제도점검지표의 적용: 총액인건비제도 장지호(한국외국어대학교 행정학과)

목 차 총액인건비제도의 현황 총액인건비제도에 대한 상세 점검지표 적용 총액인건비제도에 대한 핵심 점검지표 적용 1. 총액인건비제도의 현황 2. 총액인건비제도에 대한 상세 점검지표 적용 3. 총액인건비제도에 대한 핵심 점검지표 적용 4. 점검지표 적용을 통한 제도개선 시사점

(1) 총액인건비제도의 의의 총액인건비제도의 현황 1) 총액인건비제도의 정의 1. 총액인건비제도의 현황 (1) 총액인건비제도의 의의 1) 총액인건비제도의 정의 총액인건비제도란 ‘예산당국은 각 부처별 인건비 예산의 총액만을 관리하고, 각 부처는 동 인건비 한도 내에서 조직목표 및 성과극대화를 위하여 인력의 규모와 종류(직급, 직렬)의 결정, 기구의 설치 및 인건비 배분의 자율성을 보유하고 그 결과에 책임을 지는 제도’로서 정원관리방식 및 보수결정방식의 획기적 변화를 의미 총액인건비 제도의 근거 -「행정기관의 조직과 정원에 관한 통칙」 제29조(대통령령 제21214호, `08.12.31) -「책임운영기관의 설치·운영에 관한 법률 시행령」 제30조(대통령령 제21207호, `08.12.31) 「공무원보수규정」 제74조(대통령령 제21242호, `08.12.31) 「공무원 수당 등에 관한 규정」 제23조(대통령령 제21243호, `08.12.31) 「공무원후생복지에 관한 규정」 제9조(대통령령 제21087호, `08.10.20) ※ 이하 각각 ‘통칙’, ‘책임운영기관법시행령’, ‘보수규정’, ‘수당규정’, ‘후생복지규정’이라 함

2) 총액인건비제도의 논의과정 추진년도 추진경과 2003. 7 · 정부혁신위 로드맵 과제로 선정 2004. 8~11 · 총액인건비예산제도 도입 T/F 구성·운영(11회) - 정부혁신위위원, 학계 관련 전문가, 관련부처 공무원 등으로 T/F 구성(팀장: 진재구) · 인사개혁전문위, 총액인건비예산제도 도입방안 논의(2회) 2004. 11. 25 · 총액인건비 예산제도 도입방안 총리보고 2004. 11. 26 · 정부혁신지방분권위, 총액인건비예산제도 도입방안 논의 - 국가공무원 총정원 및 부처 정원상한만 관리하고 부처별 정원규모 및 직급별 정원은 부처 자율로 결정 - 공개채용 및 공개채용직렬로의 특별채용 이외의 채용시험 실시권은 각 부처에 위임 - 기본보수항목 외의 보수수준 및 보수지급의 자율성 부여 - 총액인건비 중 잉여인건비 사용에 대한 부처 재량권 확대 2004. 12. 3 · 「총액인건비예산제도 도입방안」 대통령 서면보고 상신 2005. 2. 22 · 대통령 주재 제58회 국정과제회의에서 확정 2005. 7 · 8개 부처와 23개 책임운영기관 대상 시범 실시 2006 · 시범운영 확대 실시(8개 부처와 44개 책임운영기관) ※ 8개 부처: 행정안전부, 예산처, 인사위, 노동부, 농림부, 조달청, 통계청, 특허청 2007. 1 · `07년 세부운영지침 시행 및 시행기관 대상 교육 실시 · 56개 중앙행정기관과 46개 책임운영기관이 시행함 2008 · 새 정부의 감축관리 기조유지에 따른 불필요한 인력증원, 불합리한 직급상향조정, 직종변경을 제한함 · 24개 중앙행정기관과 38개 책임운영기관을 대상으로 실시

총액인건비제도는 각 부처에게 인건비 예산 운용의 자율성을 부여하고 있다. (2) 총액인건비제도의 주요내용 1) 예산관리의 자율화 총액인건비제도는 각 부처에게 인건비 예산 운용의 자율성을 부여하고 있다. - ① 총액인건비 범위 내에서 인건비 운영 중 발생한 잉여인건비 사용에 대한 부처 재량권을 확대하는 것, ② 인건비 내 보수항목 간 이전 재량권을 확대하는 것, ③ 부처 인건비 운영평가 결과 인센티브로 증액된 인건비 사용에 대해서도 부처 자율권을 부여하는 것 등을 포함한다. - 다만, 사업비에서 인건비로의 이·전용 및 예비비 사용을 엄격히 제한함으로써 무분별한 인건비 사용을 제한하였다.

2) 인건비 자율화 공무원 보수 중에서 기본항목은 중앙인사위원회에서 종합관리하는 것을 원칙으로 한다 2) 인건비 자율화 공무원 보수 중에서 기본항목은 중앙인사위원회에서 종합관리하는 것을 원칙으로 한다. 각 부처별로 차별화를 용인하는 범위로서 성과향상항목, 업무수행지원항목, 복지항목 등을 들 수가 있다. 시범실시단계에서는 성과향상을 위한 보수항목의 지급대상, 지급요건 결정권한을 각 부처로 이관하고 성과향상을 위한 보수항목의 총액범위 내에서 수당 간 지급액 조정이 가능토록 재량권을 부여하였다. 2006년 이후 제도보완을 거쳐 본격 실시단계에서는 복지항목까지 각 부처가 지급액을 결정하거나 수당의 종류를 변경(신설, 폐지, 통합)할 수 있도록 제도적으로 보장함으로써 보수체계 및 보수수준의 차별화가 가능하도록 하였다.

3) 조직·정원의 자율화 구 분 기 존 총액인건비제도 부처 정원규모 · 정원 1인 증감에도 행안부 승인 필요 · 행안부는 각 부처의 정원 상한을 관리 · 상한범위 내 정원규모는 부처 자율적으로 결정 계급별·직종별 정원 · 행안부 승인 · 부처 자율 결정 기구 설치 · 국장급 이상 기구는 직제로 규정 · 과장급 기구는 수만을 통제 · 획일적인 보조기관 명칭 사용 · 국장급 이상 기구는 직제로 규정(현행 유지) · 과장급 기구는 부처 자율적으로 설치 · 보조기관 형태의 자율화(본부, 팀 등) 한시기구 및 정원 · 한시기구: 과 단위 기구 자율 설치 · 한시정원: 총액인건비 내 자율 증원 출처: 정부혁신분권위원회. (2008). 「참여정부의 행정개혁」. 정부혁신분권위원회

(3) 총액인건비제도 시행 현황 총액인건비제도를 도입하고 있는 중앙행정기관 중 `07년도의 경우 27개 부처와 `08년도 27개 부처 중 미시행기관(공정거래위원회, 국민권익위원회, 통계청)을 제외한 24개 부처의 계획서를 대상으로 현황을 파악 1) 예산관리의 자율화 총액인건비제의 활용과 관련하여, 예산의 절감을 위하여 의도적으로 활용한 방법에 대해서 대다수의 부처들이 주로 수당지급 축소 등의 방법을 활용하였다. 년도 정원관리 (결원유지포함) 직급 조정 수당 등 조정 기타 계 `07 3 1 22 27 `08 21 2 25 기타: 각종 보수성 경비와 특정업무경비, 기관 운영을 위한 기본경비 등

기본적으로 수당의 조정을 중심으로 예산절감이 이루어지고 있는데, 총액인건비 예산상 다양한 자율항목 중에서 대다수의 부처들이 초과 근무수당과 연가보상비의 축소를 활용하였다. ① 연가보상일수 축소 초과근무수당의 축소 조정과 더불어 연가보상비에 대한 축소 종정도 다수의 부처에서 활용되었지만 전체 예산 중에서 1인당 3일 정도만 축소 조정하는 것으로 조사되었다. 년도 수당축소 수당폐지 초과근무수당 연가보상비 특근매식비 기타 `07 17 5 2 1 `08 15 8 기타: 교통보조비, 정액급식비, 위험근무수당, 특수업무수당, 특수지근무수당 등 년도 3일 이내 4-5일 6-7일 8일 이상 모호함 `07 10 3 `08 9 1 2 5

② 초과근무시간의 축소 초과근무시간을 조정함에 있어서, 대다수의 부처들이 5시간 이내에서 조정하는 것으로 나타났으며, 예외적으로 `07년의 경우 공정거래위원회와 건설교통부, `08년의 경우 농촌진흥청, 교육과학부, 환경청의 경우 10시간 이상을 축소하는 계획안을 마련하였다. 년도 5시간 이내 5-7시간 8-10시간 10시간 이상 모호함 `07 8 2 6 `08 5 1 3 4

2) 인건비 자율화 수당조정, 연가보상비 절감, 결원율 유지 등의 다양한 방법을 통하여 절감된 예산을 활용함에 있어서 `07년의 경우 맞춤형 복지(7)보다 성과급 증액(16)이 2배 이상 많았으며, `08년의 경우 오히려 맞춤형 복지(14)가 성과급 증액(9)보다 많아졌다. ① 성과급 지급 대상 성과급의 지급은 개인단위와 부서(혹은 팀)단위로 지급되었다. 즉 개개인의 성과를 중시하는 것과 부서단위를 중시하는 평가로 구분할 수 있는데, `07년의 경우 계획서상으로 개인별 지급과 부서별 지급이 각각 5개 부처로 조사되었으며, `08년의 경우 개인별로 지급된 부처는 특허청 등 3개 부처와 부처별로 지급된 부처는 산림청 등 2개 부처로 조사되었다. 년도 성과급 증액 맞춤형 복지 수당신설 기타(수당 증액 등) `07 16 7 3 1 `08 9 14 2 기타: 특정업무경비, 국회결산, 시설총괄, 국유지관리, 재정집행 등 년도 개인별 부서별 기타(모호함) `07 5 6 `08 3 2 4

② 성과급 배분 기준 성과급의 지급을 어떠한 기준에 의하여 할 것인가에 대해서 많은 부처들이 명확한 계획을 제시하지 못하고 있다. ③ 수당 신설 예산절감을 통하여 기관 특성을 반영한 새로운 수당을 신설한 경우는 아직 많지 않은 실정이다. `07년의 경우 분석대상인 27개 부처 중에서 3개 부처만이 수당 신설안을 제시하였으며, `08년의 경우 역시 24개 부처 중 3개 부처만이 수당 신설안을 제시하였다. 년도 기준 제시 기준 모호 `07 5 11 `08 2

3) 조직 및 정원 자율화 ① 성과관리 제시 총액인건비제도의 취지를 최대한 살리기 위해서는 무엇보다도 성과관리고도화를 통한 예산의 절감이라고 할 수 있다. 그러나 아직까지 예산절감의 방법으로서 성과관리 방안을 제시한 부처는 거의 없다. - `07년의 경우 조달청, 해양수산부, 문화관광부만이 제시하고 있다. `08년의 경우 성과관리 방안을 제시한 부처는 찾아 볼 수 없었다. ② 정원관리에의 활용 절감된 예산을 자율적 정원관리에 활용하는 부처가 적지 않은 것으로 조사되었다. 년도 정원 증원 직급 상향 조정 기능직의 일반직 전환 `07 7 12 4 `08 11

㉠ 직급 상향조정 시 조정 대상 직급 `07년의 경우, 절감 예산액을 직급의 상향조정에 활용함에 있어서 5급 이상의 직급 상향 조정에 활용하는 비율이 6급 이하에서 활용하는 경우보다 많은 것으로 조사되었다. 하지만 `08년의 경우 새 정부의 감축기조를 반영(증원 및 직급상향 조정 제한)하였다. ㉡ 증원 시 대상 분야 년도 기능직 6급 이하 5-4급(4·5급 포함) 3급 이상(3·4급 포함) `07 2 6 9 4 `08 7 1 년도 일반직 기능직 계약직 기타(연구관 등) `07 4 1 2 `08 5 3

③ 부서 신설 절감 예산액을 활용하여 부서를 신설한 경우는 많이 나타나지 않고 있다. 년도 기관 신설내용 `07 재경부 · 관세협력과를 다자관세협력과와 양자관세협력과로 분리 증설 건교부 · 팀 신설- 구체안 없음 해경청 · 8개 경찰서 장비관리과 `08 특허청 · 팀(15)개 신설- 구체안 없음

총액인건비제도에 대한 상세 점검지표 적용 (요약) ① 제도시행여건의 적정성 2. 총액인건비제도에 대한 상세 점검지표 적용 (요약) 점검항목 점검지표 응답 5점 척도 근거 점검 결과 제도시행여건의 적정성 점검 총평 당초 총액인건비제도는 기관내부의 제도로써, 부처의 특성에 맞는 자율적인 조직운영의 가능성 측면을 강조한 제도이나 일정 부분 우리의 조직법정주의의 한계와 새 정부 출범 이후 작은 정부와 감축기조라는 국정철학이 정부조직개편작업 과정에서 주요 원칙으로 작용하고 있으므로 각 기관에서는 총액인건비제도의 집행동기가 저하되고 있다. △ (3.0) 제도의 필요성 해당 제도가 계속 시행될 필요가 있는가? 4 급변하는 행정환경에 따라 각 부처 조직·인사 등에 있어 자율성과 그에 따른 책임성 부여 해당 제도를 필요로 하는 정책 문제가 여전히 존재하는가? 제도 도입의 당초 목적이 현재에도 여전히 유용한가? 2 조직개편에 따른 감축기조라는 행정환경의 변화

점검항목 점검지표 응답 5점 척도 근거 점검 결과 제도에 대한 지지도 문제 및 제도에 대한 언론매체의 관심 및 비판 해당 제도를 통해 해결하고자 하는 문제에 대해 언론이 얼마나 관심을 보이는가? 3 조선, 중앙, 동아일보를 포함한 총 14개의 언론기관이 총액인건비제도를 보도하고 있음 △ 해당 제도를 통해 해결하고자 하는 문제를 언론이 얼마나 중요한 것으로 인식하는가? 인건비 예산 운용의 자율성 해당 제도를 통해 해결하고자 하는 문제를 얼마나 심각한 것으로 받아들이는가? 2 조직개편 이후 언론의 관심이 낮아짐에 따라 문제의 심각성 역시 줄어들었음 해당 제도에 관해 언론이 얼마나 문제 있는 제도라고 지적하는가? 얼마나 많은 언론기관이 얼마나 빈번하게 또는 얼마나 오랫동안, 얼마나 강하게 비판하는가? `07년 13개 기사 `08년 4개 기사 `09년 1개 기사 일반 대중의 관심과 지지 일반 대중들 중 얼마나 많은 사람들이 해당 제도에 관해 얼마나 잘 알고 있는가? N/A 정부내부에 관한 문제로 일반대중의 관심도가 낮아 제도에 대한 선호가 형성되지 않음 해당 제도에 관한 일반 대중들의 생각이 얼마나 통일되어 있는가? 일반 대중들 중 얼마나 많은 사람들이 해당 제도를 얼마나 강하게 지지하는가? 일반 대중들 중 얼마나 많은 사람들이 해당 제도를 수정할 것을 얼마나 강하게 바라는가?

점검항목 점검지표 응답 5점 척도 근거 점검 결과 일반 대중들 중 얼마나 많은 사람들이 해당 제도를 폐지할 것을 얼마나 강하게 바라는가? N/A 정부내부에 관한 문제로 일반대중의 관심도가 낮아 제도에 대한 선호가 형성되지 않음 일반 대중들이 해당 제도에 관해 찬반양론으로 대립하는 정도가 얼마나 심한가? 제도에 대한 찬성 및 반대 집단의 역량과 활성화 정도 해당 제도에 대해 찬성하는 집단과 반대하는 집단이 서로 얼마나 첨예하게 대립하고 있는가? 1 찬성 집단과 반대집단의 대립은 없음 X 제도에 대한 찬성 집단과 반대 집단 중 어느 집단의 역량이 더 우세한가? 찬성 집단이 반대 집단에 비해 역량이 얼마나 더 우세한가? 정권이 교체됨에 따라 제도의 관심이 급격히 줄어들고 있음 제도에 대한 찬성 집단이 얼마나 활발한가? 3 찬성집단은 총액인건비제도 시행기관이며 제도시행 여부는 부처의 자율에 맡기고 있음 제도에 대한 반대 집단이 얼마나 활발한가? 공무원 노조의 경우 `06년, `07년도에 반대했으나 본격적 시행 이후 뚜렷한 반대가 없음 제도에 대한 찬성 집단과 반대 집단 중 어느 집단의 활동이 더 활발한가? 찬성집단의 활동은 거의 없으며, 반대집단의 활도 역시 새 정부의 출범에 따라 현재로써는 미미함

제도시행기관에 대한 외부통제, 정부기관들의 지지 점검항목 점검지표 응답 5점 척도 근거 점검 결과 제도시행기관에 대한 외부통제, 정부기관들의 지지 해당 제도 관련 국회 상임위 소속 국회의원들 중 얼마나 많은 사람들이 해당 제도에 대해 얼마나 호의적인가? N/A 국회 행정안전위원회 소속 위원의 경우, 총액인건비제도에 대한 명확한 선호를 나타내지 않음 해당 제도 관련 국회 상임위 소속 국회의원들 중 얼마나 많은 사람들이 해당 제도에 대해 얼마나 강한 관심을 갖는가? 해당제도가 관련 국회 상임위 소속 국회의원들의 선거구 구민들의 이익과 얼마나 직결되는 것인가? 해당 제도가 관련 국회 상임위 소속 국회의원들의 재선 가능성과 얼마나 직결되는 것인가? 해당 제도 관련 국회 상임위 소속 국회의원들이 해당 제도에 관해 찬반양론으로 대립되어 있는 정도가 얼마나 되는가? 해당 제도에 대해 대통령 또는 관련 대통령 참모들이 얼마나 호의적인가? 제도운영에 따라 부처에 자율성이 확대되나, 아직 뚜렷하게 제시된 문제점이 없으므로 제도에 대한 선호가 명확하지 않음 해당 제도에 대해 대통령 또는 관련 대통령 참모들이 얼마나 관심을 가지고 있나?

점검항목 점검지표 응답 5점 척도 근거 점검 결과 해당 제도가 대통령의 지지도에 얼마나 큰 영향을 미치는 것인가? N/A 제도운영에 따라 부처에 자율성이 확대되나, 아직 뚜렷하게 제시된 문제점이 없으므로 제도에 대한 선호가 명확하지 않음 해당 제도와 관련된 사법부(헌법재판소 포함)판례가 얼마나 제도시행기관의 입장에서 볼 때 긍정적인가? 제도와 관련된 판례가 없음 개연성이 거의 없음 해당 제도에 대해 헌법 소원이 제기되는 경우, 제도의 수정 또는 폐지를 불가피하게 만드는 판결이 있게 될 개연성이 얼마나 되는가? 해당 제도와 관련한 제도시행기관의 처분에 대해 행정소송 등 사법적 쟁송이 발생하는 경우, 제도시행기관의 입장에서 볼 때 패소 할 개연성이 얼만 되는가? 해당 제도에 대해 감사기관들(감사원, 국회)이 얼마나 호의적인가? 3 감사원에서는 제도도입에 반대하지 않았음 O 해당제도에 대해 예산 당국(기획재정부 예산실 및 국회 예산심의기구)이 얼마나 호의적인가? 5 총액인건비제도는 예산당국인 기획재정부의 주도로 도입된 제도임

② 제도시행결과의 적정성 점검항목 점검지표 응답 5점 척도 근거 점검 결과 제도시행결과의 적정성 점검 총평 총액인건비제도는 궁극적으로 부처의 자율성을 강화하도록 하는 제도로써, 행정의 생산성과 인건비 예산을 연계시킴으로써, 보수의 동기부여 기능을 강화하는 것이며 또한, 각 부처에 대하여 인적자원관리 권한을 확대하는 것이다. 하지만 2008년 새 정부가 들어온 후 정부조직관리 기조에 따라 인사적체해소 등의 제한에 따라 정부조직 개편 시 감축된 부처의 경우 총액인건비제도에 대한 만족도는 높지 않다. 3.3 O 제도준수도 제도 시행 대상 집단 구성원들이 지켜야 할 것으로 제도에서 정하고 있는 제반 기준과 원칙, 절차와 행동들이 실제로 얼마나 준수되고 있나? 4 총액인건비제도에서 정하는 절차를 준수하지 않을 경우 제도의 수혜를 받을 수 없음 목표달성도 제도를 통해 달성하고자 한 각 목표들이 어느 정도나 달성되었는가? 3 대부분의 시행기관에서 효율적인 조직운영에 노력하고 있으나 일부기관에서는 조직 이기주의가 나타남 △ 목적성취도 제도의 당초 도입 취지가 어느 정도나 성취되었는가? 정부조직기조에 따라 방만한 조직의 감축운영 등 조직의 효율성이 제고됨 제도시행에 따라 당초 예상치 못했던 부작용이 발생하지는 않았는가? 이명박 정부의 감축기조로 인하여 각 부처에서 부정적 제도운영을 거의하지 않음 그 부작용의 정도는 제도가 달성하고자 하는 효과보다 더 크지는 않는가? 제도에 대한 만족도 제도에 대한 대상 집단의 만족도는 적정한가? 정부조직개편 시 감축된 부처의 경우 만족도가 높지 않음

③ 제도시행역량의 적정성 점검항목 점검지표 응답 5점 척도 근거 점검 결과 제도시행역량의 적정성 점검 총평 총액인건비제도는 자율성과 책임성을 부여받을 경우 궁극적인 정부조직 운영의 효과성이 제고된다는 인과적 이론에 기초하고 있으며, 이는 명확한 제도적 기반 및 법령에 따라 운용되고 있다. 하지만 제도 시행기관은 정원이나 직급조정, 성과관리 등 다양한 방법을 통한 예산 절감 방법보다 초과근무수당, 연가보상비, 특근매식비와 같은 수당을 통해 예산 절감 방식을 취하고 있다. 이에 따라 총액인건비제도 시행기관의 조직 및 정원의 운영실태를 점검하여 그 적정성 및 타당성 등을 평가한 후 다음 연도 총액인건비 운영지침에 반영하도록 한다. 그러나 이와 같은 점검 및 평가는 외부인들의 공식적인 참여를 통해 이루어지기 보다는 기관자체 내 서면검토 식으로 현재 실시되고 있다. △ (2.9) 제도자체의 목표의 명확성 및 일관성 해당 제도가 지향하는 목표들이 얼마나 분명한가? 4 각 부처의 업무특성에 맞게 적절한 조직, 인력 및 예산, 보수의 효율적인 운영 조직운영에 대한 부처의 자율성 확대하는 것임 O 해당 제도의 목표들이 얼마나 상호 일관성을 지니는가? 해당 제도의 목표들이 얼마나 일관되게 추구되는가? 타당한 인과관계 이론에의 기초여부 해당 제도가 얼마나 타당한 인과관계 이론에 기초하고 있는가? 조직, 인력 및 예산·보수 등 운용에 대한 자율성과 그에 대한 정부조직 운영의 효과성 제고

점검항목 점검지표 응답 5점 척도 근거 점검 결과 재정 자원 확보 역량 적정한 규모의 재정 자원이 제도 시행 기관에 조달되도록 하는 규정이 해당 제도 관련 법령 등에 얼마나 잘 마련되어 있나? 5 제도운영에 별도의 예산이 소요되지 않음 △ 재정 자원이 적시에 제도 시행기관에 조달되도록 하는 규정이 해당 제도 관련 법령 등에 얼마나 잘 마련되어 있나? 2 별도로 재정 자원을 조달하는 것이 아니라 자체조달하도록 되어 있음 재정 자원이 안정적으로 제도 시행 기관에 조달되도록 하는 규정이 해당 제도 관련 법령 등에 얼마나 잘 마련되어 있나? 1 제도 시행 인력 충원 역량 해당 제도가 적정한 규모의 인적 자원에 의해 시행될 수 있게 하는 규정이 해당 제도 관련 법령 등에 얼마나 잘 마련되어 있는가? 보수조정심의위원회 설치 운영(보수규정 제74조 제4항) O 해당 제도 시행에 필요한 인력을 제도 시행기관이 적시에 확보할 수 있게 하는 규정이 해당 제도 관련 법령 등에 얼마나 잘 마련되어 있는가? 행정기관의 조직과 정원에 관한 통칙 제30조 제1항

점검항목 점검지표 응답 5점 척도 근거 점검 결과 제대로 된 의사결정·원칙 확보 역량 제도시행에 필요한 제반 의사 결정 기준과 원칙들이 해당 제도 관련 법령 등에 얼마나 잘 정의되어 있는가? 5 행정기관의 조직과 정원에 관한 통칙 제29조 O 제도 시행에 필요한 제반 의사 결정 기준과 원칙들이 해당 제도 관련 법령 등에 얼마나 명확하게 정의되어 있는가? 제도 시행에 필요한 제반 의사 결정 기준과 원칙들이 신속한 의사결정을 얼마나 가능케 하는 것들인가? 3 제도시행의 신중한 운영의 필요에 따라 보수조정심의위원회를 구성·운영함 제도 시행에 필요한 제반 의사 결정 기준과 원칙들이 정확한 의사결정을 얼마나 가능케 하는 것들인가? 제도 시행에 필요한 제반 의사 결정 기준과 원칙들이 공정한 의사결정을 얼마나 가능케 하는 것들인가? 4 제도시행 기관 내 마련된 보수조정심의위원회를 구성하여 의사결정을 함 제도 시행에 필요한 제반 의사 결정 기준과 원칙들이 일관성 있는 의사결정을 얼마나 가능케 하는 것들인가? 총액인건비제도 운영지침에 따라 제도 시행에 필요한 기준과 원칙이 마련됨 제도시행기관 내부 및 관련기관들 간의 관계에 대한 통제력 제도의 도입 취지와 실제로 부합되게 제도가 운영되고 있는가? 공무원 복무규정을 따르도록 하고 있어 별도의 규정이 없음 제도운영을 위한 연간계획 등을 수립하여 제도를 체계적으로 운영·관리하고 있는가? 행정기관의 조직과 정원에 관한 통칙 제29조와 총액인건비제도 지침에 규정됨

점검항목 점검지표 응답 5점 척도 근거 점검 결과 제도운영의 효율성 제도운영 기획력 및 여건변화 대응력의 적정성 제도의 도입 취지와 실제로 부합되게 제도가 운영되고 있는가? 3 총액인건비제도는 기관장의 권한과 자율성을 강화하는 당초의 목표에 따라 운영되나 새 정부의 감축기조에 따라 자율성이 낮아짐 O 제도운영을 위한 연간계획 등을 수립하여 제도를 체계적으로 운영·관리하고 있는가? 4 총액인건비제도 시행기관은 총액인건비제도 시행 여부와 관련하여 매년 초 계획서를 작성하여 행정안전부에 보고함 제도도입 이후 변화된 여건에 대응하여 제도를 적절히 보완하여 시행하고 있는가? 총액인건비제도와 관련된 문제가 발생될 경우 다음 년도 총액인건비제도 지침에 반영함 조직화 및 절차의 적정성 제도 시행에 필요한 권한과 책임이 관련 부서들 및 담당자 별로 얼마나 명확하게 정의되고 제대로 배정되고 있는가? 부서별 역할 등에 대해서는 총액인건비 지침에 규정됨 제도와 관련된 업무처리 절차가 얼마나 신속, 정확, 공정한가? 보수규정 74조에 보수조정심의회를 구성하도록 함

점검항목 점검지표 응답 5점 척도 근거 점검 결과 인사관리의 역량 제도 시행 담당자들의 숫자가 얼마나 적절한가? 4 담당자의 부수적 업무이므로 추가인력이 소요되는 업무가 아님 △ 제도 시행에 필요한 인력을 얼마나 적기에 수급할 수 있도록 되어 있나? 1 제도 시행에 필요한 인력을 얼마나 안정적으로 수급되나? 제도 시행 담당자가 제도 시행에 필요한 전문 지식과 경험을 얼마나 잘 갖추고 있는가? 5 제도주관을 위한 전담인력이 있어 전문성이 확보됨 제도 시행 담당자가 얼마나 헌신적이고 리더십을 제대로 발휘하는가? 제도담당자가 지침의 입안·시행 등에 대하여 주도적인 역할을 함 재무관리의 제도 시행에 투입되는 재정 규모가 얼마나 적절한가? N/A 제도시행에 따른 추가적인 재정을 수반하지 않음 필요한 재정을 얼마나 적기에 공급받으며 제도가 시행되는가? 필요한 재정을 얼마나 안정적으로 공급받으며 제도가 시행되는가?

점검항목 점검지표 응답 5점 척도 근거 점검 결과 기관장의 의지와 지원, 개인적 역량 제도시행기관장이 해당 제도에 대해 얼마나 많은 관심을 기울이는가? 4 제도 시행 부처들의 기관장은 제도에 대한 관심이 많을 수 있음 O 제도시행기관장이 해당 제도를 시행할 의지를 얼마나 강하게 가지고 있는가? 총액인건비제도의 필요성이 강한 해당 기관에 한해서 강한 의지를 보임 제도시행기관장이 해당 제도 주무부서의 활동을 얼마나 적극적으로 지원하는가? 5 조직관리업무가 핵심적인 업무임 제도시행기관장이 대외적으로 얼마나 영향력이 있는 기관장인가? 3 각 시행부처에 따라 달라질 수 있음 반부패 및 이해충돌 회피 역량 제도 시행 기관에서 공금 횡령, 배임 등의 부패 행위가 발생하는 것이 얼마나 어렵게 되어 있는가? N/A 이해충돌의 발생이 적으며, 부패와 관련된 업무가 아님 제도 시행 기관에서 이해충돌 회피를 위한 노력을 얼마나 적극적으로 펴고 있는가? 제도시행 기관에서 이해충돌 회피가 실제로 얼마나 엄격하게 지켜지는가?

점검항목 점검지표 응답 5점 척도 근거 점검 결과 점검 및 평가, 환류 역량 제도가 실효성 있게 시행되고 있는지가 얼마나 상시적으로 점검되는가? 5 매년 정기적으로 점검함 △ 제도의 실효성에 대한 사후적 평가가 얼마나 적시에 공정하고, 투명하게 이루어지는가? 제도의 실효성 점검과 사후 평가에 공식적으로 참여한 외부인들이 얼마나 적절한 사람들로 구성되었는가? 1 총액인건비제도는 외부인들의 공식적인 참여 대신 기관 내부에서 서면으로 평가함 제도의 실효성 점검과 사후 평가에 대한 외부인들의 공식적인 참여 횟수가 얼마나 적절한가? 제도의 실효성 점검과 사후 평가에 공식적으로 참여한 외부인들이 얼마나 성실하게 임무를 수행했는가? 제도의 실효성 점검과 사후 평가에 공식적으로 참여한 외부인들이 성실하게 임무를 수행하는 데 필요한 제반 행정·재정적 지원이 얼마나 적절한가? 제도의 실효성에 대한 사전 점검과 사후 평가 결과가 얼마나 신속, 정확, 투명하게 제도 개선에 반영되는가? 4 제도의 문제점은 다음 총액인건비제도 지침에 즉각 반영함

점검항목 점검지표 응답 5점 척도 근거 점검 결과 외부 환경 관리 역량 국민, 이해관계자 등과 쌍방향 의사소통을 얼마나 잘 하고 있는가? N/A 국민의 관심분야가 아님 외부의 비판적 의견에 대해 얼마나 개방적인가? 총액인건비제도에 대한 외부의 비판적 의견이 거의 없음 제도 시행에 있어 정부 안팎의 관계 기관들과 얼마나 적극적인 협력관계를 유지하는가? 주관부처인 행정안전부와 기획재정부는 시행기관과의 협력적인 관계를 유지하고 있으나 이외의 부처와는 관계를 유지하지 않음 집행의 효율성 제도의 비용대비 효과는 적정한가? 3 인력의 탄력적 운영에 따라 업무효율성의 제고 등 편익이 발생하였으나, 총액인건비제도 시행에 따른 인건비 추계, 자체계획수립, 내부 이해관계조정 등 행정비용이 발생됨 O 예산절감 또는 집행의 효율성을 제고한 실적이 있는가? 4 집행의 효율성을 제고한 뚜렷한 실적이 없음

총액인건비제도에 대한 핵심 점검지표 적용 3. 점검항목 점검의견 근거자료 점검 결과 점검결과 총평 총액인건비제도는 성과중심의 정부조직운영을 위하여 부처의 자율성을 강화하고, 그에 대한 책임을 지는 제도임. 이에 대한 운용에 있어 정부가 정한 지침과 관련 법률에 따라 시행부처들은 제도 운용 여부를 자율에 맡기며 시행부처는 사전에 운영계획을 수립하여 주관부처인 행정안전부에 제출하여 운영하도록 함. 하지만 새 정부의 출범과 동시에 대단위 조직개편과 감축기조에 따라 제도운용 기관의 자율권 행사가 제한됨 · 행정안전부,기획재정부(2009). 「`09년도 중앙부처 총액인건비제 세부 운영방안」 · 소관업무 담당자 심층면접 △ 제도자체의 실효성 부처 자율성이 확대됨에 따라 행정환경 변화에 따른 신속한 행정대응 체계마련 등의 성과를 보이고 있으나 조직법정주의 등에 따른 조직운영의 경직성에 따라 일부 제도운영의 한계가 있음 목적 달성도 새 정부의 정부조직관리 기조에 따라 방만한 조직의 감축운영 등 조직의 효율성이 제고되고 있음 비용/효과 적정성 인력의 탄력적 운영에 따라 업무효율성이 제고 등 편익이 발생하였으나, 총액인건비제도 시행에 따른 인건비추계, 자체계획수입, 내부 이해관계조정 등 최소한의 행정비용이 발생됨. 총액인건비제도는 각 부처의 예산절감계획을 수립하여 절감된 재원으로 운영하도록 하고 있어, 예산집행의 효율성을 제고하고 있음 O

점검항목 점검의견 근거자료 점검 결과 제도 수용/ 만족도 새 정부는 부처중심의 책임행정을 추진하고 있는 바, 부처 과제의 효율적 추진을 위하여 조직운영에 대한 자율성 요구가 증대되고 있음. 하지만, 인사적체해소 등의 용도로 활용의 제한에 따라 정부조직 개편 시 감축된 부처의 경우 만족도가 높지 않음 · 행정안전부,기획재정부(2009). 「`09년도 중앙부처 총액인건비제 세부 운영방안」 · 소관업무 담당자 심층면접 △ 제도운영의 적정성 제도운영에 따라 행정에 대한 대응성 제고 등의 성과가 있으나, 인건비추계·자체시행계획 수립 등의 추가적인 행정비용이 발생하고 있음. 그러나, 운영상 효율성이 낮은 편은 아닌 것으로 판단됨 여건변화 대응성 새 정부의 정부조직관리 기조에 따라 방만한 조직의 감축운영 등 조직의 효율성이 이미 제고되고 있으므로 제도의 환경 변화에 부응하기 어려운 상황임. 총액인건비제도 시행기관은 운용 중 제도의 문제가 발생될 경우 주관기관인 행정안전부와 상의한 후 행정안전부는 이를 고려하여 다음 년도 총액인건비제도 운용지침에 반영하고 있음 운영·관리 총액인건비제도 운영기관에 대하여 매년 정기적으로 점검하고 있으나 외부인들의 공식적인 참여를 통해 이루어지기 보다는 기관자체 내 서면검토 식으로 현재 이루어지고 있음 ※ 제도 담당자가 실제 제도점검을 할 경우, 점검의견에 대한 근거자료는 도입 계획, 실행 계획, 관련 법령 등 관련 문서를 정확히 명시하여야 한다.

(1) 제도 총평 점검지표 적용을 통한 제도개선 시사점 1) 제도의 필요성 4. 점검지표 적용을 통한 제도개선 시사점 (1) 제도 총평 1) 제도의 필요성 총액인건비제도의 시행에 따라 획일적 조직관리에서 부처특성에 맞는 조직의 운영이 가능해짐에 따라, 긴급한 행정수요 등에 발생시 각 부처의 대응력 제고를 통한 행정효율성이 제고될 수 있다. 2) 제도 시행결과의 적정성 획일적 조직관리시 보다는 부처의 자율성이 확대되었으나 가용 재원의 한계, 감축관리 기조에 따라 제도목적이 온전히 달성되지는 못하고 있는 실정이다. 즉, 총액인건비제도는 제도의 자율성 부여와 기관장의 권한 부여라는 인센티브를 주고 있지만, 현재 감축기조라는 점에 있어서 제도의 실질적 운영이 어렵다.

3) 제도 자체의 적정성 부처 자율성이 확대됨에 따라 행정환경 변화에 따른 신속한 행정대응 체계마련 등의 성과를 보이고 있으나 조직법정주의 등에 따른 조직운영의 경직성에 따라 일부 제도운영의 한계가 있다. 4) 제도시행기관의 제도 관리역량 적정성 제도운영에 따라 행정에 대한 대응성 제고 등의 성과가 있으나, 인건비추계·자체시행계획 수립 등의 추가적인 행정비용이 발생하므로 효율성이 높지 않은 것으로 판단된다.

(2) 항목별 검토 1) 제도의 필요성 당초 총액인건비제도는 부처의 특성에 맞는 자율적인 조직운영의 가능성 측면을 강조한 제도이다. - 기존의 조직운영방식은 행정안전부가 획일적으로 관리하던 방식이라면, 총액인건비제도는 성과중심의 정부조직 운영과 부처 운영의 효율적 추진을 위한 자율성 증대가 주된 도입배경이다. - 각 기관들로 하여금 조직·급여·인사 등에 있어 상당한 자율성을 보장하는 한편, 그 운영결과에 대한 ‘책임성’을 갖게 함으로써 궁극적으론 정부조직의 효과성 제고를 목적으로 한다.

그럼에도 불구하고 일정 부분 우리의 조직법정주의의 한계로 인하여 제도의 실질적인 효율성을 검토해야 한다. - 즉, 영·미국의 조직운영 체제는 예산을 우선적으로 배정함으로써, 그에 따른 적정한 선에서 각 기관의 자율적인 조직운영을 수행하고 있으나, 우리는 조직법정주의 체제를 따르고 있기 때문에 조직설계가 있은 후 그에 따른 인건비를 포함한 예산을 나중에 배정하고 있기 때문에 조직운영을 탄력적으로 실행할 여지가 없다. - 이런 이유로 총액인건비제도 도입 초기 기획재정부가 “예산을 통한 공무원조직의 관리”적 측면을 강조하여 제도 도입을 선도하였다.

변화된 행정환경으로 인하여 현 시점에서 총액인건비제도의 필요성을 검토할 필요가 있다. - 새 정부 출범 이후 작은 정부와 감축기조라는 국정철학이 정부조직개편작업과정에서 주요 원칙으로 작용하고 있으므로 각 기관에서는 총액인건비제도의 집행동기가 저하되고 있어 제도의 취지를 살리기가 용이하지 않다. 총액인건비제도는 기관내부의 제도로써, 제도에 대한 대중들의 선호도는 형성되지 못하고 있다. - 언론 및 관련 외부통제 정부기관들의 경우, 제도 도입 초기 제도운영의 부작용에 대한 관심만 표명했을 뿐 그 후 제도 관련 관심을 보이지 않고 있다. - 공무원 노조의 경우, 제도 도입 당시 공무원 감축의 수단으로 될 우려를 염려하여 반발하였지만 시행 이후 부처의 자율성과 기관장의 권한의 강화라는 측면에서 반대를 찾기 어렵다.

2) 제도 시행 결과의 적정성 검토 총액인건비제도는 행정의 생산성과 인건비 예산을 연계시킴으로써, 보수의 동기부여 기능을 강화하는 것이며 또한, 각 부처에 대하여 인적자원관리 권한을 확대하는 것이다. - 부처의 자율성 확대에 따른 책임성 확보와 예산절감 및 성과관리 등을 통해 각 부처의 특성에 맞는 성과에 기초한 보수체계를 운용할 수 있다. 총액인건비제도는 궁극적으로 부처의 자율성을 강화하도록 하는 제도이며, 제도주관 부처인 행정안전부는 이를 일괄적으로 관리하고 있다. - 총액인건비제도 시행 부처는 조직법정주의를 위배하지 않는 선에서 탄력적으로 조직을 운영하고 있다.

제도 시행 이후, 총액인건비제도에 대한 만족도는 낮은 수준을 유지하고 있다. - 총액인건비제도의 시행기관들은 대부분 지침에 따라 정해진 절차를 준수하고 있으나 몇몇 시행 부처들 사이에서 편향된 예산 절감 방식을 취하고 있다. - 2008년 새 정부가 들어온 후, 정부조직관리 기조에 따라 인사적체해소 등의 제한에 따라 정부조직 개편시 감축된 부처의 경우 총액인건비제도에 대한 만족도는 높지 않다.

3) 제도자체의 적정성 총액인건비제도의 기본취지에 맞게 해당부처는 각 부처의 업무특성에 맞게 적절한 조직, 인력 및 예산·보수의 효율적인 운영을 통하여 조직성과를 향상시킬 수 있도록 성과와 보상 중심으로 운영하는 목표를 취하고 있다. 자율성과 책임성을 부여받을 경우, 궁극적인 정부조직 운영의 효과성이 제고된다는 인과적 이론에 기초하고 있다. - 성과중심의 정부조직운영을 위하여 부처의 특성에 맞는 조직운영을 할 수 있도록 자율성을 확대한 것이다.

총액인건비제도는 축소되는 인력을 재활용 할 수 있다. - 기존에는 직위분류제나 정원관리제를 통해 필요없는 인력을 절감했지만, 제도도입 이후 총액인건비를 통해 이러한 인력들을 필요로 하는 부처에 배정할 수 있다. 총액인건비제도 운용에 필요한 제도적 기반 및 법령이 명확하게 마련되어 있다. - 행정기관의 조직과 정원에 관한 통칙 제29조 제1항은 중앙행정기관별 인건비총액의 범위 안에서 조직 또는 정원을 운영하여 총액인건비제도를 운영할 수 있다고 명시하고 있다. - 보수규정 제74조 제4항에서는 간사는 전년도 말 또는 새해연도 초기에 총액인건비제도 운영을 위한 시행기관의 자율성 범위 설정 시 소속 직원들의 다양한 의견을 수렴하여 초안을 마련한 후 보수조정심의위원회의 심의를 거쳐 확정 후 이를 공표하며 가급적 당해 연도에는 계획의 변동없이 시행 하도록 하고 있다.

총액인건비제도 시행에 필요한 제반 의사 결정 기준과 원칙들은 연도별 계획에 따라 운영된다. - 의사결정원칙과 관련해서, 각 시행기관은 조직·보수·예산 관련 담당자가 포함된 총액인건비제도 운영 T/F를 구성하여, 당해 기관별 특성에 맞는 기구·정원, 보수, 예산 운영을 위한 자체 총액인건비제도 세부 운영계획 등을 마련하여 시행할 수 있다. - 중앙행정기관의 장은 그 기관의 업무량 증감과 그에 따른 인력수요의 변화 등을 감안하여 부처별 중기인력운영계획을 수립하여 매년 4월 말까지 행정안전부장관에게 제출하도록 총액인건비제도 세부지침 사항에 명시하고 있다. 제도시행기관 내부의 상명하복이 제도로 되도록 하는 규정은 총액인건비제도 운영지침의 경우, 시행기관이 수당 등을 신설·통합·폐지·조정하거나, 성과급 또는 맞춤형 복지점수를 추가로 지급하는 경우에는 보수조정심의위원회의 사전심의를 거쳐야 한다고 되어 있다.

4) 제도운영의 효율성 총액인건비제도 시행을 위해서는 조직내부의 합의가 필요하므로 부서별 및 개인별 권한과 책임의 한계를 명확히 규정하고 있지는 않으나 부서별 역할 등에 대해서는 총액인건비제도 지침에 대하여 규정하고 있다. - 시행기관의 조직정원 담당부서는 수시직제 개정이나 자율증원, 직급조정 등을 할 경우에는 사전에 각 기관의 예산 담당부서와 협의하여 인건비 부족이 발생하지 않도록 규정하고 있다. - 파견기관 및 파견 받는 기관의 인사업무 담당자는 파견자 현황을 소속 보수업무 담당부서에 통보하여 보수지급업무에 차질이 발생하지 않도록 규정하고 있다.

제도 시행 담당자들의 숫자는 보수조정심의위원회 설치 운영(보수규정 제74조 제4항)의 경우, 보수조정심의위원회는 부기관장(차관, 차장 등)이 위원장을, 인사업무담당과장(또는 이에 준하는 자)이 간사를 담당하며, 정책기획관(또는 이에 준하는 자)을 포함하고 직급·성별·연령 등을 고려하여 대표성이 있는 10인 이내의 소속공무원으로 구성할 수 있다. 그러나 제도 시행기관은 정원이나 직급조정, 성과관리 등 다양한 방법을 통한 예산 절감 방법보다 초과근무수당, 연가보상비, 특근매식비와 같은 수당을 통해 예산 절감 방식을 취하고 있다.

총액인건비제도는 재정적 비용을 소비하지 않는 제도이기 때문에 비용측면에서 제도 유지여부와 거리가 멀지만 현재 새 정부가 들어서면서 전체적으로 감축기조를 목표로 하고 있다. - 기관장의 의지·권한행사를 발휘할 수 없게 됨에 따라 총액인건비제도의 효과성은 크게 떨어지고 있다. - 그러나 총액인건비제도 시행 전으로 다시 회귀할 경우 자율성을 보장받은 제도시행 기관에서 반발의 여지가 있다. 제도의 실효성을 위해 총액인건비제도 시행기관의 조직 및 정원의 운영실태를 점검하여 그 적정성 및 타당성 등을 평가한 후 다음 연도 총액인건비 운영지침에 반영하도록 한다. 다만, 이와 같은 점검 및 평가는 외부인들의 공식적인 참여를 통해 이루어져야 한다.