제2부 조직 관리

조직 관리 사회복지의 일차적 대상은 조직이다. 조직은 사회복지의 실행구조를 이행하는 기본 단위다. 사회복지 조직은 다른 조직들에 비해 환경에 의한 영향을 강하게 받는다. 휴먼서비스를 실행하는 사회복지조직은 인력자원에 의존하는 비중이 크고 그로 인해 인적 자원의 개발과 관리가 조직의 유효성을 좌우한다.

제5장 조직 이론 이론(theory)은 현실을 포착하는 창이다. 좋은 이론만큼 실용적인 것은 없다. 조직에 대한 이론은 폐쇄체계(closed systems) 혹은 개방체계(open systems)이론으로 나누어진다. 123p 표 5-1

1. 합리/합법적 모델 - 124p 합리/합법적 관점은 조직을 합리성과 합법성에 기준해서 설명하는 것이다. 조직은 특정한 목적을 추구하기 위해 공식적 구조를 갖춘 사회 집단으로 규정한다. - 조직은 명확하고 구체적인 목적을 가지며 조직의 구조와 과정은 그러한 목적 성취를 위해 합리적으로 디자인 된 것이라고 본다.

1. 합리/합법적 모델 합리적(rational) - 목적 성취에 최적의 수단이 선택되는 것. 합법적(legal) - 조직의 구성과 운영이 보편적이면서 객관적 규정에 근거. 관료제이론, 과학적 관리론, 행정적 관리론 등

1) 관료제 이론 - 124p 막스 베버(M. Weber)에 의한 이론 - 베버는 근대사회의 규모와 복잡성의 증가로 관료제가 필요하게 되었다고 보았다. - 어느 사회나 조직이나 지배-피지배 관계는 존재한다. - 과거에는 ‘전통적 권위’나 ‘카리스마적 권위’에 유지 - 현대에는 ‘합법적 권위’에 기반

지배의 근원 첫째 – 권력(power) - 남에게 무엇을 행하게 할 수 있는 능력 둘째 – 권위(authority) - 조직체계 내에서 정당하다는 믿음을 가지고 지배에 순응하는 근원 셋째 – 영향력(influence) - 설득하거나 이해관계에 의해서 복종토록 영향을 주는 지배의 근원

권위의 유형 1)카리스마적 권위 - 정당성의 근원이 개인의 비범한 능력이나 자질 또는 피지배자들의 이상에 영입되는 특별한 힘, 매력에 있으며 사람들이 자율적으로 복종하게 되는 것이다. 2) 전통적 권위 - 복종자들이 전통 내지 선례를 존중하고 개인이 이 전통이나 선례를 대표하는 것으로 인정될 때 성립하는 권위를 말한다.

권위의 유형 3) 합법적 권위 - 사람에 의한 지배가 아니고 법에 의한 지배의 원칙을 믿고 있는 체제에서 지배자의 지배의 근원이 법령에 있고 법의 대표자로서 지배하는 경우의 권위를 말한다.

1) 관료제 이론 관료제의 주요 특성 - 미리 정해진 성문화된 규칙 - 전문성에 근거한 분업 - 권한과 책임을 집권화한 위계구조 - 명백하게 선이 그어진 권력과 권한

1) 관료제 이론 관료제는 사사로운 정실을 배제하고 합리/합법성에 입각한 조직 관계를 만들어낼 수 있다는 점, 분업과 위계구조를 통해 대규모 효율성을 창출할 수 있다는 점 등에서 장점을 가지고 있다. 20세기 초 산업사회의 대규모 조직과정을 위해 관료제 조직은 막대한 효과성을 가졌던 것으로 간주된다.

1) 관료제 이론 관료제의 문제점 - 상부 구조로 권력이 집중되는 비민주성 - 휴먼서비스와 같은 비일상적, 비규칙적 업무환경 하에서의 부적합성 - 객관적 규칙 적용으로 인한 비인간화(개별성과 전일성의 상실)

1) 관료제 이론 관료제의 문제점 - 복잡하고도 경직된 규칙들로 인해 창조성이 망실 - 규칙지향성으로 인해 수단인 규칙들이 목적 자체가 되어 버리는 경향(목적전도) - 조직의 유지와 생존목적이 조직본연의 목적을 압도해버리는 현상

1) 관료제 이론 현대사회의 대다수 조직 체계들은 기본적으로 관료제적 속성을 내포하고 있다. 관료제의 폐해에 대한 무수한 지적들에도 불구하고 복잡한 현대사회를 조직하는 데 관료제 이외의 대한이 현실적으로 존재하기 어렵기 때문이다.

2) 과학적 관리론 – 126p Scientific management는 테일러(F. Taylor)에 의해 창시 - 효율성과 생산성 극대화를 추구하기 위한 규범적 관리이론 - 테일러는 어떤 일에든 그것을 하기 위한 최선의 방법이 있다고 보았다. - 과학적 관리론은 개별 조직의 작업 현장에서 이루어지는 일의 방법과 과정을 분석한 후에 그에 적절한 합리적 조직구조를 모색한다.

2) 과학적 관리론 과학적 업무 분석 - 기술자들이 가진 지식을 끄집어내기 위해 설문조사나 관찰 등의 경험적 방법을 쓰고 기술자들이 작업 중에 행하는 근육운동이나 신체활동을 기록하고 분류해서 법칙이나 규칙을 찾아내어 수학적 공식으로까지 제정한다. - 사람들에게 내재되어 있던 일에 대한 지식이 객관화된 문서나 매뉴얼 등으로 옮겨진다.

2) 과학적 관리론 과학적 인력 선발과 개발 - 업무수행의 표준화 작업이 필요하고 일을 새롭게 짜서 그에 따라 작업자들을 선발하고 교육시켜 작업에 투입한다. - 그것을 위해 직무기술서(job description)가 요구된다.

2) 과학적 관리론 관리와 실제 작업의 분리 - 관리자와 작업자 간의 책임을 구분한다. - 관리자는 일을 계획/조직/통제하고 작업자는 일을 수행한다.

2) 과학적 관리론 관리자와 작업자 간의 긴밀한 협조 - 관리자와 작업자 간에는 협조에 대한 긴밀한 공감대가 필요하다. * 과학적 관리론은 체계적 지식을 적용해서 효율성과 생산성을 극대화하려는 규범적 관리이론의 효시가 되었다.

2) 과학적 관리론 사회복지조직에 과학적 관리론을 적용하는데 문제점 첫째 – 외부 환경요소들과 긴밀한 관계를 통해 설명될 수 밖에 없는 사회복지조직의 특성상 과학적관리론은 환경요인들이 조직내부의 목적과 구조에 미치는 영향을 다루기 어렵다. 둘째 – 조직 구성원들의 목적 일치성의 문제 금전적 이유추구의 극대화를 일치점으로 간주.

2) 과학적 관리론 사회복지조직에 과학적 관리론을 적용하는데 문제점 셋째 – 전문 업무자의 능력과 기술을 과학적 기술 체계로 환원할 수 있는지(표준화의 가능성) 그리고 이를 수학공식과 같은 것들로 체계화할 수 있는지(매뉴얼화)에 대한 의문 제기

3)행정적 관리론 - 128p Administrative management는 모든 조직에서 일을 쪼개고 구조화하는 최적의 방법을 먼저 일반화 해놓고 이에 근거해서 개별 조직을 설계해 나가는 것이다. 행정적 관리론은 ‘이상적’ 혹은 ‘전형적’ 조직구조화의 원칙들을 제시한다. 행정적 관리론에서 제시하는 관리자의 7가지 기능 - POSDCORB라는 약어로 표현 – 128p 표 5-2

3)행정적 관리론 앙리 파욜이 제시한 행정적 관리기능 중 조직화 원칙 - 분업 - 권한과 책임 - 지휘의 단일화 - 스케일러 체인(scalar chain, 권한의 선) - 보수 - 단결심(esprit de corps, 에스프리 드 코어)

3)행정적 관리론 행정적 관리론의 문제점 첫째 – 일반화된 조직이론으로서의 한계 둘째 – 휴먼서비스 조직에 대한 설명력의 한계

2. 인간관계론 - 130p 인간관계(human relations) 접근은 규범적 조직 이론의 성격을 띤다는 점에서 합리/합법적 모델과 마찬가지다. 호손효과(Hawthorne effect) - 인간관계 접근은 공식적 조직을 설명하는데 비공식 집단의 존재와 영향력을 강조한다. - 130p 하단 참고

2. 인간관계론 집단 속의 구성원들은 다른 구성원들과 제휴하고자 하는 사회심리적 욕구를 가지고 있다. 이런 욕구는 금전적 보상이나 물리적 위험으로 억압되지 못할 수 있다. 많은 사회심리 욕구들이 합리적 관계의 공식적 조직 구조를 통해 충족되기는 힘들고 대개 비공식사회적 관계 등으로 해결된다.

2. 인간관계론 사회복지 조직환경에서는 일반적으로 참여적 리더십 환경이 업무자들의 생산성 향상에 도움을 준다고 보는데 여기에는 인간관계이론이 기저하고 있다. - 131p 표 5-3 참고

2. 인간관계론 메이요 등에 의해 구체화된 인간관계 이론은 이후 폴렛 등에 의해 인적자원(human resources) 접근으로 발전하게 된다. - 인적자원접근의 목적은 업무자들의 강점과 동기부여에 기초하는 조직 양식을 개발하는 것이었다

2. 인간관계론 맥그레거(C. McGregor)의 Y 이론과 리커트(R. Likert)의 시스템 4. 가정에 근거해서 인적자원이론은 의사결정에서 하급자들의 참여증진을 장려한다. - 업무자들에게 자기 책임과 자율성을 부여함으로써 조직의 수월성을 제고할 수 있다고 본다. - 인적자원 접근의 목적은 업무자들의 강점과 동기부여에 기초하는 조직양식을 개발하는 것이었다.

2. 인간관계론 많은 사람들은 여전히 이론 X와 시스템 1에 가까운 환경에서 교육받고 성장해 왔다. 이들에게 이론 Y와 시스템 4를 지향하는 조직화를 시도하는 것은 결코 쉽지 않은 현실이다. 133p 참고

3. 개연성 이론(contingency theory)- 134p 개연성이론은 조직의 양식과 과정을 고정화시키지 않고 ‘상황적(situational)’으로 두기 때문에 상황론이라고도 한다. 조직을 구조화하는 최선의 길은 조직 환경에 의거한다는 인식이다. 20세기 후반에 개방체계 관점이 등장했다.

3. 개연성 이론 개방체계 관점에서 개연성 이론은 조직의 환경과 기술이 조직구조에 어떤 환경을 미치는지에 관심을 갖는다. 조직의 효과성은 조직의 환경과 기술에 의해 제시되는 요구들이 조직의 내부 구조와 어느 정도 일치하는지에 따라 결정되는 것이라고 본다. - 135p 표 5-4 참고

3. 개연성 이론 개연성 이론 접근은 조직 관리에 있어서 ‘상황’을 강조한다. - 조직 양식이나 리더십 의사결정 스타일 등에서 상황적 요소들이 미치는 영향을 중요하게 다루는 것이다.

3. 개연성 이론 개연성 이론은 조직의 이해와 관리를 위해 특정적으로 중요한 요소들을 단순화시켜 선별해 줄 수 있다는 장점이 있다. 그런 측면에서 사회복지행정이 사회복지조직을 이해하는 중요한 지식기반으로 삼을 수 있다.

3. 개연성 이론 조직이 내부의 수요를 충족시키고 환경에 적응하기 위하셔 정밀한 관리가 요구되는 개방체계로서 조직과 환경의 관계를 중요시 한다. 그리고 조직구조는 조직이 직면한 환경 등의 상황적 변수에 의해 결정 된다는 것으로 동일한 조직 내에서도 상이한 업무를 수행하기 위해서는 상이한 형태의 조직이 요구된다. 모든 조직에 적용되는 유일한 최적의 방법은 없으며 상황에 따라 효과적인 방법만이 있을 뿐이다.

4. 정치경제 이론 - 136p 정치경제 이론은 보다 폭넓은 개방체계적 관점에서 조직을 설명한다. 조직은 생존과 서비스 생산이라는 목적 달성을 위해 두 가지 형태의 필수자원을 확보해야 한다. - 정치적 자원(합법성과 힘) - 경제적 자원(생산에 필요한 돈, ct, 인력 등)

4. 정치경제 이론 정치경제 관점은 조직의 서비스 전달체계에서 특히 업무환경의 중요성을 강조한다. 정치경제 이론은 자원의존(resource dependence)이론을 통해 보다 명료하게 설명된다.

자원의존 이론(resources dependence theory) - 조직이 필요한 자원을 자급자족할 수는 없다는 점에서 조직의 효과성을 증대시키기 위해서 환경에 대해 보다 적극적으로 대처하여 자원을 효율적으로 관리하는 이론 - 조직과 환경의 단위들이 자원 교환과 관련해서 어떤 관계를 맺는지를 단순 수식의 형태로 나타낸다.

자원의존 이론 조직과 다른 조직(환경) 간의 관계에서 자원을 매개로 하는 의존관계로 파악하는데 조직이 생존하기 위해서는 필요한 자원을 확보해야 하고 이 자원은 환경이 요구하는 대로 순종함으로써 획득할 수 있으나 의존 정도에 따라 생존능력이 좌우되기 때문에 의존성을 줄여 조직의 권력을 높이려는 것이다. - Thompson & McEwen 전략 - Benson 전략

4. 정치경제 이론 정치경제이론의 문제점 첫째 – 이 이론 관점은 설명에 동원되는 변수들이 지나치게 복잡하고 경험적으로 나타내기도 쉽지 않다. 둘째 – 조직의 형태를 설명하는 데 돈이나 힘과 같은 정치 경제적 자원변수들에 한정하기 때문에 사회복지조직 같이 무형의 가치와 이념을 앞세운 조직을 설명하는 데는 일정한 한계가 있다.

5. 제도 이론 - 139p Institutional theory는 개연성 이론이나 정치경제 이론과 마찬가지로 조직에 대한 환경의 영향력을 강조하는 개방체계적 관점을 지닌다. - 제도들이 상호작용하면서 사회에 영향을 주는 방식을 설명하는 사회 이론이다. - 차이는 보다 거시적인 제도적 환경 요소들에 초점을 둔다는 점이다.

5. 제도 이론 사회복지서비스와 같은 특정 유형의 조직들에서는 조직구조가 ‘기술’이 아니라 ‘제도적 환경의 규칙’에 의해서 결정된다고 본다. 제도적 규칙을 보유하는 핵심 원천 – Y. Hasenfeld 1)국가 2)전문직 3)여론

5. 제도 이론 조직은 생존을 위해 제도적 규칙을 받아들이는데 방식.. 1) 강요적(coercive) - 국가와 법적 제도를 통해 제도적 규칙들이 수용된다. 2) 모방적(imitative) - 성공적인 조직이나 프로그램을 따라 하는 과정에서 그에 포함된 규칙들이 전이된다. 3) 규범적(normative) - 전문직의 규범에 의거한 규칙이 조직이나 프로그램들에 받아들여지게 되는 경우다.

6. 최근의 조직관리 이론 품질 운동 수월성 제고 운동 성과관리주의

1)전문적 관료조직 Professional bureaucracy란 조직의 핵심 인력이 전문직들로 구성된 조직을 뜻한다. 관료제 조직을 움직이는 기본적인 원리는 집권화와 정형화이다. - 집권화는 의사결정 권한이 상부에 집중되는 경향이고 - 정형화는 업무의 표준화와 명확화 정도를 말한다.

1)전문적 관료조직 집권화된 관료조직에 개별성을 강조하는 전문직 인력이 늘어날수록 조직의 위계구조가 흔들린다. 사회복지 조직에서 전문적 관료제의 개념은 유용하게 활용된다. - 이 개념은 휴먼서비스 조직들이 조직의 구성이나 통제, 조정의 방법 등에서 일반 기계적 관료제의 개념적 구속에서 벗어나게 한다. 또한 사회복지조직에서 인적 자원 접근과 같은 의사결정의 모델을 옹호하는 근거를 제시해 준다.

2) 품질경영과 QC(Quality Circles), Z 이론 QC 유형의 품질운동으로는 오우치의 Z 이론이 대표적.

Z 이론 Z 이론 - 종신고용 - 느린 평가와 승진 - 비 특화된 경력 경로 - 집합적 의사결정 스타일 - 집합적 책임 - 일과 사회적 삶의 통합 Z 이론은 1990년대 세계화 경제의 확대로 영향력 상실

3)TQM(Total Quality Management) 총괄 품질 관리 - 144p 생산물(서비스)에 대한 품질을 강조하는 관리방식 TQ란 기관이 소비자들의 욕구를 충족시키는 서비스를 제공하려는 문화, 태도, 조직을 말한다. TQM은 관리자와 업무자들이 함께 서비스 생산의 지속적 개선에 참여할 수 있게 하는 방법이다.

3)TQM TQM의 주요기조 - 소비자에 대한 초점 - 일관성 강조 - 시스템의 강조 - 지속적 개선 - 사실기반의 의사결정 - 직원 임파워먼트 - 전체 조직의 헌신

3)TQM 벤치마킹(benchmarking) - 조직의 과정이나 업무수행 내용을 산업 표준선에 비추어 보거나 혹은 업계 최고로 간주되는 다른 조직의 것들에 대비해 보는 과정이다.

4)BPR(Business Process Reengineering) 비즈니스 과정 재설계 - 145p TQM과 마찬가지로 품질에 대한 개선 과정을 조직 전체 차원에 적용하려는 것이다. BPR은 비즈니스 과정의 근원적 재 사고와 급격한 재 디자인을 의도하는 것으로 비용이나 고품질 서비스, 속도 등과 같은 핵심적 업무수행 측정치를 극적으로 개선하고자 하는 것 TQM은 일선업무 차원의 조직 과정에 초점을 두는 데 비해 BPR은 전체 조직에 초점을 둔다.

5) 학습조직 - 146p 학습조직이란 조직구성원들에게 학습을 용이하게 만들고 스스로를 변환해가는 조직. BPR 접근이 조직의 재구조화를 하드웨어적 관점에서 보았다면 학습조직은 소프트웨어적 관점에서 사람들의 변화 문제를 다룬다.

5) 학습조직 학습조직(learning organization)의 정의 - 종업원이 원하는 욕구와 비전을 끝없이 자극하여 집단 열망으로 가득한 조직 또는 종업원과 함께 학습하는 조직 – Senge(1990) - 지식을 창출, 획득, 확산하는데 능숙한 조직이며 새로운 지식과 통찰력을 반영하여 행동수정에 능숙하고 잘못된 지식을 폐기하는데 능숙한 조직 – Garvin(1993)

5) 학습조직 학습조직(learning organization)의 정의 - 조직구성원들이 공동 목표를 향해 살아 숨쉬는 이미지를 가지고 구성원의 학습활동을 촉진하여 조직전체가 근본적으로 학습하는 기업 즉 역동적으로 변화하는 조직 - Pedler(1991) * 국경을 초월하여 학습할 수 있는 능력을 개발해온 조직들이 성공 할 것이며 미래는 바야흐로 글로벌 경쟁의 시대일 뿐만 아니라 글로벌 학습의 시대이다.

5) 학습조직 학습조직의 구성요소 – 피터셍게 - 시스템 사고 - 개인적 숙련 - 정신적 모형 - 공유된 비전 - 팀 학습 사회복지 조직 환경에서 학습조직 원칙이 성장할 가능성이 매우 크다.

학습조직의 효과 개인적 숙련 - 구성원 스스로가 창조적으로 달성할 수 있도록 한다. 정신적 모형 - 지속적인 학습과정에서 최선의 해결책을 강구하고 현재의 상황과 미래에 대한 사고의 틀을 형성한다. 시스템 사고 - 마찰과 대립도 있을 수 있다는 것을 인정하는 동시에 타협과 협력으로 전체조직의 목표달성에 기여.

학습조직의 효과 공유된 비전 - 구성원들의 제각기 다른 목표와 지향점이 생산적인 학습과정을 통해서 통합된다. 팀 학습 - 팀 구성원들이 다른 사람의 생각과 아이디어에 대해 자유롭게 의견을 교환하여 문제해결능력을 신장.

6) 신 공공관리론과 신 공공서비스 - 147p 오스본과 개블러가 1992년 출간한 Reinventing Government라는 책에서 제시된 개념 공공행정을 가급적 낮은 비용으로 시민들에게 서비스의 선택권을 제공하는 것. - 시민들을 고객으로 간주해서 행정의 역할은 정책 대안들을 시장 선택으로 전환해서 효율화하는 것이라고 본다.

(1) 신 공공관리론 신 공공관리론에 입각한 정부조직의 개혁 방안 요지 - 시장주의 - 기업주의 - 촉매주의 - 지역사회- 소유 - 경쟁주의

(1) 신 공공관리론 신 공공관리론에 입각한 정부조직의 개혁방안 - 사명지향 - 결과지향 - 고객지향 - 예방화 - 분권화

(2) 신 공공 서비스 접근 - 149p 신공공관리론에 반대되는 입장 공공행정의 목적은 정부 조직의 효율적 운영뿐만 아니라 공평성과 책임성, 시민적 권리 등과 같은 공적 가치들을 보존하는 것에도 있다고 본다. 휴먼서비스를 사회복지적 가치 목적에 비추어서 보자면 휴먼서비스를 실행하는 사회복지행정은 신공공관리론보다 신공공서비스 접근에 보다 부합한다.

7. 사회복지 조직의 이해 - 150p 조직을 단순하게 이해할 수 있는 하나의 통합이론이나 관점은 존재하지 않는다. 사회복지조직의 경우에는 전반적으로 개방체계적 관점에서 조직을 이해하는 관리이론들 특히 신제도 이론과 정치경제 이론의 결합이 유용하다는 평가가 있다. 사회복지행정의 지식은 조직 현상에 대한 다양한 시각과 폭넓은 이론을 갖추는 것으로부터 습득되는 것이 바람직하다.