1.분권의 의미와 특성 2.지방자치제도 3.사회복지 분야 분권화의 실제와 과제 6장 지방분권과 지역사회복지 1.분권의 의미와 특성 2.지방자치제도 3.사회복지 분야 분권화의 실제와 과제

1.분권의 의미와 특성 1) 권력의 개념 분권, 즉 권력의 분산을 살펴보기 전에 권력의 개념에 대해 알아볼 필요가 있다. 권력의 가장 현실적인 개념은 모든 행위와 정책의 결정 권위 또는 결정 능력이라고 할 수 있다(송복, 1980). 2) 분권화와 집권화의 특성 (1) 분권화의 특성 사회의 분화는 정치에 있어 권력기구의 분화를 촉진시킨다. 이제까지 어느 한 곳(중앙)으로 집중되어 있던 권력은 그 집중된 형태로는 그 형태와 성격에 있어 현격히 이질적인 상태로 나누어진 집단들의 가치와 요구를 충족시켜줄 수 없다.이는 필연적으로 한 곳으로 집중된 권력을 사회내 하위부문, 곧 이질적인 여러 집단들에게로 나누어주어서 그들의 정책을 그들이 결정할 수 있도록 권한을 부여해주는 방향으로 치닫게 한다. 이렇듯, 분권은 행위와 정책에 대한 결정 권위 또는 결정 능력이 사회의 여러 부문 또는 여러 지역으로 분산되는 현상을 의미한다.

(2) 집권화의 특성 분권화의 특성을 보다 명확하게 이해하기 위해 분권화와 대비되는 집권화 특성에 대해 알아보기로 한다. 집권화는 분권화와는 반대로 권력이 한 곳(중앙)으로 집중되는 과정

2.지방자치제도 1)지방자치의 의미와 가치 (1)지방자치의 의미 필수 요소 일정한 지역을 기초로 하는 지방자치단체가 그 구성원 인 지역주민의 직접 또는 간접의 자유로운 의사에 따라서 당 해 지방자치단체 자신의 권능과 책임 아래 자기의 기관과 재 원에 의하여 지역의 공공사무를 자치적으로 처리하는 제도 필수 요소 중앙정부로부터 독립된 자치권이 있는 지방자치단체 => 지방분권사상 지방자치단체의 행정 사무가 지역주민의 참여에 의해 이루어져야 함 => 민주주의 사상

현실적 가치 : 지역 실정에 맞는 행정을 전개함으로써 지역주민의 복지 증진에 이바지 (2)지방자치의 가치 정치적 측면 지방행정의 민주화 보장 주민에 대한 민주주의 학교의 역할 국가 권력의 비대화, 전제화 통제 중앙정부의 정권교체 시 행정상의 혼란 방지 행정적 측면 지역 발전에 이바지 : 지역주민의 만족감 증대 지역적 창의성 발휘 행정의 효율성 향상, 인력과 경비 절감 현실적 가치 : 지역 실정에 맞는 행정을 전개함으로써 지역주민의 복지 증진에 이바지

2) 지방자치제도의 구성과 계보 (1) 단체자치와 주민자치 지방자치는 중앙정부로부터 독립된 자치권이 있는 지방자치단체가 존재해야 하고, 지방자치단체의 행정 업무가 지역 주민의 직접 또는 간접적인 참여에 의해 이루어져야 성립된다. 역사적으로 지방자치는 중앙집권적인 근대적 국민국가가 형성되기는 했으나 국정 전반의 업무를 중앙정부가 모두 관장하기 힘들게 됨으로써 지방적인 일은 지방단체에 독자적인 법인격과 권능을 부여하고 그 지방 주민이 자율적으로 처리하게 된 단계에서 그 의미를 갖게 된 것이다. 따라서 단체자치와 주민자치의 개념은 지방자치의 핵심적 구성 원리가 된다.

<표 6-1> 단체자치와 주민자치의 비교 구 분 단체자치 주민자치 1. 법적 관계 국가와 지방자치단체와의 관계에 중점 지방자치단체와 주민과의 관계에 중점 2. 권리 관계 인식 단체의 기능(지방자치단체로서의 자치권)으로 인식 주민의 권리(지방행정에의 주민참여)로 인식 3. 자치권의 근거 국가에 의하여 인정되는 실정법상의 권리 자연법상의 고유의 권리(주민이 자치권을 확보) 4. 자치의 원리 지방 분권의 원리를 표현 민주주의 원리를 표현 5. 기원 독일, 프랑스에서 발달한 이념 영국, 미국에서 발달한 이념

<표 6-2> 영국형과 대륙형의 비교 구 분 영국형 대륙형 1. 관념적 기반 주민자치사상 단체자치사상 2. 자치의 본질적내용 지방행정주체와 주민과의 관계 지방행정주체와 국가(중앙정부)와의 관계 3. 자치권의 근거 주민의 고유 권리 국가에 의하여 주어진 권리 4. 기능분배방식 개별적 지정주의 포괄적 위임주의 5. 자치의 범위 광범위함(지방행정을 국가사무 또는 자치사무로 구분하는 관념이 없음) 협소함(지방행정을 국가사무와 지방사무로 엄격히 구분) 6. 중앙통제의 방식 입법적․사법적 통제 행정적 통제 7. 기관구성형태 기관통합형(의회 우월주의) 기관분립형(집행기관 우월주의) 8. 자차단체의 성격 자치단체로서의 순수 단일성 자치단위인 동시에 국가의 행정단위(이원성)

지방자치의 두 가지 측면

3)한국 지방자치제의 발달과정 제1시기 : 제1, 2 공화국. 지방자치법 제정(1949). 1952년 실시. 지방자치제의 발전기 1960년 지방자치단체장의 주민 직접선출 제2시기 : 제3, 4 공화국. 지방자치 중단기. 군사혁명, 중앙집권화 강화 제3시기 : 제5공화국 – 현재. 1990년 실시. 지방자치의 부활기, 지방의회 1991년부터, 단체장은 1992년부터

4)지방자치제도와 지역사회복지의 변화 (1) 지역사회복지와 지방자치제의 관계 지역사회복지가 우리나라에서 많이 알려지게 된 것은 지방자치제의 영향으로 지역 단위의 복지 대책을 강조하기 시작하면서부터이다. 중앙집권시대였던 1990년대 초기까지만 하더라도 지방정부에서는 중앙의 사회복지정책을 그대로 전달하는 시스템에 머물렀다. 그러나 1991년의 지방자치제 부활로 인하여 점차 지방정부와 민간이 주축이 된 사회복지계획이나 프로그램을 개발하는 데 관심을 기울이게 된 것이다. 특히 지방자치단체장 후보들이 득표를 의식한 선거 공약으로 지역사회복지서비스를 활용한 것도 중요한 요인으로 작용하였다.

지방자치제가 지역사회복지에 미치는 영향을 살펴보면 다음과 같다 지방자치제가 지역사회복지에 미치는 영향을 살펴보면 다음과 같다. ① 지방자치제의 실시로 인하여 지역사회와 지역 주민들의 의견을 중요시하여 복지 분야 지방재정이 증가한다. ② 사회복지 기능의 강화를 위하여 사회복지 관련 전문 행정부서의 전문성과 활동 범위가 넓어지게 된다. ③ 사회복지행정이 국가 중심의 행정에서 지방 중심으로 변화하게 된다. ④ 민간 사회복지단체의 육성이 강화되어 주민의 자발적 참여에 의한 자원봉사 또는 민간 참여가 활발해지게 된다.

(2) 지방자치의 사회복지 증진 효과 지방자치에 의한 사회복지의 증진 효과를 정리해 보면 다음과 같다(고수현, 2007). ① 지방자치는 주민들이 행정기관에의 접근을 용이하게 하여 서비스의 생산과 전달이 어디에서 이루어지며, 국민이 원하는 것이 무엇인가를 이해하기 쉽게 한다. ② 중앙지향적인 통제의 수준을 감소시킴으로써 의사결정의 속도와 유연성을 증대시킨다. ③ 지역사회적인 독자성을 인정하는 분권화 정책이 강해진다. ④ 지역사회 차원에서 지역사회 자원의 활용을 크게 증진시킨다. 즉, 주민의 창의력과 자발성을 제고하여 국가 전체적으로 국민 역량을 촉진시킨다.

⑤ 지방자치를 통하여 얻어지는 결과들은 지방자치의 운영에만 국한되는 것이 아니라 정당의 건전한 육성에도 기여하고, 국가정책의 운영에도 바람직한 영향을 주어서 지역사회복지뿐만 아니라 모든 사회복지정책의 방향을 결정하는 데 좋은 영향을 미친다. ⑥ 지방자치는 지역개발사업의 촉진과 지방자치단체의 건전한 발전을 유도하고 지역 간의 균형 있는 성장을 가능케 하며, 지역문제를 감소시키고 효율적인 국가 발전을 가져오게 할 것이다. ⑦ 지방자치제가 본격적으로 발전하는 과정에서 사회복지를 위한 주민운동은 다양하게 일어나고 동시에 새로운 양상을 띠게 될 것이다.

지역 주민들이 평안하고 행복한 삶을 누릴 수 있도록 지역사회복지가 이루어지기 위해서는 앞으로 풀어가야 할 과제들이 있다. 첫째는 복지 철학과 정책 목표를 올바로 설정하는 일이 중요하다. 지방자치단체들은 지역의 자율 능력을 신장하기 위해서 주로 지역 경제와 지역 개발 분야에 관심을 집중시키는 경향이 있다. 둘째, 중앙정부와 지방정부간 또는 광역자치단체와 기초자치단체 간의 사회복지 역할 분담이 명확하게 이루어져야 한다. 셋째, 사회복지에 대한 재정 확보 문제이다. 오늘날 어느 나라를 막론하고 사회복지 재정의 일차적 책임은 중앙정부가 지고 있다. 넷째, 사회복지에의 주민 참여 문제이다. 사회복지는 주민의 삶의 질 향상을 위한 사회적인 공동 노력이다. 그러기 때문에 지역 주민 및 여러 시민단체와 조직들의 적극적인 관심과 활동 없이 사회복지 발전을 기대하기는 힘들다.

3.사회복지 분야 분권화의 실제와 과제 1) 사무 지방이양과 재정 분권 (1) 사무행정의 지방이양 ‘중앙행정권한의 지방이양촉진 등에 관한 법률’ 제정으로 2006년 4월 기준 1,011개의 사무 이양 상태를 보이고 있다(류종훈, 2007). 사무의 지방이양이 증가함에 따라 지방 정부의 자율성과 책임성이 강화될 수 있는 제도적 기반이 마련되어 간다고 볼 수 있다. (2) 복지 재정의 분권화 지방분권화는 복지 재정의 분권화로 나타났다. 이는 곧 중앙정부로부터 지방정부로 사회복지서비스에 관한 예산 편성 권한과 책임을 이양하는 것에 초점을 맞춘 것이다.

(3) 분권교부세 도입 국고보조금 정비에 따른 지방이양사무에 필요한 재정을 지방정부에 이전하기 위하여 2004년 12월 지방교부세법을 개정하여 분권교부세를 신설하였다. 개정안의 주요 내용을 살펴보면 다음과 같다(감정기․백종만․김찬우, 2005). ① 분권교부세의 신설：국가보조 사업이 지방자치단체로 이양됨에 따라 지방자치단체가 이양 사업을 추진하는 데 필요한 재원을 교부하려는 것이다. 지방교부세의 종류에 기존의 보통교부세 및 특별교부세 외에 국고보조 사업을 이양 받은 지방자치단체에 교부하는 분권교부세를 신설한다. ② 지방교부세 재원의 확대됨. ③ 분권교부세의 산정 및 교부.(교부내역 통지) ④ 분권교부세의 운영 기한 명시：분권교부세의 취지상 분권교부세는 지방이양사업이 정착될 때까지만 운영되는 것임을 분명히 하려는 것으로, 분권교부세는 2009년도까지 한시적으로 운영한 후 폐지하여 보통교부세로 통합 운영하도록 하였다.

(4) 재정 분권에의 장단점 장점으로는 ① 남발된 보건복지 관련 보조금 관리 정책 정비, ② 지방정부의 복지 재정에 대한 자율성 신장, ③ 지역 현실에 맞는 복지계획 수립의 계기, ④ 지역 주민 및 지역 시민사회단체의 복지 예산 수립 과정의 참여 기회 확대 등을 들 수 있다.

단점으로는 ① 분권화는 중앙정부의 사회복지사업 재정 확대에 대한 책임을 약화시키는 기제로 작용, ② 지방정부의 현재와 같은 성장 중심의 정책 방향을 볼 때 지방이양사업으로 넘겨진 사회복지사업 분야의 축소에 대한 우려, ③ 지방정부 간의 재정 격차, 복지 인식과 사업 의지의 차이 등이 복합적으로 작용하여 지방정부간 복지 수준의 불평등을 유발하게 될 가능성, ④ 특히 복지에 대한 전문성이 부족한 상황에서 복지 부문간 불평등이 발생할 가능성이 있고, 지방이양사업과 포괄적 보조금 사업의 예산 투여 과정에서 지방정부가 어느 분야에 우선순위를 두느냐에 따라 부문간 불평등이 확대될 가능성이 크다는 점을 들 수 있다(감정기․백종만․김찬우, 2005).

지방정부의 지역사회복지 방향 지방자치의 긍정적 기능 지방자치의 역기능 개인의 권리와 자유의 신장 주민 복지의 증진 자원의 효율적 배분 지방자치의 역기능 자원 분배를 둘러싼 갈등 사회적 형평성의 문제 지역이기주의(NIMBY, PIMBY)