현대 사회와 정치 제11강. 외교정책 신라대학교 국제관계학과 교수 이 동 윤

1. 외교정책(Foreign Policy)이란 무엇인가? ○ 외교정책이란 한 국가의 대외정책으로서 국가 통치행위의 일부이다. - 1648년 유럽에서는 30년 전쟁의 종결로 웨스트팔리아(Westphalia) 조약이 체결되고 근대 민족국가가 등장하여 국가 간 국제법에 근거한 국가 간 관계 형성 - 국가는 국제사회를 구성하는 가장 기본적 단위로서 국가 이익을 극대화시키기 위해 다양한 외교전략 추진 - 물론 근래 들어 국제기구(IOs)와 비정부기구(NGOs), 다국적 기업 등이 보편적 행위자로 함께 영향을 미치고 있으나, 국가는 국가 간 관계를 조율하는 가장 중요 한 핵심적 행위자 ○ 따라서 외교정책이란 국가 간 관계에 있어서 자국의 국가이익을 확충시키기 위해 펼치는 외교 전략이자 수단 - 물론 국가 간 국가이익은 각 국가가 처한 상황에 따라 조금씩 차이가 나타날 수 있으나, 국가이익을 극대화하려는 것이 외교정책의 근본적인 목표라는 사실은 변함이 없다. - 여기서 우리는 국가이익은 시대적 상황에 따라 변화할 수 있으며, 그 이익을 달성 하려는 국가의 외교적 노력 또한 약간씩 달라질 수 있다는 사실을 명심

2. 외교정책의 유형 1) 협력외교(Cooperation) - 일반적으로 협력외교는 우호국들 사이에 이루어지는 것으로 군사․안보적, 정치적, 경제적, 사회․문화적으로 다양한 분야에 걸쳐 상호 협력과 공동 이익을 추구하는 행위 의미 - 국가들 사이의 협력관계는 준동맹 혹은 동맹관계로 발전할 가능성이 있으며, 정치 경제적으로 서로 유사한 이념이나 체제를 갖추고 있는 국가들 사이에서 더욱 더 발전하는 경향 예] 자본주의체제 국가들은 자본주의 국가들끼리, 사회주의체제는 사회주의 국가들끼리 협력외교를 강화하는 경향 - 그러나 협력외교는 우호관계를 형성한 국가들끼리 상호 배타적으로 혹은 적대 세력 사이에 우호적으로 나타나기도 한다. 예] 미․소 양국은 자신의 우방국들이 추진하는 핵 개발을 강력하게 제지하였으며, 오히려 적대관계였던 두 국가 사이의 군축 및 핵 억제를 협의

2) 동맹외교(Alliance) ○ 전통적으로 동맹외교는 국제정치에 있어서 힘의 균형체제(세력균형)를 유지하기 위한 기본적인 요소 - 동맹외교는 자국의 안보를 확보하거나 유지하는데 있어 세력균형을 독자적으로 달성할 수 없는 경우 다른 국가(들)와 동맹관계를 맺음으로써 적대 진영과 균형 세력을 확보하는 방법 - 국가 간 동맹관계가 맺어지는 선결조건은 기본적으로 동맹을 체결하는 국가들 쌍방간의 공동이익(common interest)이 있어야 하지만, 상호 이익의 크기가 다른 차별적 이익(diverging interest)도 동맹의 수립 가능 ○ 동맹의 성격에 따른 유형 ① 공격적 동맹 혹은 전시동맹: 동맹국들은 제3국 혹은 적대 진영에 대한 전쟁을 수행하기 위해 동맹 형성 ② 방어적 동맹 혹은 상호안보조약: 동맹국들은 그들 중 한 국가가 제3국으로부터 침략을 받을 경우 이를 지원한다는 협약 ③ 중립 또는 불가침조약: 동맹의 체결국들 사이에 제3국의 전쟁에 개입하지 않을 것을 협약

3) 적대외교(Hostility) ○ 국가는 타국을 잠재적 위협으로 간주하여 그 국가가 우호적인 국가라고 판단되기 이전까지 적대적인 외교정책 추진 ○ 적대외교의 수단 - 군사력은 적대외교에서 사용되는 가장 보편적인 수단, 억지, 강압, 확신이라는 세 가지 기능을 수행 - 경제력은 군사력을 보조하여 적대외교에 있어서 중요한 역할을 수행 - 각각의 수단들은 팽창과 봉쇄를 통해 상대방을 공략하고, 결과적으로 적대국가 스스로가 변화하도록 유도 ○ 그러나 적대외교가 추진될 경우 각 국가는 상대국가와 언제든지 충돌할 가능성 상존

4) 비동맹외교(Non-Alliance or Non-Alignment) ○ 비동맹외교는 다른 국가가 추구하는 목표를 지원하기 위하여 군사적 또는 외교적 개입을 하지 않는 것을 의미 - 비동맹은 양 진영 사이의 갈등이 존재할 경우 어느 쪽에도 가담하지 않는다는 법적인 지위를 의미하는 중립과는 구분되는 개념 - 비동맹은 정책 방향을 스스로 결정하는 것, 다른 국가들로부터 비동맹의 지위를 보장받는 것은 아니다(단지 선언적 의미만 존재). - 대체로 비동맹 국가들은 갈등이나 전쟁이 존재하지 않는 상황에서 어느 편에도 가담하지 않는다. 그러나 특정 사안에 대해서는 어느 한 진영에 대해 지지 표명 ○ 국제정치에서 본격적인 비동맹외교가 나타나기 시작한 것은 1960년대 말 제3 세계 국가들이 민족주의와 반식민주의를 주창하며 상호 협력과 제3세계 국가들 사이의 자주적 번영을 기약하면서부터 - 비동맹 국가들은 양대 진영의 어느 쪽에도 포함되지 않으면서 국가간 갈등을 제거하는 것이 대외정책의 목표 - ① 영토 보전과 주권에 대한 상호 존중, ② 불가침, ③ 내정 불간섭, ④ 동등한 상호이익, ⑤ 평화공존 등은 비동맹 국가들의 결성 목표

5) 개입외교(Intervention) ○ 개입외교는 통상적으로 외교적, 경제적, 군사적 수단을 동원하여 타국의 국내외 정책에 간섭하는 것을 의미 - 개입은 국가 간 관계에 있어서 관례적인 행태를 벗어나는 행위 - 개입은 타국의 정치체제를 변화시키거나 유지시키려는 목적으로 추진되기 때문 에 다른 외교정책과 구분 ○ 개입외교 방법: - 구두개입: 구체적인 개입이기보다 선언적 외교활동을 통한 압력방법 - 당근과 채찍: 원조와 제재 등을 통한 영향력으로 압력을 주는 방법 - 군사적 전략: 군사훈련이나 고문단 파견, 혹은 군사력 사용 등 직접적 영향력으로 압력을 주는 방법 ○ 개입정책은 대체로 국제적이나 도덕성의 측면에서 비판을 받는 경우가 많으나, 국제기구의 사전 승인이나 자체 결정을 통해 개입이 정당화되기도 한다.

3. 외교정책의 수단 1) 국력(National Power) ○ 국가의 힘은 국제정치에 있어서 가장 중요한 개념, 가장 다의적인 개념 - 국가의 힘이 무엇이냐에 대한 논쟁은 과거부터 지속, 일반적으로 국가가 외교정책 에 가용할 수 있는 모든 능력이 곧 국가의 힘에 해당 - 국력(국가의 힘)이 외교정책의 목표인지 수단인지에 대한 논쟁은 지속, 국력은 목 표인 동시에 수단인 것으로 이해: 국가는 국력의 강화를 목표로 외교정책을 수행 하며, 국력의 활용을 통하여 국가이익을 추구한다. - 결과적으로 국가의 힘, 즉 국력은 외교정책의 목표인 동시에 수단인 셈 ○ 국력의 특징: ① 국력은 상대적(relative)이다: 국가의 힘은 언제나 비교우위를 통하여 결정 ② 국력은 정황적(circumstantial)이다: 국가의 힘은 언제나 그것이 투사되는 상황이나 배경에 따라 각기 다른 결과 유도 ③ 국력은 역동적(dynamic)으로 변동한다: 국력을 구성하는 요소들은 장기적 측면에서 동태성을 지니며 변화 ④ 국력은 다차원적(multi-dimensional)이다: 국력의 구성요소는 다양

2) 외교(Diplomacy) ○ 외교는 국가를 대표하는 관료들에 의해 행해지는 국가간 모든 공적 행위이자 외교 정책의 결정으로부터 집행과정까지를 포함하는 모든 대외적 관계이자 외교정책을 수행하는 수단 개념으로서 외교는 국가의 영토 밖에서 국가이익을 실현시키려는 공식적인 메카니즘이나 기술로서 이해 ○ 외교의 기능: ① 국가 간 커뮤니케이션 기능: 외교는 정부 간 의사소통을 위한 고도의 정치적 기술 ② 국가 간 협상 기능: 국가 간 이해관계를 조정하고 타협하기 위한 정치적 기술 ③ 위기관리 기능: 외교는 국내외적 위기상황을 관리하고 극복하기 위한 통치 기술 ○ 외교의 수행방식: ① 비밀외교 vs. 공개외교: 과거 밀실외교에 의한 단합이나 비도덕적 야합을 제한 하기 위해 현대 외교는 공식외교를 원칙으로 한다. ② 쌍무외교 vs. 다자외교: 과거 국가 간의 외교관계는 쌍무적 협약을 기본으로 하였 으며, 점차 다자외교로 전환되고 있다. ③ 일반외교 vs. 정상외교: 외교는 일반적으로 각 국가들을 대표하는 외교관 사이에 이루어지나, 최근 들어서는 국가 간 현안의 중대성에 비추어 각국 수반들 사이의 정상외교가 추진되기도 한다.

3) 경제적 수단 ○ 현대 국제관계의 특징 중 하나는 타국과 경제적 의존관계가 점차 심화되고 있다는 점이다. 이에 따라 각 국가들은 정치적 목적을 위해 경제적 수단을 활용, 경제적 목적을 위해 정치적 수단을 사용(경제의 정치화 혹은 정치의 경제화 현상 심화) ○ 경제적 수단은 경제적 보상과 경제적 제재로 구분 - 경제적 보상은 상대국에게 경제적 혜택을 제공하여 자국의 이익을 추구하는 것이 고, 경제적 제재는 상대국에 대하여 경제적 불이익을 줌으로써 그 나라의 태도와 행위를 변화시키기 위한 방법 - 경제적 보상은 주로 동맹국이나 우방국들의 공감대를 확산시키기 위해 사용되며, 경제적 제재는 국제적 규범이나 도덕성을 위해한 국가들에 대해 심각한 영향이나 처벌을 주기 위해 사용되는 경향 ○ 경제적 수단의 경우 반드시 효과가 있는 것은 아니다. 경제적 제재는 다수의 동의 를 통해서만 수행될 있고, 그것이 수행된다고 하더라도 그것의 직접적인 피해자는 무고한 일반 국민들일 수 있다.

○ 침투 혹은 개입은 한 국가가 타국의 국내 정치과정에 영향을 미치려는 일련의 과정 4) 침투와 개입 ○ 침투 혹은 개입은 한 국가가 타국의 국내 정치과정에 영향을 미치려는 일련의 과정 - 침투: 타 행위자의 내부구조에 접근하는 행위 - 개입: 보다 적극적으로 타국의 정치과정에 영향을 미치는 행위 - 침투와 개입은 과거부터 이미 오랜 기간 동안 국가 간 정치행위의 일부로 존재 하였으며, 오늘날 보다 심화되어 나타나는 경향 ○ 침투와 개입의 3단계: ① 소극적 침투 단계: 상호간에 정보를 수집하고 은폐하는 단계 ② 설득적 개입 단계: 혹은 조작적 개입 단계라고 지칭, 각국은 다양한 선전매체를 활용하여 상대국의 국가 내정을 언급하고 변화를 유도 ③ 강압적 개입 단계: 보다 공식적이고 직접적인 방법으로 상대국의 변화를 촉구, 경우에 따라 군사적 수단이 사용 예] 국가 간 무기 거래 → 상대국의 적국에 대한 무기 판매는 직접적인 군사적 충돌은 아니더라도 직접적인 타격을 줄 수 있다.

5) 무력(Force) ○ 국가 간 외교목표의 달성을 위하여 무력을 사용하는 것은 경우에 따라 가장 유효한 수단이 될 수 있으나, 반대로 국가안보와 관련하여 존망을 결정짓는 위기를 맞이할 수도 있다. ○ 무력 사용의 4단계: ① 무력의 과시 단계: 무력의 실질적 사용이 아니라 자국의 군사력 혹은 잠재적 군사 동원력을 과시함으로써 외교적 수단을 보강 ② 군사력을 통한 위협 단계: 군사력을 사용하겠다는 구두 위협이나 실제로 군사력을 전진 배치시켜 상대국을 위협하는 단계 ③ 무력의 제한적 과시 단계: 실제로 무력을 사용하되 상대국을 완전히 패퇴시키는 정도가 아니라 제한적 규모에서 무력을 과시하며 위협하는 단계 (국지전) ④ 무력의 직접적 사용 단계: 상대국을 격퇴시키기 위한 대규모 군사력의 사용 단계 (전면전)

3. 외교정책의 결정요인 ○ James Rosenau: 국가 내 외교정책은 어떻게 결정되고 어떤 요인들의 영향을 받는가? 1) 외부적 요인들 - 외부적 요인들은 국제체제의 속성 및 그 체제를 구성하고 있는 행위자들의 행태와 특징을 의미 - 국가를 둘러싼 대외적 환경 요인은 국내적으로 외교정책 결정에 있어 중대한 영향 - 국가의 외부적 요인들은 수많은 범주의 논의가 가능, 외교정책 결정과정의 외압으 로 작용 2) 사회적 요인들 - 사회적 요인이란 국가 내부에서 외교정책에 영향을 미치는 비정부적 요인들 지칭 - 국가 내부의 사회적 가치관, 국가의 단결과 합의 수준, 산업화의 정도 등 사회․경 제적 요인들은 국가의 외교정책 결정에 중대한 영향 - 국가 내부의 다양한 이익집단들은 외교정책 결정에 영향을 미치게 되며, 사회․문 화적 요인들 또한 중요한 요인으로 작용

3) 정부 요인들 - 외교정책을 실질적으로 수립하는 정부 조직의 형태와 외교정책의 본질 사이에는 밀접한 연관관계 - 정부 기구의 구성이나 직능, 상호 역학관계는 외교정책의 방향과 속도를 제한하고 권장하는 주요한 역할 수행 4) 역할 요인들 - 역할 요인은 정부 요인들과 밀접한 연관관계가 있으며, 특히 정부 내의 직책에 따른 역할 변수의 차이가 나타날 수 있다. - 하나의 외교정책 사안에 있어서도 정부 각 부처에 따라 서로 다른 정책 선호도가 나타날 수 있으며, 이것은 개인적 자질보다 정부 직책의 역할에 따라 달리 나타날 수 있다. 5) 개인 요인들 - 개인 요인은 정책결정자 개인에 관련된 다각적인 측면들, 즉 정책결정자의 가치 관과 재능, 과거 경험 등은 외교정책 결정에 있어서 영향 - 역할 요인과 더불어 개인 요인들은 정책결정의 방향과 추진력을 결정하는 중요한 요소