보건정책론 13강 보건정책집행 2014. 6. 14. 박 혜 경

5장. 보건정책집행_보건정책론(문재우) 정책집행의 의의 정책집행의 유형 정책순응 정책집행의 성공요인 보건정책혼선 전통적 정책집행의 개념 / 현대적 정책집행의 개념 정책집행의 유형 고전적 기술자형 / 지시적 위임형 / 협상형 재량적 실험형 / 관료적 기업가형 정책순응 순응과 불응 / 순응의 확보전략 정책집행의 성공요인 내부요인 / 외부요인 보건정책혼선 정책혼선의 개념 정책혼선의 유형 정책혼선의 폐해 정책혼선의 원인 정책혼선의 극복방안

1. 정책집행(policy implementation)의 의의 정책집행의 의의 정책집행의 의미 정책집행의 중요성 - 정책의도의 실현 - 실질적인 정책내용 구성 - 국민생활과 직결되는 정부활동 정책집행과 정책결정 정책집행과 정책결정의 관계 - 정치∙행정이원론과 일원론 정책집행자와 정책결정자의 관계 정책집행자와 정책결정자의 개념 다양한 정책집행자의 유형 정책결정자와 정책집행자의 권한배분모형 정책집행과 정책평가 정책집행에 대한 정책평가의 영향 성공적 정책집행의 판단기준

1) 정책집행의 의의 의미 정책목표를 달성하지 못하는 경우 정책집행론 공적으로 권위가 부여된 정책의 내용을 실행하는 과정 1. 정책집행의 의의 1) 정책집행의 의의 의미 공적으로 권위가 부여된 정책의 내용을 실행하는 과정 정책과정상의 다른 활동과 상호 유기적 연결성을 갖음 개념의 지속적인 변화 정책목표를 달성하지 못하는 경우 집행의 실패 - 정책불집행 정책의 실패 - 정책목표와 수단 사이의 인과관계 미존재 산출물(output) 있어도 성과(outcome) 없음 인과이론 = 기술적 타당성, 정책디자인의 타당성 정책집행론 정책집행을 성공적으로 추진하기 위한 지식이나 논리를 연구하는 것

2) 정책집행의 개념 전통적 개념 현대적 개념 Max Weber의 관료제 모형, 정치∙행정이원론에 입각 정치는 정책의 형성, 행정은 정책의 집행 정책만능주의, 정책목적의 단순고정, 계층적 조직관 현대적 개념 정치∙행정일원론에 입각, 입법국가에서 행정국가로 변화 정책집행자를 포함한 다양한 행위자들의 상호작용 과정 공공서비스는 개별 집행환경에 부합하는 적응적 정책집행 필수 바람직한 정책집행 : 조직적 적응과 정책프로그램 자체의 적응이 동시에 일어나는 상호적응적 집행 의미 정책형성과정의 연장 정치적 성격 내포 : 가치를 실제적 배분 과정 집행담당자의 적절한 재량권 중시 구체적인 집행상황과 대상집단의 욕구∙기대를 고려한 행동화

3) 정책집행의 중요성 1. 정책집행의 의의 정책의도의 실현 실질적인 정책내용 구성 국민생활과 직결되는 정부활동 정책목표의 달성은 정책수단의 실현, 즉 정책집행이 있어야 가능 실질적인 정책내용 구성 정책집행과정에서 정책내용이 실질적이고 구체적으로 결정 정책결정과정에서 추상적으로 결정된 경우 집행과정에서 수정, 보완되는 경우 정치적 갈등과 타협으로 정책이 애매모호하고 불합리하며 상호모순적인 내용으로 구성된 경우 국민생활과 직결되는 정부활동 정부활동이 일반국민에게 직접 영향을 미치는 단계 정책의 내용 뿐만 아니라 집행자의 태도도 큰 영향 정책목표의 달성은 집행을 통해서만 가능 구체적인 정책내용이 집행단계에서 결정되는 경우 다수

4) 정책결정과 정책집행 정책집행과 정책결정의 관계 정치∙행정이원론 정치∙행정일원론 1. 정책집행의 의의 Wilson 고전적 행정학의 중요한 기초개념 정치와 행정은 성격상 이질적인 것으로 분리됨 정치 - 정부의 계획이나 기본방침을 결정하는 활동 행정 - 정치에서 결정된 계획, 방침의 구체적 집행활동 - 중립적, 전문적, 비정치적 활동 정치∙행정일원론 행정인들이 집행을 위해 정책내용을 계속적으로 구체화시키는 과정에서 실질적으로 정책을 결정 의회(정치)는 행정부의 결정내용을 통과시키는 역할로 한정

정책집행자와 정책결정자의 관계 정책집행자와 정책결정자의 개념 다양한 정책집행자의 유형 정책집행자 중앙부처 1. 정책집행의 의의 정책집행자와 정책결정자의 관계 정책집행자와 정책결정자의 개념 정책집행자 정책결정자로부터 법적 권한, 제도적 권한, 공적 자원 등을 부여 받아 정책의 내용을 수행하는 행위자 다양한 정책집행자의 유형 중앙부처 중간매개집단 : 집행현장에서 실질적인 집행이행 민간위탁 지방위임

2. 정책집행의 유형 정책결정자와 정책집행자의 권한배분 모형 1. 고전적 기술자형(Classical Technocrats) 집행자의 재량권의 형태와 강도에 따라 구분 1. 고전적 기술자형(Classical Technocrats) 목표달성을 위한 기술상의 문제 위임 2. 지시적 위임형(Instructed Delegates) 목표달성 지시하에 광범위한 행정적 권한 위임 3. 협상형(Bargainers) 정책목표와 가치에 대한 합의가 없는 경우, 협상으로 결정 4. 재량적 실험형(Discretionary Experimenters) 결정자가 구체적인 정책분석 불가능한 경우, 집행자에게 세부사항에 대한 결정권한 등 광범위한 사항 위임 5. 관료적 기업가형(Bureaucratic Entrepreneurs) 집행관료들이 정책의 결정권과 집행권을 전적으로 통제

3. 정책집행과 정책평가 정책집행에 대한 정책평가의 영향 성공적 정책집행의 판단기준 1. 정책집행의 의의 3. 정책집행과 정책평가 정책집행에 대한 정책평가의 영향 집행연구의 중요한 관심 중 하나는 정책집행의 성공 또는 실패에 대한 판단 이에 따라 정책평가가 집행연구에 영향 정책집행 현장에서도 정책평가가 미치는 영향은 큼 정책평가 기준에 따라 집행자의 우선 추구요소 달라짐 성공적 정책집행의 판단기준 정책목표 달성도(policy goal attainment) 능률성(efficiency) 정책지지 및 관련집단의 만족도 정책수혜집단의 요구 대응성 체제유지

4. 정책집행의 성공요인 내부요인 외부요인 정책목표 자원 조직구도 집행자의 성향 정책문제 및 집단의 특성 사회.경제적 여건 및 기술 문화적 특성 대중매체의 관심과 여론의 지지] 정책결정기관 등의 지원

정책집행을 좌우하는 요인 정책의 특성과 자원 정책결정자 및 정책관련집단의 지지 정책유형별 차이 집행조직과 담당자 정책집행의 순응

1) 정책의 특성과 자원 2. 정책집행을 좌우하는 요인 정책내용의 명확성과 일관성 정책내용의 소망성 명확성 저해요인 : 시간, 전문성, 결정보류, 현장적응 집행방식 일관성 저해요인 : 목표간 상호모순, 정책간 상호 대립.모순, 잦은 정책변경 의사전달 제약요인 : 전달과정에서 왜곡, 이해부족, 전국 동시진행시 가중 정책내용의 소망성 정책내용의 바람직함 실질적 내용의 바람직함(목표, 수단, 실현가능성), 정책결정과정의 민주성 정책집행수단 및 자원의 확보 정책집행수단 – 설득, 유인, 강압 물적 자원(예산 등), 인적 자원(전문가 등) 정책의 기타 특성 정책의 중요성 : 정책대상집단의 규모, 영향의 범위 및 강도 문제의 상황적 특성 : 복잡성, 동태성, 불확실성

2) 정책결정자 및 정책관련집단의 지지 2. 정책집행을 좌우하는 요인 정책결정자의 지지 및 태도 : 자원과 수단 확보 용이 대중 및 매스컴의 지지 : 특수이익집단의 압력 극복에 유리 정책대상집단의 태도와 정치력 수혜집단의 강력한 지지, 희생집단 약한 저항 정책유형별 정책집행의 차이 : 정책유형별로 집단의 태도 상이 규제정책은 중앙부처, 배분 또는 재분배정책 일선 집행기관이 주도 원만한 집행을 위한 조건 : SOP, 집행에 대한 영향력에 대한 합의 배분정책 : 집행의 SOP가 안정, 원만한 집행 가능 보호적 규제정책 : 피해집단이 활발하게 집행과정에 개입 행정조직과의 마찰, SOP 수립 및 원만한 집행 어려움 재분배정책 반대세력 집행에 개입 , 집행이 어렵지만, 국가별로 차이 존재

3) 집행조직과 담당자 집행주체의 능력과 태도 집행조직의 관료규범과 집행절차 집행체제의 특성 2. 정책집행을 좌우하는 요인 집행자의 능력 – 지적, 관리적, 정치적 능력 집행자의 의욕과 태도 집행조직의 관료규범과 집행절차 집행조직의 구조 – 의사전달체계, 분업체계 조직의 분위기와 관료규범 – 집행에 대한 의욕과 능력 좌우 관료규범 – 구성원 전체의 지배적 태도(조직강화, 원만한집행) 집행절차 표준운영절차(Standard Operating Procedure : SOP) 신축적 집행 저해, 시간의 지연 등의 우려 존재 집행체제의 특성 수평적 측면 - 부처할거주의와 조정의 어려움 수직적 측면 - 느슨한 연계 정확한 전달 제한, 연계점의 거부점화, 조직별 정책 수정

4) 정책순응 순응(Compliance) 불응(Non-compliance) 정책집행자나 대상집단이 정책결정자의 의도나 정책내용에 일치되는 행동을 하는 것 사회문제의 해결은 사회구성원의 행동변화 필수, 집행이후 행태변화 없으면 실패 순응 : 외면적 행동이 일정한 행동규정에 일치 집행기관의 합목적적 행동화 수용 : 외면적 행동의 변화 + 내면적 가치체계와 태도의 변화 수반 국민의 정책행동화에 대한 심리적 내면화 불응(Non-compliance) 정책이나 법규에서 요구하는 행동에 따르지 않는 행위 형태 : 지연, 임의변경, 형식적 순응, 부집행, 고의적 조작 사례 : 시청료 거부, 건강보험 납부거부, 처방전 2매발행 거부 등 원인 : 행동부담의 회피, 정책에 대한 불만, 정통성과 권위의 결여, 자원의 부족, 의사전달의 미흡 등

순응의 중요성과 순응주체 정책대상집단의 순응 일선집행담당자 중간매개집단 : 비공식적 집행담당자 규제정책의 경우 특히 중요함 정책집행의 왜곡, 거부 발생 중간매개집단 : 비공식적 집행담당자 하위정부 제3섹터 : 집행을 담당하는 민간부문 중요성 : 정책집행거부, 왜곡 가능

순응을 좌우하는 요인 정책의 내용과 관련된 요인 정책결정 및 집행기관과 관련된 요인 순응주체와 관련된 요인 정책의 소망성 2. 정책집행을 좌우하는 요인 순응을 좌우하는 요인 정책의 내용과 관련된 요인 정책의 소망성 정책의 명료성과 일관성 정책결정 및 집행기관과 관련된 요인 정책집행자의 태도와 신뢰성 정책결정기관과 집행기관의 정통성 중간매개집단 및 집단관료의 상부기관에 대한 인식 순응주체와 관련된 요인 순응주체의 지적, 경제적 능력 순응주체의 순응의욕

순응확보수단 불응의 원인에 따른 대책 3대 순응확보수단 순응주체의 대응 : B/C 계산에 의한 대응 2. 정책집행을 좌우하는 요인 순응확보수단 불응의 원인에 따른 대책 3대 순응확보수단 도덕적 설득 : 교육, 선전 유인(incentive) 또는 보상(reward) 처벌(punishment or penalty) 또는 강압(coercion) 순응주체의 대응 : B/C 계산에 의한 대응 순응의욕이 적어서 불응하는 경우 처벌과 유인이 핵심 수단에 대한 순응여부 결정시 편익과 비용을 계산

5. 보건정책혼선 정책혼선 배경 영향 원인파악과 극복방안 모색이 중요한 과제 정책난맥, 정책난조, 정책파행 등의 개념 함축 특정 정책을 결정하는 과정에서 관련 당국자나 기관들이 서로 다른 이야기를 함으로써 종잡을 수 없는 상황이 전개되거나, 정책집행과정이 순조롭게 진행되지 않고 집행을 방향을 제대로 잡지 못해 우왕좌왕하는 상황 배경 정권의 성격 변화 경제규모 팽창 민간자율 강조하는 시장경제로 전환 경제정책 운용의 구조변화 거의 없음 영향 경제적 비용 정부와 정책에 대한 국민의 신뢰도 하락 원인파악과 극복방안 모색이 중요한 과제

정책혼선 유형 폐해 극복방안 정책결정, 집행과정에서 정책혼선 부처간, 당정간, 정당간의 정책혼선 참모조직과 계선조직간의 정책혼선 폐해 정책에 대한 불만야기 및 신뢰감 상실 집권층의 국정운영에 대한 불신 사회구성원에 대한 혼란 야기 극복방안 질 좋은 정책의 결정 일관된 정책집행 정책조정기능의 활성화 적절한 인사

6. 정책집행이론 정책집행이론 개관 하향적 접근방법 - Sabatier와 Mazmanianm의 연구와 평가 고전파 행정학에서의 집행관 현대적 집행론의 등장 하향적 접근방법 - Sabatier와 Mazmanianm의 연구와 평가 일선관료의 재량과 적응적 집행(상황론적 집행) 집행현장의 중요성과 재량 Lipsky 의 일선집행관료이론 Berman 의 적응적 집행(상황론적 집행) 상향적 접근방법 - Elmore의 연구, Hjern과 Hull의 연구, 평가 통합모형 Sabatier 의 통합모형 / Elmore 의 통합모형 Matland 의 연구 / Winter 의 연구 통합모형의 평가 정책결정과 정책집행의 연계모형 결정-집행 유형 / 집행-결정 유형

정책집행이론 개관 1970년대 초부터 본격적으로 연구 고전파 행정학에서의 집행관 현대적 집행론의 등장 3. 정책집행이론 바람직한 정책집행을 위한 정책집행자의 고려요인이 주된 연구목적 이후 하향식, 상향식 접근방법과 이들의 통합 노력으로 발전 고전파 행정학에서의 집행관 정치∙행정 이원론 정치에 의해 결정된 정책내용을 행정은 충실히 집행 과학적 관리 기계적, 자동적으로 충실히 집행하면 능률성 보장 관료제 행정조직의 상층부에서 의사결정을 하고 조직 하층부에서 전문가가 이를 집행 정책집행 무시 현대적 집행론의 등장 정책집행의 성공을 좌우하는 요인에 초점을 두고 진행

정책집행이론의 발전 하향식 접근방법(top-down approach) 상향식 접근방법(bottom-up apparoach) 3. 정책집행이론 정책집행이론의 발전 하향식 접근방법(top-down approach) 정책집행을 주어진 정책목표의 달성을 위한 수단적 행위로 파악 상향식 접근방법(bottom-up apparoach) 집행을 다수의 참여자들 사이에서 발생하는 상호작용으로 이해 통합이론 두 상이한 이론적 구성의 통합 정책결정과 집행과정의 연계성 강조 연구 집행과정에서 발생하는 문제점의 원인을 집행단계에서만 찾는 것이 아니라 정책결정단계에서의 특징과 연계하여는 분석하는 이론