서울시 역외 주민기피시설의 원인과 대처방안 2010. 3. 5 허 훈교수 (대진대 행정학과) -고양시 주민간담회- 허 훈교수 (대진대 행정학과) pahh@daejin.ac.kr

목차 1 서론: 이슈의 증폭과 해결에의 희망 2 역외 주민기피시설의 정의 3 역외 주민기피시설의 실태 4 역외 주민기피시설의 입지특성 5 역외 주민기피시설의 논쟁점 6 주변지역 지원 및 대처방안

고양시 장사시설 등서울시의 역외 님비시설로 인한 불편과 편익 더 이상은 안됨 서론 :‘다른 곳은 되고’ 쓰레기 오디세이가 주는 교훈 - 미 뉴욕주 Islip town의 쓰레기 3천여t 버릴 곳 없어 다른 지역에 버리러 ‘모브로4000호’ Islip항 출발 가. 발단 이 쓰레기 배는 플로리다 등 남부주 및 멕시코, 바하마 등 해외를 헤매다 어느곳도 받아주지 않아 되 돌아옴 나. 과정 - 뉴욕주는 공평부담기준을 만들어 비용을 분담시키고 문제를 해결함. 시설입지지역의 비용을 공평부담하여 지원. 다. 전개 고양시 장사시설 등서울시의 역외 님비시설로 인한 불편과 편익 더 이상은 안됨 교훈

서론 : 이슈의 증폭과 향후 과제 서울시 화장시설로 인한 주민피해증폭 비용과 편익의 불일치 해소 필요성 대두 고양시피해조사(2010) 1. 지역이미지 손상 2. 교통체증: 6.1%의 차량 통행증가 효과 3. 지가하락: 비교지역화정동보다 고양동, 벽제동이 평당 200만원 낮게 평가됨) 서울시 화장시설로 인한 주민피해증폭 비용과 편익의 불일치 해소 필요성 대두 서울시 기피시설의 정당한 비용부담이 시급

2. 역외 주민기피시설의 정의 주민기피시설 역외 주민기피시설 역외 주민기피시설 종류 주민들에게 고통과 공포를 주고 집값의 하락과 같은 부정적인 효과를 유발하는 반면 해당지역에 있어 그것의 설치에 따른 혜택은 다른 지역과 비교하여 동일하거나 그다지 크지 않은 공공시설(Armour, 1991:7) 역외 주민기피시설 어느 지역의 경계를 넘어 입지하는 시설이면서 향유하는 주민에게는 편의, (시설이 입지하는 주민에게는 기피하는 시설 역외 주민기피시설 종류 분뇨처리시설과 같은 환경기초시설, 화장장과 같은 추모시설, 정신요양을 위한 수용시설, 사회복지 생산시설, 지하철 차량기지와 같은 교통시설 등

3. 역외 주민기피시설의 실태 3-1. 종류별 시설 총 44개소 12 4 28 추모시설 환경시설 수용시설 하 수 시 설 : 1 화 장 장 : 1 공 설 묘 지 : 4 납 골 당 : 7 환경시설 하 수 시 설 : 1 분 뇨 시 설 : 1 폐기물처리시설 : 1 음식물처리시설 : 1 수용시설 노숙인시설 : 1 장애인시설 :15 노인요양시설 : 6 정신요양시설 : 6 12 4 28

3. 역외 주민기피시설의 실태 3-2. 연혁별 시설 가장 기피하는 화장장이나 환경기초시설은 지방자치이전인 1995년 전에 대부분 설치 지방자치 이후에는 수용시설이 상대적으로 많이 설치됨(추모시설 등은 기존시설내에 증설되거나, 사설시설을 사용계약하려는 편법을 보임)

3. 역외 주민기피시설의 실태 3-3. 지역별 시설 고양, 파주 등 지역별 편중이 심함 최근 시-군 지역별로 확대되는 추세임

3. 역외 주민기피시설의 실태 3-4. 장사시설피해유형 3-4. 장사시설피해유형 고양시 등 장사시설인근 주민의식 조사결과((표본; 500명, 표본오차; +, - 4.4%, : 10.02.16 경기개발연구원발표)

3. 역외 주민기피시설의 실태 3-4. 장사시설에 대한 주민입장 3-4. 장사시설에 대한 주민입장 고양시, 파주시 등 장사시설인근 주민의식 조사결과(표본; 500명, 표본오차; +, - 4.4%, : 2010. 2.16 경기개발연구원발표)

3. 역외 주민기피시설의 실태 3-4. 환경시설피해유형 3-4. 환경시설피해유형 고양시 등 환경시설인근 주민의식 조사결과((표본; 500명, 표본오차; +, - 4.4%, : 10.02.16 경기개발연구원발표)

3. 역외 주민기피시설의 실태 3-4. 환경시설에 대한 주민입장 3-4. 환경시설에 대한 주민입장 고양시 등 환경시설인근 주민의식 조사결과((표본; 500명, 표본오차; +, - 4.4%, : 10.02.16 경기개발연구원발표)

4. 역외 주민기피시설의 입지특성 4-1. 시설설립시의 상황 수도의 우월적 지위 서울특별시행정특례에관한법률로 인하여 우월적 지위를 갖고 지방자치 이전 경기도에 입지시킨 경우가 많음 88올림픽, 2002년 한일월드컵 개최를 계기로 이전한 경우도 국제적 행사 입지 당시에는 자치단체 사전동의 등의 법적 강제규정 이 미약하여 입지협상에 한계 자치권의 미흡 인구 과소지역에 입지한 탓에 민원제기 등이 상대적 으로 적었음 인구과소지역입지

4. 역외 주민기피시설의 입지특성 4-2. 시설입지로 인한 문제점 편익비용불일치 관리상 문제 문제에 대처하지 못함 정서상 문제 4-2. 시설입지로 인한 문제점 편익비용불일치 편익은 적거나 없고, 비용은 큼 (재산가치 손실, 도시발전저해, 주거환경저해 등) 관리상 문제 서울시가 운영의 책임을 지고 관장하고 있어서 지역의 문제에 대처하지 못함 정서상 문제 노숙인시설 등은 무단이탈자들이 지역일대를 방황하여 주민들에게 불안감을 줌 이용상 문제 서울시 장애인, 노인 등을 위한 시설이므로 지역의 수요 자의이용이 없거나 제한됨( 노인복지시설의 경우 입소정원의 10-20% 범위내에서 지역주민이용제한)

5. 역외 주민기피시설의 논쟁점 5-1. 자치권의 침해 장사시설법의 규정 위반 31조의 2항에 “시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 지역 특성에 비추어 부득이하다고 인정되면 제1항에 따른 공설묘지ㆍ공설화장시설ㆍ공설봉안시설 및 공설자연장지의 전부 또는 일부를 다른 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장과 공동으로 설치ㆍ조성 및 관리할 수 있다” 두 개 이상의 이해관계가 얽히는 공공추모시설에는 타 자치단체장의 동의가 필요함을 규정한 것

5. 역외 주민기피시설의 논쟁점 5-1. 자치권의 침해 지방자치법의 사전승인권 위반 144조3항은 “지방자치단체가 주민의 공공복리를 위하여 설치하는 공공시설은 관계 지방자치단체의 동의를 받아 그 지방자치단체의 구역 밖에 설치할 수 있다” 고 규정 역외 주민기피시설에 대하여 시설이 입지한 지방자치단체의 사전동의권한을 인정한 것

5. 역외 주민기피시설의 논쟁점 5-2. 타 기피시설의 지원으로 인한 형평성 5-2. 타 기피시설의 지원으로 인한 형평성 국책사업이나 주민기피시설에 대해 민주화 – 지방화시기 이후 지원제도 도입 발전소 주변지역지원제도: 1989년 6월 16일 상수원 보호구역 주민지원제도: 1994. 8. 3 폐기물 처리시설 주변지역 지원제도: 1995. 1. 5 댐 주변지역 지원제도: 1999, 9. 7 접경지역 지원제도: 2000. 1. 21 개발제한구역: 2000. 1. 28 야생동식물특별보호구역 인접지역 지원제도: 2004. 2. 9 생태․경관보전지역 주민지원제도: 2004. 12. 31 자연공원구역 주민지원제도: 2005. 3. 31 지방자치단체의 역외 주민기피시설에 대한 지원제도가 없는 것이 현재의 상황임

5-3. 서울시의 불공정한 처사1 – 원지동 vs 대자동 5. 역외 주민기피시설의 논쟁점 5-3. 서울시의 불공정한 처사1 – 원지동 vs 대자동 [대폭지원] 서초구의 원지동에 국립의료원유치, 총예산을 5,000억원으로 늘려 추모공원부대시설 및 주민지원방안 발표. 그럼에도 불구하고 주민반발 무마못해 사업난항(09년 10월 현재 재추진) [ 모르쇠 ] - 우회도로건설 및 증설화장로주민위탁, 문화시설건립, 대자동고가도로철거 등 요청 - 고양시가 서울시, 경기도와의 합의체제의에 대해 서울시가 대응하지 않음. cf) 부산시 역내 추모공원 건립시 인근 양산시 5개마을 부산시와 동일한 혜택

5. 역외 주민기피시설의 논쟁점 5-3. 서울시의 불공정한 처사2 – 탄천 vs 난지 [생태공원화] - 복개공원비조성(706억), 주변수림대조성(125억원), 인라인스케이트장, 생태연못, 실개천주차장 등 다양한 환경생태시설 및 편의시설 [ 모르쇠 ] 족구장 등 체육시설 및 필수 주차장외에 환경생태시설 없음. 서울시 역내 물재생센터(서남, 중랑)의 경우 생태공원계획있으나, 난지물재생센터는 아직 없음.

5-3. 서울시의 불공정한 처사 3– 구로 구 vs 부천시 5. 역외 주민기피시설의 논쟁점 5-3. 서울시의 불공정한 처사 3– 구로 구 vs 부천시 최근 구로구청이 광명시와 제대로 협의를 거치지 않은 채 시·구간 경계에 인접한 천왕동 도시개발구역내에 폐기물처리시설 설치를 강행하려함(2009,4) [ 강 행 ] 부천시가 2005년 온수동 주택가에서 200여m 거리에 있는 원미구 춘의동 462 일원 개발제한구역에 1만6천41㎡ 규모의 화장장과 봉안시설을 갖춘 추모공원을 설립하려 하자 강력반발 [결사반대] [서울시의 이중적 태도] 경기도의 화장장 부지에 대한 GB변경안에 대해 중앙도시계획심의위원회에서 서울시 반대로 부천시 추모시설무산

6. 역외 주민기피시설의 지원 및 대처방안 시설입지로 인한 재산상의 손실, 지역발전의 손실 등에 대한 시정 6-1. 대처의 원칙 [불형평시정의 원칙] 시설입지로 인한 재산상의 손실, 지역발전의 손실 등에 대한 시정 * 참고사례 : 뉴욕시의 공평부담기준, 국가의 비선호시설 주변지역의 지원정책 [상호공존의 원칙] 수도 서울과 지방자치단체간 평등과 공존이 되어야 [제도화의 원칙] 역외 주민기피시설에 대하여 무의사결정의 시기를 벗어나, 해당 시설로 인한 위험 및 비용부담의 일치를 제도화하여야

6. 역외 주민기피시설의 지원 및 대처방안 6-2. 대처의 전제조건 및 분쟁해결모형 [문제해결의 전제조건] 제1조건 제2조건 6-2. 대처의 전제조건 및 분쟁해결모형 [문제해결의 전제조건] 제1조건 시설입지로 초래될 손해의 범위나 규모 등을 정확히 파악할 수 있어야 제2조건 파악된 내용을 관련 이해당사자들간에 전달 내지 공감할 수 있어야 피해 당사자의 손해의 범위나 규모를 보상해줄 의사와 실제적인 능력이 있어야 제3조건 하지만 위와 같은 조건을 모두 충족하는 것은 어렵기 때문에 완전한 합리성을 찾기 보다, 제한된 합리성에 기초한 협상모형 등 종합적 대처방법이 필요

서울시로 인한 역외 주민기피시설의 경우 분쟁해결방법이 선제도화되지 못하고, 분쟁이 발생한 만큼 사전-사후모델의 종합적용이 필요 6. 역외 주민기피시설의 지원 및 대처방안 종합적인 분쟁해결모델의 적용 경제적 접근, 광역행정모델, 협력적 방식의 제도화(역외역 주민기피시설공동설치위원회 등), 사용자관리(E. Ostrom) [분쟁발생전 모델] 협상모형, 제3자조정, 법적 해결 (Child and Faulkner, 1998; 이달곤, 1995; 하혜수, 2003) [분쟁발생후 모델] 서울시로 인한 역외 주민기피시설의 경우 분쟁해결방법이 선제도화되지 못하고, 분쟁이 발생한 만큼 사전-사후모델의 종합적용이 필요

6. 역외 주민기피시설의 지원 및 대처방안 가. 서울시-경기도의회 공동대책위원회의 설치(협상모형에 의한 분쟁해결)지속촉구 6-3. 구체적인 대처방안 [이슈화의 측면] 가. 서울시-경기도의회 공동대책위원회의 설치(협상모형에 의한 분쟁해결)지속촉구 나. 도의회 및 역외 주민기피시설입지 기초자치단체의회와의 분쟁해결촉구결의 경기도의회 제안한 공동대책특별위원회가 서울시의 의회의 무대응으로 난항 [정책의 측면] 가. 역외 주민기피설로 인한 피해실태조사의 실시 나. 역외 주민기피시설 주변지역의 주민지원기금의 조성과 지원기준마련

6. 역외 주민기피시설의 지원 및 대처방안 가. 역외 주민기피시설 주체와 입지 자치단체간의 공동설치를 위한 위원회 운영 6-3. 구체적인 대처방안 가. 역외 주민기피시설 주체와 입지 자치단체간의 공동설치를 위한 위원회 운영 나. 역외 주민기피시설심의제도의 운영 [광역행정의 측면] 향후 역외 주민기피시설의 신-증설의 합리화를 위한 제도화의 실현 [입법의 측면] ‘관할구역밖에설치하는주민기피시설주변지역의 지원에 관한법률’로 입법(2009.10.1. 김태원의원대표발의) * 발의안 내용: △객관적인 주민피해 실태조사와 보상 등을 위해서 지자체와 전문가, 주민 등으로 구성되는 공동위원회를 설치 △주민지원기금 마련 △주민기피시설 설치지역 지자체의 사전 동의 없는 경우 시설허가를 취소 등

6. 역외 주민기피시설의 지원 및 대처방안 고양시-서울시-경기도간의 협의체구축 6-4. 고양시사례의 해결방안 고양시-서울시-경기도간의 협의체구축 [광역행정의 측면] 서울 원지동 추모공원과 동등한 지원: 지역개발 기금조성 및 지원 / 주민우선이용 / 시설 운영주민참여 등 [피해보상의 측면] [지역개발지원측면] 우회도로건설 / 고가도로철거 / 주차시설확충 / 주변도로의 확포장 등

7. 결론: 메가이슈화의 전략이 필요 실현 위한 메가 이슈화의 전략 [팔당 물분쟁사례의 교훈] James Wilson(1982)은 비용이 집중-편익이 분산되는 불일치 상황에서 문제가 풀리려면, 거시정치체계가 작용하여야 함을 지적 [팔당 물분쟁사례의 교훈] 1994년 서울시가 상수원보호구역으로 팔당주변지역을 상수원보호구역 지정 1995년 경기도와 기초자치단체들 반대 시작 하남시와 경기도의회가 반대결의안을 채택하여 조직적인 반대운동전개 서울시는 1995년 경기도와 국가에 경기도의 구역도 설정해줄 것을 계속 요청 경기도지사는 1995년 10월에 광역행정협의회설치를 제안, 수도권대책협의회 열림 96년에 여당인 신한국당에서 상수원이용자에게 물이용부담금을 내는 방안을 내놓는 등 거시정치체계가 작동 2년간 논의, 환경부 1998년에 팔당호상수원특별종합대책,‘한강수계상수원수질개선및주민지원등에관한법률’을 제정/ 99년부터 한강물이용부담금제도 도입