제4장 행정학의 학문적 성격과 접근법 제5장 행정학의 발달

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1 제4장 행정학의 학문적 성격과 접근법 제5장 행정학의 발달
제4장 행정학의 학문적 성격과 접근법 제5장 행정학의 발달

2 행정학의 기원과 발달과정 [표 2-1] 전통적 행정과 거버넌스의 비교 [표 2-1] 전통적 행정과 거버넌스의 비교
 [표 2-1] 전통적 행정과 거버넌스의 비교  [표 2-1] 전통적 행정과 거버넌스의 비교  [표 2-1] 전통적 행정과 거버넌스의 비교 기준 전통 행정(관료제 정부) 가버넌스(기업가적 정부) 정부역할 정부활동 서비스 공급 관리 방식 예산제도 행정가치 행정주체 행정방식 주요 운영기제 노젓기(rowing) 역할 직접 해줌(service) 서비스의 독점적 공급 규칙 중심 관리 투입 중심 예산 관료 중심 지출 지향 사후치료 집권적 계층제 명령과 통제 행정메커니즘 방향잡기(steering) 역할 할 수 있도록 해줌(empowering) 서비스 제공에 경쟁 도입 임무 중심 관리 성과 연계 예산 고객 중심 수익 창출 예측과 예방 참여와 팀워크 협의와 네트워크 형성 시장메커니즘 기준 전통 행정(관료제 정부) 가버넌스(기업가적 정부) 정부역할 정부활동 서비스 공급 관리 방식 예산제도 행정가치 행정주체 행정방식 주요 운영기제 노젓기(rowing) 역할 직접 해줌(service) 서비스의 독점적 공급 규칙 중심 관리 투입 중심 예산 관료 중심 지출 지향 사후치료 집권적 계층제 명령과 통제 행정메커니즘 방향잡기(steering) 역할 할 수 있도록 해줌(empowering) 서비스 제공에 경쟁 도입 임무 중심 관리 성과 연계 예산 고객 중심 수익 창출 예측과 예방 참여와 팀워크 협의와 네트워크 형성 시장메커니즘 기준 전통 행정(관료제 정부) 가버넌스(기업가적 정부) 정부역할 정부활동 서비스 공급 관리 방식 예산제도 행정가치 행정주체 행정방식 주요 운영기제 노젓기(rowing) 역할 직접 해줌(service) 서비스의 독점적 공급 규칙 중심 관리 투입 중심 예산 관료 중심 지출 지향 사후치료 집권적 계층제 명령과 통제 행정메커니즘 방향잡기(steering) 역할 할 수 있도록 해줌(empowering) 서비스 제공에 경쟁 도입 임무 중심 관리 성과 연계 예산 고객 중심 수익 창출 예측과 예방 참여와 팀워크 협의와 네트워크 형성 시장메커니즘 * 자료: Osborne and Gaebler (1992) * 자료: Osborne and Gaebler (1992) * 자료: Osborne and Gaebler (1992)

3 <보충 15> 패러다임(paradigm)
 [표 2-1] 전통적 행정과 거버넌스의 비교  [표 2-1] 전통적 행정과 거버넌스의 비교  [표 2-1] 전통적 행정과 거버넌스의 비교 기준 전통 행정(관료제 정부) 가버넌스(기업가적 정부) 정부역할 정부활동 서비스 공급 관리 방식 예산제도 행정가치 행정주체 행정방식 주요 운영기제 노젓기(rowing) 역할 직접 해줌(service) 서비스의 독점적 공급 규칙 중심 관리 투입 중심 예산 관료 중심 지출 지향 사후치료 집권적 계층제 명령과 통제 행정메커니즘 방향잡기(steering) 역할 할 수 있도록 해줌(empowering) 서비스 제공에 경쟁 도입 임무 중심 관리 성과 연계 예산 고객 중심 수익 창출 예측과 예방 참여와 팀워크 협의와 네트워크 형성 시장메커니즘 기준 전통 행정(관료제 정부) 가버넌스(기업가적 정부) 정부역할 정부활동 서비스 공급 관리 방식 예산제도 행정가치 행정주체 행정방식 주요 운영기제 노젓기(rowing) 역할 직접 해줌(service) 서비스의 독점적 공급 규칙 중심 관리 투입 중심 예산 관료 중심 지출 지향 사후치료 집권적 계층제 명령과 통제 행정메커니즘 방향잡기(steering) 역할 할 수 있도록 해줌(empowering) 서비스 제공에 경쟁 도입 임무 중심 관리 성과 연계 예산 고객 중심 수익 창출 예측과 예방 참여와 팀워크 협의와 네트워크 형성 시장메커니즘 기준 전통 행정(관료제 정부) 가버넌스(기업가적 정부) 정부역할 정부활동 서비스 공급 관리 방식 예산제도 행정가치 행정주체 행정방식 주요 운영기제 노젓기(rowing) 역할 직접 해줌(service) 서비스의 독점적 공급 규칙 중심 관리 투입 중심 예산 관료 중심 지출 지향 사후치료 집권적 계층제 명령과 통제 행정메커니즘 방향잡기(steering) 역할 할 수 있도록 해줌(empowering) 서비스 제공에 경쟁 도입 임무 중심 관리 성과 연계 예산 고객 중심 수익 창출 예측과 예방 참여와 팀워크 협의와 네트워크 형성 시장메커니즘 ○ 하나의 학문이 독립된 학문분과 즉 정당과학(normal science)으로 성장하기 위하여는 그 학문집단의 구성원들이 공통으로 이해하고 공유하는 가치기준이 있어야 함 ○ 이러한 가치기준을 패러다임(paradigm)이라고 함.  - 따라서 어떤 독자적인 학문체계가 정립되려면 그 이전에 우선 어떤 패러다임의 성립이 전제되어야 하며, 이러한 패러다임이 성립된 분야의 과학활동을 정당과학이라고 부름. - 패러다임을 더 쉽게 정의하면 대상을 바라보는 일종의 세계관 또는 기본적인 시각이라고 할 수도 있다. * 자료: Osborne and Gaebler (1992) * 자료: Osborne and Gaebler (1992) * 자료: Osborne and Gaebler (1992)

4 < 헨리( Henry)의 행정학의 패러다임>
- Locus(장- 연구주제, 대상)와 Focus(초점-중심이론, 연구방법)  1. 기원 ～ 학문으로서의 행정학의 태동      1887년 W. Wilson의 「행정의 연구」  2. Paradigm 1 : 정치행정이원론(1900～1926)    ∘ locus 중심의 단계    ∘ 강조분야 : 조직․인사․재무 등   3. Paradigm 2 : 행정의 원리(1927～1937)     ⑴ 행정의 원리       ∘ focus의 강조       ∘ 1927년 Willoughby 『행정학의 원리』       ∘ Taylor 등의 조직이론 연구 ～ 몇 가지 원리만 이해하면 된다고 생각     ⑵ 도전기 (1938～1947) : 원리접근법에 대한 비판     ⑶ 도전에 대한 반발(1947～1950) : 행정학에 대한 정치학의 지배

5  4. Paradigm 3 : 정치과학으로서의 행정학(1950～1970)
   ∘ locus의 강조    ∘ 정치학과 행정학의 연계성 탐구    ∘ 사회과학의 현실 적합성 강조    ∘ 행정학의 적실성 추구    ∘ 다양한 사례 연구   5. Paradigm 4 : 관리로서의 행정학(1956～1970)    ∘ focus 강조    ∘ 관리과학․관리기법에 관한 연구    ∘ 리더십․동기․인적 자원의 관리․예산․관리정보체계․회계․마케팅 등의 연구    ∘ 전문화된 기술 강조

6   6. paradigm 5 : 행정학으로서의 행정학 (1970～?)
   ∘ 1970년 national association of schools of public affairs and administration 설립  → 단순한 행정학자들의 연계 차원을 넘어 행정의 독자성(정체성) 확립의 계기    ∘ locus와 focus 겸비    ∘ 공공문제를 계량적․관리과학적 기법으로 연구 --> 결    진정한 학문은 locus(연구주제, 대상) ＋  focus(연구방법)가 겸비되어야 함    어느 학문이건 locus와 focus가 흔들리면 학문의 정체성 위기가 발생

7 < 보충 16> 생태론적 접근방법 1) 의의
 1) 의의 ⑴ 행정을 유기체로 인식하고 환경이 행정에 미치는 영향을 중심으로 행정현상을 파악 ⑵ 생태학(ecology)이란 유기체가 환경에 적응하는 관계로 보아 개방체제이론 ⑶ 행정의 종속변수적 측면을 강조한 개방체제 이론 ⇨ 거시적 행정 연구 2) 내용 ⑴ 고우스(생태론의 선구자)가 제시한 7가지 환경 변수 : 장소, 주민, 물리적 기술, 사회적 기술, 욕구와 사상, 재난, 인성(지도자의 인품) ⑵ 리그스(비교 행정 연구에 생태론 적용)가 제시한 5가지 환경 변수 : 정치적 요인, 사회적 요인, 경제적 요인, 이념적 요인, 의사 소통(Communication)

8 < 보충 16> 생태론적 접근방법 ⑶ F. W. Riggs의 사회이원론(융합사회와 분화사회의 비교) 구 분
구  분 융 합 사 회 분 화 사 회 ⑴ 정치적 요인 정치권력의 근거는 천명 형식적 권력 〈 실질적 권력 정치권력의 근거는 국민(주권재민) 형식적 권력 〉 실질적 권력 ⑵ 사회적 요인 혈연적․개별적 사회구조 1차집단 중심, 외부에 대하여 배타적 기능적 분화와 실적 중심 개방적인 2차 사회 ⑶ 경제적 요인 자급자족적 경제체제 정부는 질서유지와 징세활동에 관심 시장경제중심의 상호 의존적인 경제체제 최대의 행정이 최선의 행정 ⑷ 이   념 육감이나 직관에 의한 인식이 지배적, 지식의 단일성 경험적 방법에 의한 인식중시, 지식의 다양성, 평등성, 개인주의 ⑸ 의 사 전 달 미약, 상의하달 중심 유동성이 높음, 하의상달, 수평적 전달이 잘됨

9 < 보충 16> 생태론적 접근방법 3) 생태론의 공헌 ⑴ 개방적․거시적 측면에서 행정파악
(4) F. W. Riggs의 사회삼원론(프리즘적 사회) 구      분 융  합  사  회 프리즘적 사회  분  화  사  회 사 회 구 조 농 업 사 회 전이․과도․굴절 사 회 산 업 사 회 관료제 모형 안 방 모 형 사랑방 모형 사무실 모형 특       징 이원론의 농업사회와 동일  고도의 이질성․다분파성,  형식주의, 가격의 부정가성 등  이원론의 산업사회와 동일 3) 생태론의 공헌 ⑴ 개방적․거시적 측면에서 행정파악 ⑵ 행정의 종합적 연구 촉진 ⑶ 비교행정의 방향제시 ⑷ 각국 행정의 특징을 형성시키는 역사적․정치적․사회적 조건의 규명

10 < 보충 16> 생태론적 접근방법 4) 비판 ⑴ 행정을 환경의 종속 변수로서 피동적으로 파악
⑵ 숙명론적 결정론으로 후진국 발전․근대화 전망에 대해 비관적 ⑶ 정태적 균형 이론으로 사회 변동의 설명 불충분, 창조적 엘리트의 환경 변동 역할 경시 ⑷ 서구중심적 시각

11 < 보충 16> 체제론적 접근방법 1. 의의
환경을 상호 유기적 관계로 인식, 유기체로서의 행정과 환경과의 관련성 속에서 행정 현상을 연구하는 개방 체제적․거시적․종합적 접근 방법 2. 체제의 속성 ① 체제는 각 구성요소로서 여러 부분이 있고 이들은 유기적으로 상호 연결 ② 각 구성 단위는 전체체제 속의 하위체제로 표현된다. ③ 체제에는 일정한 경계가 있다. ④ 목표달성을 위한 자원, 정보, 에너지를 지닌다. ⑤ 투입-전환-산출-환류의 구조적 기능구조를 지닌다. ⑥ 체제는 구성요소간에 균형 및 항상성을 지님

12 < 보충 16> 체제론적 접근방법 3. 체제의 기능(파슨스의 AGIL 기능)
① 적응기능(Adaptation) : 경제 조직 - 모집, 채용, 재원조달, 국민요구에 대응하는 기능 ② 목표달성기능(Goal Attainment) : 정치조직 - 목표설정, 목표의 상대적 수준 정립하면서 추구하는 기능 ③ 통합기능(Integration) : 통합조직 - 구성요소의 활동을 조정․통합하는 조직화 기능(경찰, 사법 기능) ④ 체제유지기능(Latent Pattern Maintenance) : 형상유지조직 - 자기유지기능(교육, 문화계승 등) 4. 체제론적 접근방법의 특징 ⑴ 거시적으로 전체를 파악하는 동시에 부분간의 상호의존관계 파악 ⑵ 비교연구의 일반적 기준제시 ⑶ 행정이론의 과학화에 기여

13 < 보충 16> 체제론적 접근방법 5) 체제론적 접근방법의 비판
⑴ 정태적․현상 유지적 성격을 띠어 변화․발전에 대한 설명 곤란 ⑵ 기능의 성질이나 하위체제간의 구분 및 비중파악 곤란 ⑶ 지나치게 거시적으로 파악, 인적 요소 과소평가 ⑷ 안정되고 균형적인 사회 연구에 적절한 선진국 연구 모형 ⑸ 보수적 편견내재(체제의 자기유지기능 강조)

14 < 보충 17> 독일행정학의 발달사 - 관방학과 슈타인(Stein) 행정학-
1) 관방학 ⑴ 의의 및 성립 ① 16～18C 독일, 오스트리아에서 발달 ② 근본사상 : 행복촉진주의적 복리국가관  *국민의 복지향상과는 무관 ③ 절대주의 경찰국가 시대에 이루어진 절대군주제 지배과정의 소산 ④ 목적 : 절대군주를 보좌하는 관리들에게 필요한 지식 탐구 ⑵ 전기 관방학 ① 1727년 이전 신학(왕권신수설)에 근거 ② 국가 기구와 미분화(재정학․경제정책 등과 혼재) ③ 왕실재정과 국가재정과의 미분리 ④ 오세(Osse), 젝켄도르프(Seckendorf) 등 ⑶ 후기 관방학 ① 1727년 이후~19세기 초 계몽사상․자연법사상에 기초 ② 재정학, 경제정책 등과 구별된 독자적인 경찰학의 체계 수립 ③ 왕실재정과 국가재정과의 분리  ④ 유스티(Justi, 관방학의 아버지), 존넨펠스(Sonnenfels) 등 ⑷ 관방학 비판 ① 경찰국가수립에 공헌         ② 절대군주의 시녀 역할 ③ 정치와 행정의 미분화        ④ 정치와 구별된 독자적 학문체계 미수립

15 < 보충 17> 독일행정학의 발달사 - 관방학과 슈타인(Stein) 행정학-
2) 슈타인    행정학 ⑴ 의 의 ① 프랑스혁명이후 민주사상의 부각 ② 국가에 대한 시민의 권리가 중요한 문제로 부각됨으로써 경찰학이 행정법학으로 대체 ③ 시민적 법칙국가의 구현이 목적 ④ 자기 법칙적 영역인 사회를 이원적(국가 및 사회)으로 구별 ⑤ 유스티의 경찰 개념을 헌정과 행정으로 분리 ⑵ 내 용 ① 헌정은 국가 의사결정에 참여하는 국가적 권리 또는 정책결정 단계이고, 행정은 개인 향상을 추구하는 국가의 활동 수단이며 정책집행 ② 헌정과 행정의 상대적 우위 주장 ③ 행정을 재무․내무․외무․군무․법무 행정의 5가지 영역으로 구분 ⑶ 평 가 ① 관방학 체계와 공법학 체계를 비판하고 행정학의 독자적 체계수립 ② 현대 행정학의 선구적 지위 차지 ③ 행정 법학 발전에 기여

16 < 보충 18> 행정학의 발달사 - 미국행정학을 중심으로-
< 보충 18> 행정학의 발달사 - 미국행정학을 중심으로- -1620년 이후 이민의 역사  평등과 자유의 정치이념 강조 :                             사회적 다원주의의 발전 → 복지정책의 낙후 초래 -1776년 독립전쟁   대표성과 책임성의 문제 제기 -1829 ～ 1837   잭슨대통령 ～ 엽관주의를 발전시킴                          (당시의 엽관주의는 국민에 대한 책임확보 수단의 한 방편) -1861 ～ 남북전쟁  급속한 산업화․성장시기                            책임성보다는 중립적․전문적 능력이 중시                             입법국가에서 행정국가로 사회적 변화 -1887   W. Wilson 「행정의 연구」란 논문 발표                            → 행정의 영역은 경영                            ┌ 정치 : 책임, 민주성, 대표성, 선거(목표의 영역)                            └ 행정 : 전문, 계속성, 성과중시, 능률성(수단의 영역)                            → 전문화된 사회를 관리하기 위한 조직의 필요성 인식

17 < 보충 18> 미국행정학의 발달사 -1900～1920년대 1. Taylor : 과학적 관리론
                           2. Mayo : 인간관계론                                 3. 원리접근법                            수단적 측면만 고려(locus만 고려) -1930년대   정치행정일원론 등장(focus(기능)강조)                           1929년 대공황발생 → 케인즈의 수정자본주의                 4대개발사업전개 : 후버댐, 금문교, 쌍둥이 빌딩, 테네시강 유역개발 -1940～1950년대  H. Simon의 행태주의                            학문을 사실과 가치로 구분                            사실의 영역만을 대상으로 보다 과학적 연구 필요 강조                            정치․행정 신이원론

18 < 보충 18> 미국행정학의 발달사 -1960년대 비교행정 : 각국의 행정체제 비교, Heady의 중범위이론
                          발전행정 : 선진국의 문제, 후진국의 발전전략                           신행정학 : 60년대 미국 내부 문제에 관심                                      산업화에 대한 저항, 흑인 폭동 등의 발생                                       사회적 형평성, 소득재분배, 가치․참여 강조 -1970～1980년대  70년대의 스태그플레이션의 발생으로 신보수주의 초래                            80년대 신보수주의 : 정부의 지나친 팽창에 대한 반성                                               규제완화, 공기업 민영화, 작은 정부 1990년대   행정개혁의 시대 : 작지만 효율적인 정부 강조  Governance