전주대학교 사회과학대학 행정학과 오 재 록 교수 행정학개론(3): 행정학의 발달과정 전주대학교 사회과학대학 행정학과 오 재 록 교수 Private & Confidential 본 문서는 비공개문서로 사전승인 없이 외부에 일부 또는 전면 배포하는 것을 금합니다.

제3장 행정학의 발달과정 제1절 독일, 영국 독일 행정학 영국 행정학 제2절 미국 행정학 미국 행정이론의 뿌리 강의 개요 제3장 행정학의 발달과정 제1절 독일, 영국 독일 행정학 영국 행정학 제2절 미국 행정학 미국 행정이론의 뿌리 미국 행정학의 관점과 특징 미국 행정학의 발달과정

학문으로서의 행정학 1) Woodrow Wilson(1887),“행정의 연구(The Study of Administration)” 2) 사회과학의 분과학문 - 행정학은 행정현상을 이해하고 설명, 예측하기 위한 분과학문 - 행정학은 종합학문적(inter-disciplinary) 성격 : 정치학, 법학, 경영학, 경제학, 사회학, 심리학 등과 밀접한 관련 3) 행정학의 역할 - 행정문제의 해결, 관리자 양성, 국민 교육과 지도, - 행정에 대한 비판적 역량 제고, 행복한 사회 건설 등의 역할과 기능 수행

독일 행정학 관방학(Kammeralwissenschaft) ㅇ 국가 통치에 필요한 행정기술과 지식 제공(실용적 목적) - 절대군주제 유지 위해 필요한 정치, 경제, 사회 문제를 다룸 - 관방학: 왕실이나 국가의 재정관리를 의미함 - 16~18세기 독일, 오스트리아 변천 ㅇ 관방학(재정학)  경찰학(Polizeiwissenschaft)  행정법학 - 경찰(Polizei)을 행정으로 포착 - 프랑스혁명 이후 행정법학으로 분화 ㅇ Stein(1815-1890) ㅇ 19세기 이후 행정법학 전통이 아프리카, 아시아, 남미 등으로 전파됨

대국굴기-독일편

영국 행정학 기원 ㅇ 국왕과 유력 정치인에 의한 정실주의 전통: 관료제도의 비체계화 - 식민지 경영으로 풍부한 재원 확보: ‘해가 지지 않는 제국’(대영제국) - 추밀원령(1870): 공개경쟁시험 도입(실적주의), 계급제 정착 발달과정 - 1921년 왕립행정학회 창설: 실무 공무원 중심으로 발전 - 법률학, 역사학, 경제학, 정치학 등 교양 위주의 행정학 교육 - 나중에 미국 행정학의 영향을 많이 받음 - 1980년대 이후 신공공관리론(NPM), 민영화, 거버넌스 등 선도

대국굴기-미국(上) 편

1. 미국의 연방 헌법 독립전쟁과 연합규약 - 대표권 없는 세금 과다 부과  폭발  독립전쟁(1775~1782) - Jefferson 독립선언서(1776)  연합규약(Articles of Confederation, 1779~1781) 연합규약 체제의 약점 1) 세금부과, 통상규제도 못하는 무능력하고 허약한 중앙정부(의회만 존재함) 2) 정부를 운영할 리더(대통령) 부재  상업활동 쇠퇴, 경제침체, 재정고갈, 안보 위협 (“정부가 너무 약하고 무력해서 서부 변방도 지킬 수 없었고, 미국은 영국과 유럽에서 조롱의 대상이 되었다.”) 필라델피아 제헌 회의 - 연방주의(federalism): 버지니아案, 해밀턴案(중앙집권, 연방대통령 주장) - 분리주의(anti-federalism): 뉴저지안案(주별 자치 주장)  타협과 절충 끝에 아슬아슬하게 연방주의 승리 연방 헌법의 3대 골격 - 연방제(federal system), 권력 분립(견제와 균형), 권리장전(인권)

2. 미국 행정이론의 연원 Hamilton의 고전주의(Hamiltonian Classicism) 연방주의 - 강력하고 효과적이며 행동지향적인 정부 선호(strong executive) - 적극적인 행정부를 통한 국가 이익 증진을 행정의 목적으로 상정 - 관료적 자율성(bureaucratic autonomy) 인정효과적인 법의 실현을 위해 Jefferson의 낭만주의(Jeffersonian Romanticism) 분리주의 - 이상주의: 행정권 제한과 개인의 자유 선호(연방정부 불신) - 1960년대 후반 신행정학의 뿌리 Madison의 신고전주의(Madisonian Neoclassicism) 연방주의 - 이익집단(파벌) 시각: 인간 본성의 이기심과 복잡성이 다양한 이익집단 창출 - 정부는 경쟁적 당파의 중재자 - 행정과정은 삼권분립에 기초한 견제와 균형의 과정 - 관료적 자율성 부정엄격한 법치주의 강조(행정은 정치의 시녀일 뿐) * “The Federalist” : 필라델피아 헌법 제정회의에서 채택된 헌법안이 13개 주에서 승인되도록 여론을 조성하기 위하여 Hamilton, Madison, Jay 등 연방주의자들이 새로운 연방헌법의 입법취지를 일반인들이 쉽게 이해할 수 있게 뉴욕의 여러 신문에 칼럼로 85차례 게재하였는데, 이를 모아서 나중에 펴낸 책의 이름이 바로 “The Federalist (Papers)”이다. 이는 현재도 연방대법원의 판결에 중요한 판단자료로 활용된다.

3. 미국 행정학의 두 가지 큰 관점 관리적 관점(경영학적 행정학: 정치-행정 이원론)  고전파 정통 행정학 ㅇ 어떻게 하면 관리와 조직을 효율적이게 할 수 있을까? - ‘과학적 관리론’으로 시작: 조직 및 관리에 관한 이론 - 행정 및 관료제 내부 관리에 관한 이론 정치적 관점(정치학적 행정학: 정치-행정 일원론) ㅇ 어떻게 하면 관료제가 민주주의와 공존할 수 있을까? - 정치학에 바탕을 둔 행정이론으로 발전(정치학의 관심사) - 정치와 행정의 관계, 정치체제에서 관료제의 위상에 관한 이론 구축

4. 미국 행정학의 실용적 특징 현실의 정치, 경제, 사회 문제에 대응하기 위해 실용적으로 발전 - 현실 문제가 변화하면 연구대상과 초점, 이론 등도 함께 변화 - 현실 문제에 대한 답을 찾기 위해 새로운 이론과 접근방법 개발 - 이론을 위한 이론, 영구불변의 법칙 발견에는 큰 관심 없음 - 미국의 행정이론은 각 시기 미국이 처한 시대적 맥락과 함께 공부해야

5. 행정학의 태동 배경: 19세기말 미국의 상황 건국기: 최소한의 행정이 최선의 정부 ㅇ Jefferson, Jackson 철학이 지배(반연방주의) - 아마추어리즘과 공직 순환이 행정을 지배 - 1829년 Jackson 이후 엽관주의(spoils system) 정착(서부출신의 개혁작업) 엽관주의의 폐해 ㅇ 전문성 없는 관료들, 극에 달한 행정의 무능과 부정부패 - 정경유착, 보스중심의 타락한 정당정치, 정치부패 심각, 뇌물, 매관매직… - 관료는 정치권 줄대기, 선거운동, 공금횡령에 집착, 행정업무는 뒷전 ㅇ 하지만, 남북전쟁(1861~65) 치르느라 이런 문제 묻힘 progressive reform movement(공공부문개혁운동) ㅇ 부패한 정당정치가 행정에 개입하는 현실 개혁하고자 떨쳐 일어난 시민운동 - 한국에서 ‘진보주의 운동’으로 번역하고 있어 오해의 소지 - 좌파운동과는 무관한 “clean government” 운동임 ㅇ 이 운동의 직접적 산물: 펜들턴법(Pendleton Act of 1883) - 공개경쟁시험(open, competitive examination)에 의한 선발(실적주의)

6. 행정학의 태동: Wilson의 창도 “The Study of Administration”(1887) ㅇ 대통령이 되기 훨씬 이전, 젊은 개혁주의 교수일 때 심혈을 기울여 쓴 논문 - Pendleton Act(1883) 제정에 따른 이론적 뒷받침 시도 - 정부의 인사, 조직, 운영방법 개혁 필요성 역설 - 주류 학문(헌법학, 정치학)이 등한시했던 정부운영에 관한 연구과제 제시 ㅇ 효과적, 능률적 집행을 위한 ‘행정에 대한 연구’ 필요성 강조 - “영국과 미국은 행정의 활성화나 효과성보다는 국민의 자유 등 인권보호를 위해서 집행권의 약화와 통제에 보다 큰 관심을 보여 왔다.” - “하지만, 독일(프로이센)과 프랑스 등 대륙국가들은 일찍이 효율적이고 효과적인 행정을 위하여 관료제도를 잘 정비하고 발달시켜 왔다.” - “미국은 이를 본받아야 한다. Stein의 독일행정학이나 프랑스의 행정연구를 감안하여 비교연구를 하면 효율/효과적인 행정의 연구는 가능하다.”

7. 정치-행정 이원론 Wilson(1887) ㅇ 행정은 사무(business)의 분야, 정치는 선거활동 및 입법활동의 분야 - 정치는 폭넓은 계획 수립, 행정은 이를 구체적으로 집행 - 정책결정은 정치활동, 정책집행은 행정활동 - 정치는 정치인이, 행정은 기술인(technician)이 - 행정은 정치적으로 중립적인 서비스 제공 - 행정은 헌법을 실제로 운영하는 활동(to run a constitution) Goodnow(1900) ㅇ 정치는 국가의지의 표명, 행정은 국가의지의 집행 - 행정은 정쟁뿐만 아니라 정책결정과정으로부터도 분리되어야 함 정치-행정 이원론의 대표적 유산 ㅇ 시정관리인(city manager) 제도: 시의회(정책결정), 시정관리인(정책집행)

8. 고전파 정통 행정학의 성립 배경(1): 과학적 관리론 과학적 관리론(Scientific Management): Taylor(1911) ㅇ 시간과 동작(time and motion) 의 연구(베들레헴 철강회사) - 육체노동자의 작업동작 중 불필요한 부분 제거 - 필요한 동작을 가장 합리적인 순서에 따라 배열  동작연구(motion study) - 시간연구(time study): 하루 작업량, 일주일 작업량, 한 달 작업량 계산 ㅇ 이를 근거로 성과급을 지급하면 생산성이 극대화될 수 있다고 주장 ㅇ but, 당시 노동조합은 맹렬히 반대 - 과학적 관리는 결국 노동강도의 강화만 초래, 자본의 이익에 봉사할 것 - 노동자 기계화노동의 강도와 정신집중을 강화시킬 뿐 ㅇ 당시 기업경영도 행정부문만큼이나 부패하고 무능한 실정이었음 - 노동자들의 작업태도나 근무규율도 엉망 - 공과 사를 구분하지 않는 의식 만연

9. 고전파 정통 행정학의 성립 배경(2): 인간관계론 인간관계론(Human Relationship): Mayo(1930년대) ㅇ 과학적 관리운동의 기계주의적 관점에 대한 반성 - 경영학자들의 ‘Hawthorne 실험’ - 노동자는 기계의 부품과 달리 감정을 지닌 존재  심리적 안정 추구 - 동료들과의 관계를 위해 적당한 수준에서 작업량 멈춤 ㅇ 작업능률 향상을 위해 인간적 대우, 소집단의 중요성 등이 새롭게 인식됨 - 실험 이전에도 인도주의, 조직의 민주적 운영 등의 거론되었지만, - 이 실험으로 설득력을 얻게 된 것임 인간관계론의 영향 ㅇ 능률지상주의 신념 강화 - 과학적 관리론의 기계적 능률이 인간관계론의 사회적 능률로 전환됨 - 생산성 극대화(효율성 향상)이라는 목표는 동일 ㅇ Wilson이 주장한 과학적 방법에 의한 행정의 연구가 가능하다는 인식 확산 - 고전파 정통 행정학은 이에 힘입어 ‘원리 탐구’에 몰두

10. 고전파 정통 행정학의 확립(1920~30년대) 행정의 원리(one best way) 추구(원리주의학파) ㅇ Willoughby(1927): “행정에는 과학적 원리가 있다” ㅇ Gulick & Urwick(1937) - 명령통일의 원리: 명령은 오직 직속상관으로부터만 받아야 - 통솔범위의 원리: 한 사람의 상관이 통솔할 수 있는 부하의 수는 적정해야 - 분업과 조정의 원리, 계층제의 원리, 집권과 분권의 원리 등 - POSDCoRB: Planning(기획), Organizing(조직화),Staffing(인사), Directing(지휘), Coordinating(조정), Reporting(보고), Budgeting(예산)  행정부 상층부(대통령, 장관 등)의 중요 기능 제시 비판(Simon): “원리로 제시된 것들은 과학이 아니라 격언이나 짐작에 불과” 고전파 정통 행정학의 확립 ㅇ 정치학과 구분되는 독자적 학문분야(locus and focus) 구축 ㅇ 행정학의 기본 골격 마련

11. 행정국가화 현상과 행정학의 위기(1930~40년대) 행정국가(administrative state)의 등장 ㅇ 대공황과 뉴딜정책으로 연방정부 기능 질적 변화 - 자유방임  적극개입(정부가 시장경제에 적극 개입) - 정부의 비대화, 복잡화  큰 정부(big gov’t)  행정국가화 현상 고전파 정통 행정학의 붕괴 ㅇ 정치-행정 이원론은 1940년대 들어 실용적 가치 약화 - 뉴딜정책 이후 행정부가 정책결정까지 담당 - 행정이 정책을 실질적으로 결정하는 상황에서 정치-행정 이원론은 부적합 ㅇ 행정연구의 초점(focus) 변화  고전파 정통 행정학의 붕괴

12. 정치-행정 일원론(1930~40년대) 정치-행정 일원론 등장 ㅇ 행정이 정치기능(정책결정)을 담당하므로 정치-행정 구분은 무의미 - Gaus(1936): “행정이론 = 정치이론” - 선출되지 않은 행정이 정치기능을 담당하면 민주정치 원리에 위배됨 - 이 문제를 해소하려면 행정통제 필요(행정에 대한 정치의 개입) ㅇ 19세기식의 엽관주의가 되살아날 소지가 희박한 상황 - 정치부패 개선되어 정치로부터 행정을 떼어낼 필요 없었음 Appleby(1945) (뉴딜정책 담당 행정가) ㅇ “관료들의 자의적 권한행사 통제 위해 정치가 행정에 개입하는 것이 중요” ㅇ “정치와 행정을 구별하는 것은 적절치 않으며, 결합적 관계가 필요” 연구 관심 ㅇ 행정의 민주적 통제(행정통제) ㅇ 행정책임, 공익 등 정치학적 성향의 연구

13. 정치학적 행정학의 등장(1940~50년대)과 행정학의 퇴조(1960년대) 정치학적 행정학: 정치-행정 일원론에 따른 당연한 귀결 ㅇ 행정부 연구 경영학과 분리  정치학으로 복귀(정치학적 행정학) 행정학의 퇴조 ㅇ 행정 연구는 주류정치학으로부터 외면당하는 처지로 전락 - 1950년대 다원론과 행태주의 열풍에 휩싸여 정부조직은 관심 밖이었음 ㅇ 정치-행정 일원론에서 다루어야 할 다음 주제들이 연구대상에서 사라짐 - 관료들이 정책결정을 할 때 지켜야 할 공익은 구체적으로 무엇인가? - 정책결정에서 따라야 할 규칙은 무엇이며, 중시해야 할 가치는 무엇인가? 1060년대 후반, 행정학은 미국 주류정치학의 관심 밖으로 사라짐 ㅇ 정치-행정 일원론은 행정의 정치적 성격도, 관리적 성격과의 조화도, - 그 어느 것도 연구하지 않은 채, - 고전파 정통 행정학만 붕괴시켜 놓고는 다른 곳으로 관심을 돌려버렸음

14. 행태주의(1940~60년대) Simon의 행정과학(Science of Administration) ㅇ 원리주의학파에 대한 비판으로부터 출발 - Simon(1946), [행정행태론](Administrative Behavior) ㅇ 논리실증주의(과학적 방법) - 인과관계(causality), 가설(hypothesis), 법칙(law), 이론(theory) 중시 - 조직행태 연구 - 가치와 사실을 엄격히 구분하고 가치문제를 연구대상에서 제외시킴 (“관찰할 수 없는 현상은 연구대상이 될 수 없다”  피상적 연구 범람) 행태주의 혁명 ㅇ 1950년대 사회과학 전반 지배 ㅇ 1960년대 관리과학, 정책과학으로 진화

15. 행정학의 정체성 위기(1940~60년대) 행정학의 정체성(identity) 상실 ㅇ 경영학과 구분 모호, 정치학의 외면 - 심리학적 접근만 남음 - 일반조직이 연구대상( locus 상실) - 가치와 권력작용 문제 연구대상에서 제외( focus 상실) 고전파 정통 행정학이 붕괴된 이후 ㅇ 1950년대까지 정체성 위기로 끊임없이 시달리면서 행정학자들은 방황함 ㅇ 정치-행정 일원론자들은 행정의 정치적 성격을 강조하는 것에는 용감했지만, - 행태주의 혁명기에 행정 자체를 경시하는 풍조로 빠져들게 했음 ㅇ 행정학자들은 행태주의가 솔루션을 주지 못하자 불만과 당혹감 속에서 - 대안적 패러다임을 찾아 활로를 모색함

16. 행정학의 다양한 활로 모색(1960~70년대) 생태론적 접근방법 ㅇ Gaus와 Riggs: 환경이 행정에 미치는 영향 연구 - “행정환경이 행정을 결정한다” 비교행정론 ㅇ 모든 국가에 보편적으로 적용할 수 있는 행정이론 모색 ㅇ 발전도상국에 대한 기술 원조의 일환 - 내부관리기술에 치중한 행정학의 한계 인식 - 행정환경의 중요성 일깨움 발전행정론, 발전국가론(Developmental State) ㅇ 행정이 환경(경제발전)에 미치는 영향에 관심(행정의 독자성 인정) ㅇ 발전도상국가의 고도압축성장을 위한 행정의 적극적 역할 강조 - Johnson(1982), Amsden(1989), Evans(1995) - 세계 정치, 경제학계에서 한국의 발전모델에 열렬한 관심 표명

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17. 정책학의 폭발적 성장(1960~70년대) 시대적 배경 ㅇ 1957년, 소련의 인공위성(스푸트니크) 발사  미국 충격 ㅇ 1960년대 베트남전: 명분 없는 전쟁, 세계 지성인들의 맹렬한 비난 - 미국 청년들의 반전운동, 반체제운동(New Left)  미국사회 분열 ㅇ 1960년대 흑인폭동: 흑인들의 경제적 어려움과 비참한 실상 만천하에 드러남 - 버스 뒷자석이 흑인석, 흑인 출입금지 식당 다수, 마약과 절도, 억지 자백… - 당시 세계인들이 그리고 있던 ‘American Dream’의 환상 철저히 붕괴 - 같은 흑인계인 아프리카나 중남미에서 반미운동과 공산화 확산 - 국내적 충격: 지성계의 반성과 각성  복지국가로의 획기적 방향전환 모색 일련의 사건들은 사회과학자들의 혁명적인 학문적 방향 전환 초래 ㅇ 이론 중심실천적 문제해결 중심: 정책학 급부상 ㅇ 사회과학에서 가치문제 다시 부각: ‘신행정학’ 운동

18. 정책학의 발전(1960~70년대) 정책분석(Policy Analysis)으로 출발 ㅇ ‘적실성의 신조(credo of relevance)’: 현실에 적합한 연구 필요성 ㅇ 정책문제를 올바로 파악하고 최선의 정책수단 탐색 ㅇ 합리적인 정책을 결정하는 데 도움을 줄 수 있는 연구들 급진전 정책학의 외형적 완성 ㅇ 합리적, 분석적 결정이 수용 되는 않는 상황 발생  정책결정론 태동 ㅇ 1960년대 의욕적으로 추진되던 정책들 실패 사례 빈번 - 원인 탐색  사업평가, 정책평가 작업  정책평가론 발생 - 정책실패 원인을 집행단계에서 살핌  정책집행론 등장(1970년대)  정책학은 행정학의 중요한 부분으로 자리매김하게 되고, 정치학과 경영학을 행정학 속으로 다시 끌어들이는 역할을 하게 됨

19. 행정학의 정체성 확립 정책학의 등장으로 행정의 정치적 성격 명확화 ㅇ 정책과정이 결국 정치과정이라는 사실이 분명해짐 정책학의 가교 역할 ㅇ 정책학이야말로 정치-행정 일원론자들이 말로만 떠들던 행정의 정치적 성격에 대한 연구를 성공적으로 행정학 속에 도입시켰음 ㅇ 조직내부 운영에 치중한 관리론적 경영학이 아니라 의사결정의 합리성을 제고시키기 위한 관리과학적 경영학을 수용케도 하였음 ㅇ 경영학적 접근과 정치학적 접근을 동시에 행정학 속에 융합시키는 교량(bridge) 역할을 정책학이 하게 된 것임

20. 신행정학(1960~80년대) 신행정학(New Public Administration) ㅇ Waldo(1968), Frederickson(1971), Marini(1971) - 형평성과 적실성 강조: 행태주의에 불만 ㅇ 전통적 관리현상에 초점 - 정치적 약자(흑인)들의 어려움과 절실한 요구에 주목 - 행정이 언제나 강자(백인) 편에 서고 있음을 지적 - 약자의 요구에 쉽게 대응할 수 있는 행정체제 강조: 형평성 강조 참여(particiaption), 형평성(equity), 변화(change) 강조 ㅇ 약자(흑인)들이 정책과정에 참여하는 것이 필수적 ㅇ 행정의 가치 중 형평성(공평성) 강조 ㅇ 현존 행정의 개혁: 형평성 있는 사회로의 변화

21. 1970-80년대의 새로운 조류(경제학 제국주의) 공공선택론(Public Choice Theory) ㅇ 행정학의 초점을 관료제 모형에서 서비스 전달체계로 전환할 것 제안 작은 정부론 ㅇ 복지축소, 정부지출 감축, 감세, 규제완화, 민영화, 민간위탁, 정부활동 억제 신공공관리론(NPM: New Public Management) ㅇ 민간기업 경영방식 도입, 정부부문의 성과와 실적, 관리자의 책임 강조 ㅇ Reagan, Clinton 행정부에서 NPM에 입각한 정부개혁 대대적 실시 정부재창조 운동(reinventing government) ㅇ Osborn & Gaebler(1992): “정부를 기업처럼 운영하자” - Clinton 행정부의 연방정부 개혁전략의 이론적 토대 - 정부도 공공 서비스 공급의 하나의 경쟁 주체(독점성 불인정) - 고객 중심의 행정, 행정서비스 전달의 전자화 등

22. 비주류 행정학(대안적 관점) 비판행정학(Denhardt, Scott & Hart) ㅇ 관료제에 대한 비판적 연구  개혁방안 제시 ㅇ 자기 반성, 자아 인식, 커뮤니케이션, 담론, 대면 접촉 등 강조(NPS) 反실증주의(Harmon, 1981): 해석학, 현상학, 상징적 상호작용주의 포스트 모더니즘(post-Modernism) ㅇ 철학의 새로운 조류 행정학에 유입, but 이론적 유용성은 별로 없음 거버넌스(Governance) ㅇ 시장주의, 관리주의, 참여주의를 합친 개념= ‘협치(協治)’, 네트워크 관리 ㅇ 정부와 비정부기관 간에 협조적이고 참여적이고 다중적인 네트워크 형성