규 정한 것을 제외하고는 상법 등 일반 상사법의 적용을 받음.

5) 민영화 공기업 공기업 경영구조 개선 및 민영화에 관한 법률 정부의 주주권 행사 동일인의 주식 소유 제한 . 정부의 주주권 행사 동일인의 주식 소유 제한 외국인의 주식 소유 제한

5) 민영화 공기업 공기업 경영구조 개선 및 민영화에 관한 법률 정부의 주주권 행사 동일인의 주식 소유 제한 . 정부의 주주권 행사 동일인의 주식 소유 제한 외국인의 주식 소유 제한

예시 한국담배인삼공사 한국전기통신공사 한국가스공사 한국중공업주식회사 인천국제공항공사 한국공항공사

P.332 구분 행정부처 행정기업 책임운영기관 공사 ∙ 공단 민영화공기업 재정 자율성 ∙ 탄력성 비자율성 ∙ 비탄력성(일반회계) 약간 자율성 ∙ 탄력성(특별회계 다소 자율성 ∙ 타율성(특별회계) 자율성 ∙ 독립성 완전 자율성 ∙ 독립성 예산 의결기관 국회 이사회 관련 법률 국가재정법 정부기업예산법 정부기업예산법/책임운영기관 설치 ∙ 운영에 관한 법률 공공기관의 운영에 관한 법률 공기업경영구조개선 및 민영화에 관한 법률 조직 형태 정부부처실(국) ∙ 과 정부부처실(국) ∙ 과/사업본부 법인 조직개폐의결기관 국회/정부 정부조직법 정부조직법/책임운영기관 설치 ∙ 운영에 관한 법률 공기업경영구조개선 및 민영화에 관한 법률 설립법/상법 인사 신분 공무원 공무원/CEO는 계약직 민간인 인사의결기관 국가공무원법 국가공무원법/책임운영기관 설치 ∙ 운영에 관한 법률 공공기관의 운영에 관한 법률/설립법 P.332

STEP 04 참고문헌 이상철. 『가치창조조직론』. 대영문화사. 2019 최진욱 외 2인. 「책임운영기관 선진 해외사례 조사 연구」. 『한국조직학회』. 2016

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