제 9장 사회보험 탄생의 두 개의 길 – 독일과 영국의 비교

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1 제 9장 사회보험 탄생의 두 개의 길 – 독일과 영국의 비교
사회복지의 사상과 역사 제 9장 사회보험 탄생의 두 개의 길 – 독일과 영국의 비교

2 다룰 내용 1. 의미와 시대구분 2. 배 경 3. 독일 비스마르크 사회보험입법 4. 영국 자유개량입법
5. 사회보험 탄생기의 특징

3 1. 의미와 시대구분 사회보험이란 사회적으로 정형화된 사회적 위험으로부터 국민의 생활보장을 도모하기 위한 제도로서 보험의 원리에 의해 운영됨. 사회적 위험이란 소위 빈곤사고의 원인이 되는 위험들로서 그 대표적인 것은 노령, 질병, 실업, 산업재해이며, 그 각각에 대처하는 사회보험이 소위 ‘4대 사회보험’으로서, 국민연금, 건강보험, 실업보험, 그리고 산업재해보상보험임. 이 장에서 논의하는 ‘사회보험의 탄생기’는 19세기 말에서 20세기 초에 이르는 시기임.

4 2. 배 경 일반적 배경 선거권과 노동정당 국가의 보호방법으로서의 사회보험이 왜 이 19세기 말에
탄생했는가를 이해하기 위해서는 선거권의 확대와 사회주의 정당의 탄생을 이해해야 함. 선거권과 노동정당 사회보험이 출현하게 된 중요한 배경이 된 것은 노동자의 참정권 확대임. 영국의 경우 1880년대 소위 사회주의 부활의 시기 이후 노동자의 정치적인 영향력은 증가되어 갔는데, 1893년 독립노동당이라는 노동정당을 결성하였음.

5 2. 배 경 독일의 경우 1863년 독일노동자협회가 결성되었고 1875년에 독일사회주의노동당이 결성되었으며 이것은 1890년 독일사회민주당으로 개칭됨. 독일에서 이 사회민주당은 유럽에서 가장 강력한 조직으로 평가될 만큼 큰 정치적인 영향력을 가지고 있었고 그 활동은 국가로 하여금 노동자보호의 국가적 조치, 즉 사회보험의 도입을 위한 압력으로 작용하였음.

6 3. 독일 비스마르크 사회보험입법 1) 최초의 사회보험 비스마르크의 3대 사회보험
비스마르크의 ‘3대 사회보험’은 세계 최초의 사회보험으로 잘 알려져 있음. 질병보험법(1883) : 육체노동자와 저임금 화이트칼라 노동자 전원을 대상으로 함. 산업재해보험법(1884) : 질병보험과 동일한 집단을 적용대상으로 하여 사용자만의 보험료부담으로 운영. 폐질 및 노령연금법(1889) : 육체노동자와 저임금의 화이트칼라 노동자 전원을 대상으로 한 보험제도

7 3. 독일 비스마르크 사회보험입법 초기의 사회보험의 발전

8 3. 독일 비스마르크 사회보험입법 2) 사회보험 이전의 사회보호 산업화와 노동자의 생활
산업화 초기의 독일의 정책은 노동자 보호에 주안점을 둠. 1802년에서 1847년에 이르는 영국의 공장법에 고무되어 1839년 프로이센에서 공장에서의 청소년노동자 고용에 대한 조례가 제정됨으로써 노동자 보호를 개시하였는데, 그 직접적 동기는 과도한 공장노동으로 청소년의 건강이 악화되어 병역합격이 감소한 데에 따른 조치 였음.

9 3. 독일 비스마르크 사회보험입법 사회보험의 토대로서의 공제조합 공제조합이 법률에 의해 제도화된 것은 독일의 특징이라고
할 수 있음. 이것은 원래 노동자들의 자주적인 공제제도였지만, 그것의 설립과 사용자 및 노동자의 조합비지불이 법률에 의해 강제적으로 이루어 졌던 것.

10 3. 독일 비스마르크 사회보험입법 3) 사회보험의 도입 배경 노동운동과 ‘적의 적’
비스마르크의 입장에서는 노동자에게 권력을 부여해 주는 것은, 노동자의 국가에 대한 충성심을 확보한다는 본래의 입법의도 이외에, 부르주아를 견제한다는 정치적인 게산이 있었던 것임. 비스마르크에게 노동자는 ‘적(敵)의 적(敵)’이었고 그렇기 때문에 노동자에 호의적이었다는 유명한 말은 바로 이러한 사정을 설명하는 것임.

11 3. 독일 비스마르크 사회보험입법 강단사회주의와 복지군주
강단사회주의와 복지군주 대학 교수들이 그 구성원으로서 적극적인 활동을 했다는 이유로 ‘강단사회주의’로 불리게 된 이 교의는 독일이 사회보험이 도입되는 데에 이론적인 뒷받침을 제공하였음. 비스마르크가 관심을 가졌던 것은 “사회보험이 노동자의 생활보장에 미치는 효과가 아니라 그것이 노동자들의 국가에 대한 태도에 미치는 효과”였던 것이고 이것은 복지군주제의 성격을 잘 대변해 주고 있음.

12 3. 독일 비스마르크 사회보험입법 4) 사회보험의 쟁점 사회보험 도입의 쟁점 이 시대의 독일에서는 노동운동이 사회보험입법에
‘직접적’인 영향을 주지는 못했음. ‘노동자운동의 자유에 족쇄를 채우려는 의도’, ‘국가복지의 사슬에 묶어 노동자를 국가노예로 만드는 병영사회주의’라는 신랄한 비판이 노동조합이나 좌파자유주의자 들로부터 이루어졌지만 이러한 반대를 극복하고 부분적으로는 당초의 계획과 변화된 형태로 사회보험은 성립되었음.

13 3. 독일 비스마르크 사회보험입법 5) 비스마르크 사회보험의 평가 비스마르크가 노력을 다해서 사회보험을 성립시킨 그 ‘의도’가
어디에 있었는가에 대해서는, 그것이 ‘당근과 채찍’이라는 양면성의 정책으로 도입되었다고 하는 것이 일반적인 견해임. 이것은 급진적으로 치닫던 노동계급에 대하여 통제정책으로서 1878년 사회주의자진압법을 만들어 노동운동의 사회주의화를 막으면서, 그러한 통제에 대한 하나의 양보로서 3대 사회보험을 성립시켜서 노동자들을 회유하려고 하였다는 것.

14 4. 영국 자유개량입법 1) 사상적 배경 : 자유주의의 수정과 T.H.그린 고전적 자유주의의 수정
고전적 자유주의에 입각하여 형성된 사회가 만들어 낸 많은 폐해와 근본적 모순들이 백일하에 드러나면서, 19세기 말에 이르러서는 근대 자유주의에 대한 회의가 광범위하게 확산됨. 19세기 말 근대 자유주의에 수정을 가하여 새로운 사회에 적합한 자유주의로 재구성하자는 시도들이 나타났는데, 대개 다음의 세 가지 흐름으로 분류될 수 있음.

15 4. 영국 자유개량입법 ※ 새로운 사회에 적합한 자유주의 재구성에 대한 시도
국민생활에 대한 국가의 간섭을 확대해서 대중을 체제 속으로 흡수하며 대중의 요구를 위에서부터 충족시키는 정책을 실현하고자 하는 사조로서, 이상주의학파 흔히 옥스포드학파라 불림. 정치적 다원주의로서 대중 스스로가 집단을 형성하여 고용자나 정부에 대해서 생활개선이나 지위 향상을 요구하는 움직임. 신자유주의로서 근대 자유주의의 결함을 인식하고 그 전통을 이어받으면서도 자유주의의 이론 자체의 재구성을 도모하는 경향.

16 4. 영국 자유개량입법 홉하우스의 신자유주의 홉하우스는, 개인의 의지가 사회공동체의 의지와 충돌할 때에는, 방임해 둘 것이 아니라 공동체가 선이라고 인정하는 것의 강제의 합법성을 인정하거나 아니면 공동체의 의지가 개인의 발달을 속박하는 제한이 있다는 점을 시인해야 한다고 주장하여, 국가가 개인의 자유에 간섭할 수 있다고 주장함.

17 4. 영국 자유개량입법 T.H. 그린의 복지국가사상사적 위치
-> 그는 근대 자유주의의 수정을 이론적으로, 그리고 실제적으로 성취한 인물이었음을 나타냄.

18 4. 영국 자유개량입법 소극적 자유에서 적극적 자유로
소극적 자유란 홉스, 로크 이래의 전통적 고전적 자유의 개념으로, 외적 강제가 없는 상태를 의미하며, 언론과 사상의 자유, 종교의 자유 등 소위 국가로부터의 자유, 자유권의 내용이 이에 해당함. 적극적 자유란 자주적으로 혹은 타인과의 협동에 의해 인격의 성장에 노력하는 자유인데, 그린은 후자인 적극적 자유를 강조한 것.

19 4. 영국 자유개량입법 그린은 국가의 기능을 적극적 기능과 소극적 의무로 분류하여 그 적절한 한계를 정하려고 하였음. 국가의 적극적 기능이란 인격의 성장에 장애가 되는 것을 제거하는 것에 있다 함. 또 국가의 역할 확대는 불가피하고 필요한 조치이지만, 그러나 국민생활에 대한 국가의 개입이 지나쳐, 개인의 자유를 지나치게 제한하는 것에 대한 우려 역시 하고 있었음. -> 개인의 인격 성장을 저해하는 방식의 국가간섭을 배제하는 것을 의미하는 국가의 소극적 의무도 중요한 것으로 인식.

20 4. 영국 자유개량입법 자유당 개혁입법에의 영향 자유당은 1891년의 ‘뉴카슬대회’에서, 그린의 사상에 입각하여 노동입법이나 사회보장정책을 적극적으로 도입한다는 목표를 명시한 소위 뉴카슬강령을 채택하였음. 이 강령은 결국 자유당사회정책의 근거가 되었으므로 사회보험의 도입을 포함한 사회개혁입법들은 그린의 이론에 근거를 두고 이루어 졌다고 할 수 있음.

21 4. 영국 자유개량입법 2) 자유당의 개혁정책과 노동당 자유개량의 시대
이 시기에 사회보험이 처음으로 시행된 것을 위시하여, 복지국가 발달에서 매우 중요한 의미를 갖는 여러 제도들이 집중적으로 도입 시행되었음. 즉, 노령연금이 시행되었고, 실업 및 건강보험이 도입되었으며 학교급식과 아동에 대한 의료서비스가 제공되었으며 특정 산업부문에서는 최저임금제도가 시행되었고 영국 사회의 부와 소득구조를 개혁하려고 하는 시도도 이루어짐. -> 이러한 일련의 개혁정책이 복지국가 발달에서 하나의 획기적인 계기가 되었다는 것은 명약관화한 사실.

22 4. 영국 자유개량입법 노동당의 영향 자유개량시대의 사회입법이 추진되고 입안된 것의 배경에 노동정당인 노동당의 압력과 노동자들의 사회개혁을 요구하는 시위와 데모의 영향이 있었음. 1905년 실업노동자법이 통과된 것은 노동자들의 직접적인 압력에 의한 것으로 평가되고 있음. 즉, 그 법안이 상정된 상태에서 노동자들은 그 법안의 통과를 요구하는 집회를 열었는데, 전국 각 지역에서 100회 이상의 데모집회가 있었고 그 절정을 이루는 것은 1905년 7월 9일 약 250개의 노동조합지부와 2,000명 이상의 실업자가 참가한 런던의 데모였음.

23 4. 영국 자유개량입법 3) 1908년의 무갹출 노령연금 갹출제연금의 경우에는 주로 우애조합의 반대에 부딪혀 추진되지 못했고, 검토대상은 점차 무갹출연금 쪽으로 기울어짐. 우애조합은 연금이 갹출제로 운용될 경우 노동자의 임금에서 보험료를 강제적으로 갹출하게 되므로 결국 이러한 강제갹출이 우애조합운동을 파괴할 것이라고 우려하여 갹출제연금에는 강력히 반대하였음. 당시의 우애조합은 노동조합보다도 훨씬 강력한 단체였으므로, 정부 역시 이 우애조합의 의견을 크게 고려 하지 않을 수 없었음.

24 4. 영국 자유개량입법 4) 국민건강보험 : 국민보험 제1부
당시 국가의 재정책임자였던 로이드 죠지는 건강보험을 위한 국민의 예산안을 제출했을 때에, 독일의 사회보험제도에 대한 열의를 가지고 있었음. 당시 양국 간에는 대립감정이 격화일로에 있었고, 독일과의 해군군비경쟁을 위한 재원도 필요로 하고 있었음. 하지만 독일에 뒤떨어져서는 안 된다는 경쟁의식은 단순히 군비뿐만 아니라 사회제도의 면에서도 이루어졌는데, 이 사회보험이 그것임.

25 4. 영국 자유개량입법 5) 실업보험 : 국민보험 제2부 강제적 실업보험은 거의 전례를 볼 수 없는 영국의 독창적인 시도
이 법안작성의 중심 인물은 처칠이었으며 이에 관해서 베버리지는 후일, ‘한 대신의 퍼스낼러티가 겨우 수개월의 중요한 시기에 사회입법의 진로를 크게 바꾸어 놓을 수 있다는 것을 나타내어 주는 한 사례’라는 표현으로 처칠의 역할을 강조하였음. 강제보험의 장점은 모든 사람이 적용되는 것에 있었지만, 적용제한규정을 두어서 특정의 실업에 대해서는 급여를 제한하도록 되어 있었음.

26 4. 영국 자유개량입법 6) 사회보험의 재원 : 국민의 예산 로이드 죠지와 국민의 예산
건강보험을 성립시키기 위해서는 막대한 재원이 필요하였는데 그 재운을 마련하기 위해 편성한 예산이 바로 그가 1909년 의회에 제출한 국민의 예산임. 그러나 국민의 예산은 단순히 사회개혁, 즉 사회보험의 도입에 필요한 재원을 마련하기 위한 재원조달의 수단이라는 차원을 넘어서서, 세제개혁과 나아가서는 의회의 개혁이라는 차원에서 논의될 수 있는 성질의 것이었음.

27 4. 영국 자유개량입법 국민의 예산의 성립과 의의

28 4. 영국 자유개량입법 <표 9-3>에서 보듯이 세수는 증가되어 로이드 죠지는 그의
보다 원대한 계획인 국민보험의 도입에 박차를 가할 수 있게 됨. 이 예산은 영국의 현대적 예산편성의 효시로 평가됨.

29 4. 영국 자유개량입법 7) 자유당 사회개혁의 한계 광범위한 제도개혁이 이루어져 사회보험이 도입되거나 사회적 서비스의 새로운 접근이 이루어지는 면이 있었음에도 불구하고 자유당의 사회입법은 또한 제한성과 보수성의 성격을 강하게 가지고 있었음. 이러한 일면이 가장 잘 두드러지고 있는 것이 무갹출 노령연금의 수급자격제한규정. 국민건강보험의 갹출은 저임금노동자에게 큰 부담이 되었고 보험료는 고소득자에게는 저부담, 저소득자에게는 고부담의 형태였음.

30 5. 사회보험 탄생기의 특징 ※ 복지국가의 기원을 보는 3가지의 관점
사회보험 탄생기의 가장 특징적인 현상은 노동자들이 선거권의 확대와 사회주의 정당의 탄생을 통하여 정치적 권력이 강화된 것을 배경으로 하여, 국가사회보험에 대하여 나름대로 이해관계자로서의 반응을 보였다는 점. ※ 복지국가의 기원을 보는 3가지의 관점 자유방임사회에서 국가개입의 시작 1880년대 이후의 사회개량 1929년 세계공황에 의한 대규모의 실업과 생활불안의 극복책

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