도시행정론 1. 공공서비스의 의의 현대정부의 가장 기본적인 기능 중에 하나가 도시주민의 생활수준을

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1 도시행정론 1. 공공서비스의 의의 현대정부의 가장 기본적인 기능 중에 하나가 도시주민의 생활수준을
향상시키기 위한 각종 공공서비스의 공급 - 공공서비스(public service)의 개념 ・소비에서의 비경합성(nonrivality)의 소비과정에서 비배제성(non- exclusion)과 특성을 지닌 재화나 서비스 - 도시공공서비스의 특성 ・비경합성과 비배제성을 완전히 갖춘 순수 공공재라기보다는 어느 정도 선택적 소비와 배제가 가능한 준공공재 ・지역이라는 공간적 단위에서 생산・전달・소비되는 지방재 도시공공서비스의 개념 ・공공부문이 제공하든지 민간부문이 제공하든지 상관없이 어느 정도 선택적 소비와 배제가 가능 ・특정지역에 거주하는 주민을 수혜대상으로 하여 제공되는 재화서비스

2 도시행정론 2. 공공서비스의 시장모델 1) 시장모델의 기능 교환경제
시장은「상품교환」이 이루어지는 장소를 제공한다는 점에서 중요한 의미를 갖으며 상품교환을 통해서 수요자와 공급자 모두에게 이익 이러한 이익수준은 개인, 마을, 국가 등과 같이 교역규모가 확대됨에 따라 이익극대화 ・상품교환은「이익 극대화」를 유도함으로써 시장이 제도로서 의미 B. 가격기구 :「보이지 않은 손」(Adam Smith) 시장은「보이지 않은 손」에 의해서 수요와 공급이 결정되며 이때 가장 높은 수준의 효율성이 달성

3 도시행정론 1) 시장모델의 기능 ・자유방임에 기초한 시장경제체제는 가격기구(price mechanism)라는
보이지 않은 손(invisible hand)에 의해서 스스로 결정 보이지 않은 손의 명제는 개인이 사적 추구에 따라 공공생활을 영위 해도 공공이익과 부합되는 결과가 자연적으로 발생 ⇒ 가격기구라는 실체가 과연 존재하는가? 가격기구가 작동되는 것을 실제로 본 사람이 없음에도 효율적으로 기능 하는 이유는 가격기구의 효용성 ・가격은 경제주체들에게 선호(signal)를 전달하는 기능을 수행한다. 즉, 가격이 높다는 사실은 소비자들이 상품가치를 높게 평가한 것이고, 다른 한편으로 생산자들로 하여금 좀 더 많이 생산해 한다는 신호를 전달해주는 역할

4 도시행정론 1) 시장모델의 기능 ·가격은 유인(incentive)을 제공한다. 즉, 가격이 상응하는 것은 생산자
에게 생산을 늘리도록 유인을 주며 가격이 하락하면 생산자에게 생산 을 줄이도록 유인으로 작용 → 시장이 효율적이라면 수요가 많은 상품은 가격이 오르게 되고, 이러한 유인은 생산을 늘리게 함으로서 수요와 공급에 균형을 이루는 점에서 가격이 결정 ·가격기구를 운영하는 데 있어 비용이 발생하지 않는다는 점이다. 상품 교환의 시장이 자발적으로 형성되고, 그 시장에서 가격이 결정되므로 별도의 비용이 소요되지 않음

5 도시행정론 2) 시장모델의 한계 ·시장실패는 시장에서「보이지 않은 손」이라는 가격기구가 효율적인 결과가 나타나지 않은 경우
·시장실패를 일으키는 원인으로는 불완전경쟁, 소득분배의 불공정성, 외 부성, 공 공재 등이 있다. 이러한 외부성, 공공재가 발생하는 경우에 시 장이 수행할 수 있는 기능은 제한적 일 수밖에 없음 불완전 경쟁(imperfect competition) ·시장모델의 완전경쟁이라는 전제가 있음에도 불완전경쟁으로 인해 효율적인 결과가 나타나지 않을 때를 말한다. 독과점이 대표적인 사례 B. 소득분배의 불평등(income inequity) ·가격기구에 의해서 스스로 작동되지 않음으로써 소득이 소수에 집중 되는 경제권력의 집중현상

6 도시행정론 2) 시장모델의 한계 ·소득분배의 불평등이 발생하면 민주주의적 사회질서를 위협하게 되며,
사회계 층간 위화감 조성 및 불신풍조 만연, 사회통합의 저해 등 ·시장에서 소득분배는 가격에 의해서 공평하게 결정되어야 함에도 현실 에서는 돈을 많이 확보하고 있는 부의 소수 집중현상으로 소득분배의 불공평등이 발생 즉, 시장에서는 1인 1표 원칙이 적용되어야 함에도 실제는 1원 1표에 따라 시장체제가 작동되고 있으므로 부유한 계층의 영향력이 클 수밖에 없다. 이는 시장이 보이지 않은 손에 따른 자연적인 조건에서는 부유층 은 더 부유해지고, 빈민층은 더 가난해지는「빈부의 양극화」현상 ·빈부격차가 대표적 사례 C. 외부성(externality․외재성)

7 도시행정론 2) 시장모델의 한계 ·어떤 사람의 행동(action)이 제3자에게 의도하지 않은 이익(혜택)이나
불이익(손해)이 발생했음에도 대가를 받지도 주지도 않을 때 외부성이 발생 ·시장의 외부에서 존재하는 현상 즉, 가격기구(price mechanism)의「 보이지 않은 손」이 미칠 수 없는 영역에 존재하는 현상이다. 따라서 외 부성이 존재할 때 시장실패가 발생 긍정적 외부성(positive externality) ·어떤 사람의 행동이 제3자에게 이익이나 혜택을 끼치는 행위로 이에 대해 대가를 받지 않은 경우 ·집마당에 꽃밭을 조성하거나 나무를 심어 이웃에 즐거움을 주는 행위, 스포츠 선수들이 국위를 선양하여 국민들의 자긍심을 고취하는 행위, IT 산업의 발달로 여타 산업 및 국가발전에 기여하는 행위 등

8 도시행정론 2) 시장모델의 한계 부정적 외부성(negative externality)
·어떤 사람의 행동이 제3자에게 불이익이나 손해를 끼치는 행위로 이에 대해 대가를 주지 않은 경우 ·자동차운전으로 인한 배기가스 배출로 대기오염을 증대시키고 주변 사람들의 건강을 해치는 행위나 폐기물을 하수구에 버림으로서 수질오 염을 악화시키 는 행위 등이 있으며 이에 대해 피해보상이 없는 경우 ·이러한 부정적 외부성이 나타나면 사회에 불이익을 가져오는 행위이므 로 국가 가 개입하여 대가를 지불하도록 유도 D. 공공재(public goods) ·여러 사람이 공동으로 소비할 수 있는 재화와 서비스이다. 시장에서는 한 사람이 소비하면 다른 사람의 소비가 제약되는 배타성의 성격을 가진 사유재(private goods)가 보통이나 비배타성을 띤 독특한 형태 의 공공재가 존재

9 도시행정론 2) 시장모델의 한계 ·공공재는 생산과 공급의 주체에 관계없이 그 자체의 성격에 의해서 정
의 되는 개념이다. 즉, 정부만이 공공재를 독점하는 것이 아니라 민간 부문도 공공재를 생산, 공급 ·공공재는 시장에서 생산, 공급이 있어도 소비․수요가 없거나 적으므로 민간 부문이 공공재를 맡으면 채산성의 악화에 처한다. 즉, 공공재는 채산성 악화로 민간부문보다는 정부가 담당하는 보통 ·국방서비스, 경찰서비스, 도로, 항만, 도서관 등이 대표적인 사례이다. 공공재는 비경합성과 배제불가능성의 두 가지 특성을 띤 경우를 지칭 하므로 전기, 가스, 수도 등과 교육, 의료서비스 등은 공공재에 해당 되지 않음 - 비경합성(nonrivality) ·한 사람의 소비가 다른 사람의 소비에 영향을 미치지 않은 특성

10 도시행정론 2) 시장모델의 한계 ·한 사람이 이익을 얻었다고 해서 다른 사람이 이익을 얻을 기회가 줄
어드 는 것이 아니다. 문제가 발생하지 않는 다는 것을 의미한다. 그러나 도로, 공원, 박물관 등에서 볼 수 있듯이 실제와는 차이가 있음 ·이에 반해 경합적이라는 것은 사과 10개에서 내가 3개를 먹으면 다른 사람이 먹을 수 있는 사과는 7개로 줄어든다고 할 때를 가리킴 비배제성(nonexclusion・배제불가능성) ·소비에서 대가를 지불하지 않은 사람을 배제시킬 수 없다는 특성 ·배제가능하다는 것은 대가를 지불한 사람만이 소비할 수 있다는 것이다 다른 사람이 비용을 부담하면 이에 대가없이 무임승차하려는 경향이 있 는 데 이를 무임승차(free rider)의 문제라고 함

11 도시행정론 2) 시장모델의 한계 ·무임승차(free riding)
일반적인 의미로는 정당한 요금을 지불하지 않고 차량에 탑승하는 행위 경제학적 의미로는 재화나 서비스를 이용하면서 그 혜택에 상응하는 대 가나 비용을 지불하지 않고 해당 재화나 서비스를 이용하며 편익만을 취하려는 행위 공공재는 모든 사람들이 공동으로 이용할 수 있는 재화나 서비스로 공공재의 비배제성과 비경합성 특성으로 무임승차 현상이 발생 무임승차의 예 근로소득은 있음에도 실제로는 건강보험료를 줄여서 내거나 한 푼도 내지 않은 사람들이 해당된다. 월 소득 500만원을 받는 아버지가 월소득 120만원을 받은 아들의 피부양자로 이름을 올려 혜택을 받은 행위 등

12 도시행정론 3. 공공서비스의 국가모델 1) 국가모델의 기능
·시장의 불완전성, 시장실패 내지 시장결함을 보완해주는 국가개입이 긍 정적 효과를 가져온다는 측면에서 국가역할이 중요 A. 소득재분배정책 ‘부의 소수 집중현상’은 경제권력의 집중을 가져오고, 이는 빈부격차 를 유발 함으로서 계층간 갈등 및 위화감을 조성하고 민주적 사회질서 의 확립을 위협하 는 결과를 가져온다는 점에서 중요한 의미를 지님 ·즉, 소득분배의 불평등을 재분배정책을 통해 평등을 확보한다는 개념 으로 사회구성원이 골고루 잘 살게 만드는 사회를 지향

13 도시행정론 1) 국가모델의 기능 ·재분배정책의 초점은 기본적으로 빈곤문제의 해결에 있다. 재분배정책
에서 고려되어야 할 점은 근로의욕에 부정적인 영향을 미친다는 것이다. 즉, 재분배 정책을 통해 사회안전망 효과를 가져오는 긍정적임에도 불구 하고 이러한 조치 가 서구사회의 경험에 비추어볼 때 의존적 성향 내지 태도를 조장하는 부작용 이 있을 수 있다는 점 ·누진세(progressive tax)가 소득재분배정책의 대표적인 사례 B. 외부성의 규제 ·부정적 외부성(negative externality)이 존재하는 경우에 시장실패가 나타나므로 이를 해결하기 위한 국가개입의 수단으로 두 가지 ·하나는 직접통제방식으로 법령 등으로 규제하는 방법이나 비용이 수반 된다. 다른 하나는 국가가 직접통제하지 않고 가격기구를 활용하여 대가 를 지불하게 하는 방법으로 환경세 등의 세금부과를 통해 이루어짐

14 도시행정론 1) 국가모델의 기능 C. 공공재의 생산․공급
·공공재의 생산․공급을 어느 수준에 결정하는 것은 중요한 일이다. 공공 재의 생산, 공급 수준의 결정은 국민의견에 좌우 관료를 중심으로 의회, 지역주민, 이익집단 등의 의견 ·도로건설에 따른 타당성 조사를 실시하는 경우 비용부담의 주체가 누구 인가 또는 비용부담의 비중에 따라 지역주민들의 의견은 크게 차이가 나타남

15 도시행정론 2) 국가모델의 한계 ·국가실패 내지 정부실패(government failure)는 국가의 개입이 부정
적인 결과를 가져오는 경우 ·국가실패를 일으키는 원인으로는 정보와 지식의 불완전성, 정치적 과정 에서의 제약, 관료조직의 폐쇄성 등 정보와 지식의 불완전성 ·국가개입에 앞서 현실상황의 정확한 파악을 위해 충분한 정보와 지식이 필요함 에도 현실적으로 정보와 지식에 한계가 있어서 합리적 의사결 정에 제약이 따름 B. 정치적 과정에서의 제약 ·정책결정과정에서 정치인들이 지역이익 내지 집단이익에 따라 행동할 우려로 비합리적 정책이 산출될 수 있음

16 도시행정론 2) 국가모델의 한계 C. 관료조직의 페쇄성 관료문화와 행태
- 정책집행과정에서 관료들의 비협조 또는 관료적 독선이 우선될 우려 ·관료조직내 행정문화나 의식의 내재

17 도시행정론 2) 국가모델의 한계 관료들의 이기심 - 공공선택론은 근대경제학적 시각에서 정치와 경제의 상관관계를 분석
·1986년 노벨경제학상을 받은 제임스 뷰캐넌(James M. Buchanan)은 정부실패의 원인을 공공선택론에 의해 설명 “관료들은 자신의 이익을 위해, 즉 사익(私益)을 위해 일한다”고 지적 “정부에서 일하는 관료들이나 정치인들은 정책이나 법을 만들 때 자신 들에게 유리한 방향으로 움직이는 경향이 있다”고 지적 ·관료들에게 유리한 방향이라는 것은 퇴임 후 이동할 자리를 늘리거나 산하기관을 지원하고 규제를 만들어 영향력을 늘리는 행위 등을 의미 ·국민에게 더 좋은 행정서비스를 하기 위해 별도의 기구가 필요하다는 주장도 같은 맥락이며 각종 협회를 만들거나 이익단체를 지원하는 것 도 같은 이유 ·낙하산인사 : 모피아(기획재정부+마피아), 해피아(해양수산부+마피아) 등

18 도시행정론 2) 국가모델의 한계 - 세월호 참사와 해피아 ·세월호 침몰사고의 원인 중 하나로 부실한 안전 검사가 지적
·운항관리를 하는 한국해운조합과 선박검사를 하는 한국선급의 임원을 해피아가 독점 ·해양수산부는 한국해운조합이 임명한 운항관리자가 해운회사의 안전 관리 업무를 맡도록 법률로 규정 ·1962년 이후 한국해운조합 이사장을 지낸 12명 중 10명(84%)이 해양 수산부 관료출신이 38년째 독식 또 한국선급 회장은 출범 이래 11명 중 8명(73%)이 해양수산부 관료출신이 독식 - 제임스 뷰케년은“현대사회 모든 국가의 헌법에는 정부의 자의적인 권력행사를 효과적으로 제한하는 장치가 없다”고 지적 ·따라서‘원칙의 정치’이 아닌 정치적 이해관계에 따라 예산을 운영 하고 돈을 풀고 법이 만들어진다면서 시장실패는 헌법실패라고 주장 ·헌법경제학의 학문영역 개척

19 도시행정론 2) 국가모델의 한계 포획이론 포획이론(捕獲理論ㆍcapture theory)은 미국의 경제학자인 조지 스티
글러(George Stigler) 제시 ・포획이론은 보호를 필요로 하는 개인과 기업이 정부를 설득하여 자신들 에게 유리하게 각종 규제정책을 이끌어내는 것을 의미 ・즉, 정부의 보호를 필요로 하는 개인이나 기업이 이익집단(special interest group)을 형성하여 관료나 정치인들을 설득함으로써 자신 들이 필요로 하는 각종 규제, 즉 관세장벽이나 비관세 장벽을 획득 ・시장원리가 잘 작동하지 않거나 높은 전문성을 띤 산업분야에서 발생 예) 우주항공분야, 무인자동차 등 ・포획이론에 의하면 기업들은 정부규제를 무조건적으로 싫어하는 게 아니라 특정규제를 환영하는 경우도 많다. 독점적인 이익창출의 기회 ・포획이론을 넓게 보면 정부가 이익집단의 로비 등에 설득을 당해 이익 집단의 이익을 대변하는 형태도 포함된다. 예) 각종 자격증 제도

20 도시행정론 2) 국가모델의 한계 니스카넨의 예산극대화모형
- 니스카넨(W. Niskanen)은“관료들이 자신의 권력을 극대화 하기 위해 소속 부서의 예산규모를 극대화한다”는 가정하에 관료들의 예산극대화 행태를 예산산출함수 및 정치적 수요곡선과 총비용함수, 목적함수를 도 입한 수리모형을 사용하여 이론모형 ·관료들의 오랜 경험과 유리한 정보, 홍보능력을 활용함으로써 예산선택 과정을 독점한다는 점에서 예산선택의 독점모형 ⇒ 니스카텐는“만약 공공재 서비스의 공급에서 관료에게 자율성을 부여 한다면 그들은 사회적으로 최적 수준을 초과하는 과잉공급을 하게 될 것이고 이는 사회적 효율성의 상실을 가져올 것”이라고 주장