제14장 미국. 예외적인 미완성 복지국가 1. 미국 복지국가의 시작 : 뉴딜정책과 사회복지의 발달 2. 복지와의 전쟁 : 사회복지제도의 위기와 신보수주의의 시대 3. 공공 사회복지의 종말 4. 결론과 함의

1. 미국형 복지국가의 시작 : 뉴딜정책과 사회복지의 발달 1) 뉴딜 이전시대릐 (1) 공공구호는 주정부와 자선단체의 몫 1) 뉴딜 이전시대릐 (1) 공공구호는 주정부와 자선단체의 몫 19세기-1935년 : 사회복지의 책임 주정부, 연방정부 불개입원칙 미국은 유럽과는 사회문화적 배경이 다른 나라 계급사회적 봉건제도가 없었다(유럽: 장원 위주의 상호의무감) 광할한 서부의 토지 (개인주의 소득 보장의 바탕) 19세기 자선조직협회 : 빈민에 대한 국가 차원의 공공구호 반대 * 1877년 험프리 거턴 목사 버팔로에 처음 창설 - 빈곤의 원인은 사회구조적 모순보다 도덕적 성격적 결함때문 - 빈곤의 근절도 빈민들이 성격 결함 인정과 교정으로 가능 - 목적 달성 위해 자선단체들의 협력 필요 * 공적 원외구조 폐지(나태 사치 낭비 방지), 열등처우 원칙, 우애방문(훈련된 여성 개신교도), 원조 받을 빈민 구분, * 개인주의 자유주의 기반, 중앙정부 중심 공공부조 사회보험 없음

(2) 사회보험 제도의 도입 시도와 실패 인보관 운동 도입과 자선조직협회의 쇠퇴 1889년 뉴욕 대학인보관, 1890년 시카고 할 하우스(제인 애담스) 이후 곧 100여 곳으로 확산 인보관 운동의 정신 : 자본주의에 기반을 둔 사회연대, 사회개량주의 빈곤이나 인간의 본성에 대한 시각이 자선조직협회와 차별화 됨 - 빈곤의 원인을 개인적 성격보다는 환경에서 찾음 - 사회보험, 공공부조 도입에는 여전히 소극적 태도 - 유럽에서 온 이민자 대상으로 문화, 교육적 활동 중심 - 영어 교육, 직업기술교육, 탁아소 운영, 공립학교 환경 개선 - 인보관이 속한 지역사회의 개혁에 관심 - 보편적 사회보장보다는 여성과 아동의 노동문제에 관심을 둠 미국 인보관 운동 : 사회정의 구현, 사회보장은 아님 사회보험제도 도입시도 ; 1912년 대통령선거 루즈벨트 후보 노동자재해보상보험, 실업, 질병, 노령 사회보험을 공약으로 제시 선거에 패함으로 무산됨

(3) 미국에서 사회보험의 논의 - 정치권 아닌 민간분야에서 사회보험 필요성 강조 - 아이작 루비노 : 미국 사회보험의 아버지 강제적 건강보험 도입 역설 : 노동자 질병은 국가경제적 손실 노동자가 의료비 부담 불가능, 자원봉사 민간보험으로는 불충분 건강보험은 국가의 건강, 행복, 효율성을 위한 투자 개인적 복지 보다 사회적 효율, 생산성 향상에 주목함 - 미국 사회보험 옹호자, 학술적으로 접근, 정치적 배경 없음이 취약점 유럽과 달리 노동운동 조직이 거의 없음 - 강제적 건강보험: 의사, 고용주, 공제조합, 보험회사, 전국시민연합, 노동자까지도 반대 - 관료주의, 공산주의, 개인및 가정책임 약화, 고비용 불공평 의료행위를 우려함 - 실업보험: 노동자의 무관심, 고용주들 적개심으로 도입 실패 자유주의, 독립정신의 노동 미덕을 더 존중함

2)뉴딜시대 : 연방정부의 사회복지 개입 시작 (1) 경제 대공황기의 경제적 상황 GNP 격감 : 1929년 1031억 불 -> 1933년 556억 불 실업률 급증 : 1920년대 4% -> 1930년 9%, 1933년 25% 증권시장 침체, 은행 기업, 농장 등 연쇄 도산 산업화 과정으로 대부분 가장이 임금노동자로 일자리문제 시급 후버 행정부는 일시적 불경기로 인식, 낙관론으로 더욱 침체 가속 (2) 뉴딜(New deal)정책 – 1933년 루즈벨트 대통령 연방 지출 25% 삭감, 실업자 위한 공공사업 지출 확대 1933년 연방비상구호청 창설 – 연방정부 차원의 빈민구호사업 실시 연방정부 재원 빈민에게 제공 – 2시간만에 500만달러 현금지급 민간노동청 창설 – 자산조사없는 노동구호 프로그램 1934년 1월 400만 노동자에게 주 15불씩 지급 1934년 공공구호 – 800만가구 2800만명 전 인구 22% 혜택

(3) 사회보장법 제정 - 1935년 8월 15일 루즈벨트 서명 사회복지의 연방 책임 법적 명시, 미국사회복지의 방향을 제시 자유주의를 대치하는 빈곤에 대한 새로운 철학 탄생 * 사회보장법의 소득보장 접근 방법 연방정부가 운영하는 새로운 사회보험 프로그램 노령연금, 실업보험 – 전 노동인구의 50% 포함 연방정부 보조 주정부 운영의 공공부조 프로그램 ADC(Aid to Dependent Childern)프로그램 요보호 아동수당 지급 (월 6-10달러 지급) 주정부, 지방정부의 재정보조 프로그램 * 사회보험의 한계 - 사회보험 노령, 실업 2가지로 국한, 대상자: 임금노동자에 한정 - 농민, 자영업자, 가내공업 종사자, 65세 이상자는 제외 (임금, 고용상태 불규칙으로 갹출금, 급여 산출 곤란)

(4) 뉴딜이 낳은 사회복지 유산의 공과 빈곤의 원인을 개인적 문화적 관점에서 견제적 관점으로 전환시킴 게으름의 빈곤 개념과 세습적 빈곤 문화에 대한 거부 공공부조 프로그램의 급여수준 낮으며 지역간 격차 심함 의료부조, 의료보험, 공공주택정책 미포함 사회보험과 공공부조의 구별로 공공부조 대상자 낙인화 자유주의 사상에 바탕을 둔 사회복지정책 수립 미국은 여전히 사회복지 후진국, 준복지국가로 남음

3) 안정과 번영의 시대(1940-1960년) 냉전시대, 정치적으로 보수적 노선의 입지 강화 사회복지비 동결, 국방비 증가 (1)1940년대 경기회복 – 제2차 세계대전으로 정부 지출 증가 국민 생활수준 향상 - 빈곤문제의 심각성 사라짐 냉전시대, 정치적으로 보수적 노선의 입지 강화 사회복지비 동결, 국방비 증가 그러나 공공부조제도(ADC)와 노령연금제도는 지속적 성장 (2) 사회복지에 대한 보수적 관점 강화 - 전쟁으로 큰 피해를 본 유럽은 사회복지제도 확충 - 미국은 직접 피해 없고 전쟁으로 오히려 경기 회복 - 빈곤은 여전히 존재하지만 사회적 분위기로 가리워짐 - 사회복지프로그램의 기본적 발전 없음

(Aid to Families with Dependent Childen : AFDC) - ADC프로그램 성장 : 1950년 요보호 아동 어머니에게도 급여 지급 급여대상 아동 수 증가 : 1945년 70만명 ->1960년 300만명 급여수준 증가 : 1940년 33불 -> 1962년 124불 - ADC프로그램의 문제점 : 노동가능 아버지들의 가정 유기 빈발함 ‘비도덕적이고 복지를 먹고 사는 어머니’조장 - 1962년 사회보장법 수정 ADC를 AFDC로 명칭변경 (Aid to Families with Dependent Childen : AFDC) - 미국 복지관료의 비복지적 태도 엄격한 규정으로 공공부조 수급자격권 제한 * 유럽이 ‘공공부조 혜택 확대로 낙인 최소화’하는 것과 대조적

4) 빈곤과의 전쟁과 복지 폭발의 시대(1962년-1974년) 마이클 해링턴 (Michael Harington) 1962년 <또 다른 하나의 미국> 출간 ‘풍요로운 사람의 미국’과 ‘박탈과 굴욕으로 고통받는 사람의 미국’으로 나뉘었다고 주장 대부분의 사람들은 빈곤의 실상을 모르고 있다고 주장 * 빈곤이 보이지 않는 이유 - 농촌의 빈곤: 아름다운 경치에 가려 보이지 않음(웨스트 버지니아주) - 예전보다 옷을 상대적으로 잘입어 주택, 의료의 실상이 보이지 않음 - 빈곤 노인, 나쁜 건강으로 집에만 머무르기 때문에 보이지 않음 - 빈민은 정치적 힘이 없어서 보이지 않음

* 1964년 존슨 대통령 <빈곤과의 전쟁> 선포 -> 사회문제화 연방정부의 사회복지 책임 강조 - 소수민족 자녀 조기교육 프로그램, 농촌주민부조, 직업훈련, 지역사회개혁사업(법률원조, 보건 주택, 소비자교육등 자치활동) - AFDC 수혜가정 폭발적 증가 * AFDC 수혜 인구의 급증 원인 인구구조의 변화 : 아동인구 1945년 4,200만명-> 1962년 6,200만명 모자 가정 급증 : 남편들 가정유기, 여성들의 독립 등 의문제기 AFDC 급여수준 향상 : 급여 소득과 혼합하여 소득 극대화 사회복지 이슈에 대한 대법원의 진보적 판결 AFDC 수급 자격제한 조치들 위헌 판결로 수급자격요건 확대 일반인들의 사회복지에 대한 관대한 인식 확산 소득보장 법안 반대자 감소, 빈곤문제 취급 저널 증가

AFDC 프로그램 팽창에 우려의 소리도 증가 - 남부의 게으른 사람들 AFDC에 괸대한 북부로 대거 이주함 - 가정 파괴와 혼외 자녀 조장 - 노동윤리를 약화시킴 * 근로복지연계, WIN(Work Income Now)프로그램 제정 AFDC 프로그램 수혜자 직업 훈련 실시, 직업훈련 참가 거부시 AFDC 수혜자 명부 제외

사회보장제도의 위기와 신보수주의 시대 (1975년 이후) 에너지 위기로 인플레이션 가중 – 사회보장의 위기 초래 2. 복지와의 전쟁 : 사회보장제도의 위기와 신보수주의 시대 (1975년 이후) 에너지 위기로 인플레이션 가중 – 사회보장의 위기 초래 신보수주의가 지배적 이데올로기로 등장 – 사회복지축소 정책 시작 1) 레이건 행정부 출현의 정치경제적 배경 (1) 1970년대의 정치적 변화 : 신보수주의의 등장 * 마틴 앤더슨 <복지: 미국 복지개혁의 정치경제> 복지제도가 미국의 새로운 계급제도 조장. 미국 인구의 1/10에 이르는 이 새로운 계급은 정부에 의존해서만 살아간다고 주장. * 신보수주의의 특징 - 엘리트 중심 보수주의 아닌 대중 분산의 권력 구조 지향 - 사회적 이슈 강조(낙태, 도덕적 타락, 남녀평등, 범죄) - 사회복지의 유해성 강조(경제적 비용, 도덕적 해이) (2) 1970년대 경제적 변화 소비자 물가지수 급증,생산력 저하, 실업률 증가

2)신보수주의의 사상적 배경 (1) 보호에서 경쟁으로 정부의 사회적 위기 과잉보호가 생산성 감소, 자본주의 위기 초래 민간기업 규제 완화 경쟁 유도, 사회복지비 감축 (2) 개입에서 관리로 정부의 경제 개입, 공공부문 과잉보호가 자본주의 시장을 병들게 함 재분배, 사회개발, 사회복지는 정부 개입보다 관리 보호만 해야함 바람직한 정부는 적게 개입하는 정부 (3) 존엄에서 이윤으로 – 개인적 자유, 이윤 추구가 최고의 선 (4) 사회보장에서 민간기업으로 사회복지제도나 사회보장 기능을 만간부문으로 대체하려 함 (5) 평등에서 억압으로 사회복지를 적자생존의 원칙으로 접근하려 함 AFDC 폐지, 축소로 가정 해체, 남성 근로의욕 감퇴 치료를 주장

3) 레이건 행정부의 사회복지정책의 방향 사회안전망 프로그램 레이건행정부의 사회복지철학: 복지는 개인, 가족, 지역사회의 책임 사회복지 프로그램의 안전망 보존 : 갹출금 납부자, 욕구있는 사람 안전망 위축시키는 정책변화 - AFDC 등 공동부조 프로그램 제외로 예산삭감 (2) 신연방주의 – 연방정부 운영 사회개발 프로그램을 주정부로 이관 - 연방정부와 주정부간 프로그램 대규모 교환 AFDC등 프로그램은 주정부로 이관, 보건 프로그램은 연방정부 운영 연방정부는 보건만 책임, 사회복지는 주정부 책임 - 주정부로의 프로그램 이관 여성, 유아, 아동 건강보호프로그램(WIC),마약퇴치, 가족계획, 직업재활, 지역사회개발, 직업훈련 등 주정부로 이관함 - 포괄적 보조금 사회복지프로그램 보조금을 포괄적 보조금으로 통합, 지출 삭감 * 주정부의 반응은 재정부담 증가로 좋지 못함

4) 하층계급 논쟁: 현대판 보호받을 자격없는 빈민 개념 등장 4) 하층계급 논쟁: 현대판 보호받을 자격없는 빈민 개념 등장 * 하층계급(underclass)- 주류계층(mainstream)의 반의어 - 1977년 Time지 처음 사용: 마약, 범죄, 십대 임신, 높은 실업률 원인은 ‘빈곤’ 아닌 ‘하층계급’이 됨으로 나타나는 현상 - 일반 대중, 빈민과는 다른 가치를 가짐 - 청소년 비행, 학교중퇴, 마약상습복용, 복지의존 어머니, 성인범죄 가족해체등을 초래함 - 켄 오레타(Ken Auletta) <하층계급>의 4가지 범주 a. 오랫동안 복지에 의존하는 수동적 빈민 b. 학교중퇴 마약사용의 거리의 범죄자들 c. 빈곤하지 않으면서 지하경제로 살아가는 매춘부, 사기꾼들 d. 장에가진 알콜중독자, 노숙자, 정신병원 퇴소자 - 새로운 사회게층으로 ‘빈곤’과는 다름 - 노동시장 잔류 진입에 어려움, 빈곤문화, 미래 희망포기, 복지의존, 일하지 않고 범죄도 저지르는 사람들로 정의됨 * 빈민법 전통에 의거 ‘현대판 보호받을 가치없는 빈민’으로 복지 축소를 위해 보수주의자들이 만들어낸 개념으로 비판 받음

1) 공공 사회복지 종말의 전조 : 1980년대 이후 복지개혁 논의 3. 공공 사회복지의 종말? 1) 공공 사회복지 종말의 전조 : 1980년대 이후 복지개혁 논의 보수주의 이론가들의 AFDC프로그램 공격 (1) AFDC 프로그램으로 인한 가족변화 - 흑인 여성 세대주 빈민 가정 증가 초래-> 가족 해체 조장 40-50년대 18%-> 60년대 22%-> 75년 35%-> 80년대-> 42% - AFDC프로그램 수혜자 급증시기와 일치 (이혼, 혼외 출산 증가) - 여성들 남편, 노동보다 사회복지 프로그램에 장기적 의존 (2) AFDC프로그램과 노동 유인 - 60년대말 ~ 70년대 초 AFDC프로그램 수혜자 폭발적 증가 원인 AFDC 수급자격 완화, 급여 수준 향상으로 노동 유인 감소 복지 의존 심화 -> 빈곤의 악순환 2) 클린턴의 ‘기존복지체제의 종식’공약 1992년 클린턴 – 복지 수급기간의 제한, 근로연계 복지로 선회. 1996년 근로기회조정법 제정

3) 의료보험제도 도입의 실패 * 미국에는 공공의료보험제도가 없음 의사협회와 상공회의소의 반대로 1935년 이래 시행 못함 * 1993년 클린턴 의료개혁특별위원회 창설, 의료보험개혁 추진하나 1994년 폐기로 실패함 정부에 대한 불신, 의료계, 보험업계, 사용자 집단 조직적 로비 관료화 되고 정부 간섭을 키우는 큰 정부 된다는 우파의 비판 4) 개인 책임 및 근로기회조정법의 제정 * 1996년 개인 책임 및 근로기회조정법으로 AFDC 제도 폐기 TANF(빈곤가구에 대한 일시적 지원제도) 도입 * 주정부가 독자적으로 TANF 정책 수립 집행하도록 기능 강화 * 수급기간 제한과 근로규칙: 최고 2년까지만 연방정부 급여 수급 근로활동 참여 최저기준 초과시에만 연방정부 총괄보조금 지급 * 복지보다 일이 더 중요시됨 – 시간제, 일시계약직 증가 합법적 결혼가정의 형성 유지 지원 - 아동 양육의 부모 책임 연방정부, 주정부, 시민들간 복지 관계 재정립

5) 미국의 공공 사회복지는 종말을 향하고 있는가? * 밍크(Mink) – 개인책임 및 근로기회조정법: 사회복지의 종말 초래 가난한 아동과 그들의 부양자에게 경제적 사회보장 철회 * TANF 도입 이후 공공부조의 사례수 27% 감소 * 공공부조 수급 제외자 취업 현황 임금. 소득수준, 직업 안정성 낮은 곳이 대부분 * 1990년대 보수주의자들 사회보장제도(OASDI) 공격 시도 OASDI는 사회보험 중심의 사회보장제도로 중산층에게 인기 있음 사회보장제도 축소를 위한 전략 수립함 - 젊은 중산층에게 사회보장제도가 경제적 이익이 생기지 않는 거래임을 주지시켜 퇴직 대비 민간 투자 전환을 권유함 - 베이비붐 세대 퇴직시 사회보장 파상할 것이라는 예감 강조 - 사회보장을 빈곤 노인만을 위한 제도로 전환, 중산층 이탈 유도

* 미국은 언제나 미완성 복지국가 – 공공과 민간의 엄격 구분 4. 결론과 함의 * 미국은 언제나 미완성 복지국가 – 공공과 민간의 엄격 구분 * 미국 사회복지의 발달 경향 - 경제 안정 효율적 운영의 시기에는 빈곤을 개인의 문제로 인식 사회복지정책 : 잔여적, 치료적 방법 동원(1980년대 전후) - 경제 불안정 비효율적 시기에는 제도의 변화 추구(경제공황기) 빈곤을 사회체계, 국가 정책 모순의 결과로 인식, 복지 발달 - 인간의 본성을 보는 관점에 따라 복지정책 달라짐 인간을 게으르고 성취의욕이 없는 존재로 인식하던 19세기, 80년대 신자유주의 – 빈곤 원인을 개인적 성격 결함에서 찾고 성격개조 프로그램, ‘근로복지연계’강조 - 강한 개인주의 문화가 복지국가 발전의 방해요소가 됨 정부 개입 보다는 민간의 자선조직협회 등 자원 단체에 의존