地方政府論 노영구.

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1 地方政府論 노영구

2 地方自治 < 地方自治 > 1. 意義 ① 개념 - 일정한 지역의 주민이 자치기구에 참여하여 자주적으로 그 지역의
공공사무를 처리하는 것 - 지방자치는 단체자치적 요소와 주민자치적 요소를 함께 가짐 ② 기본요소 가. 구역 : 지방정부의 자치권이 일반적으로 미치는 지역적 공간적 범위 나. 자치권 : 지방사무를 자주적으로 처리하기 위한 자주적 통치권 (자주입법, 자주행정, 자주조직, 자주재정권) 다. 사무 : 고유사무와 위임사무 (단체위임사무와 기관위임사무) 라. 자치기구 (지방정부) : 집행기관인 자치단체의 장과 의결기관인 지방의회 마. 주민 : 인적 구성요소

3 地方自治 2. 지방자치의 개념에 관한 논의 ① 지방행정 수행방식 가. 직접행정 : 일선 하급기관에 의한 지방행정 (관치행정)
나. 간접행정 : 자치단체에 의한 행정 ( 넓은 의미의 지방자치) ❍ 위임행정 : 자치단체가 고유사무와 국가의 위임사무를 함께 처리 (대륙의 단체자치방식) ❍ 자치행정 : 자치단체가 고유사무만을 자주적으로 처리하는 가장 순수한 의미의 자치 (영미의 주민자치) ② 구별에 관한 논의 - 직접행정은 중앙집권, 자치행정은 지방분권 or 지방자치라는 데에는 異說이 없으나, 위임행정의 본질에 대해서는 학설이 대립 - 대체로 위임사무 중 단체위임사무는 지방의 자주성이 강하므로 지방자치적 요소로 보고, 기관위임사무는 중앙의 통제가 심하므로 중앙집권적 요소로 보는 것이 일반적인 견해

4 地方自治 3. 지방자치의 본질 및 유형 구 분 주 민 자 치 단 체 자 치 의미 정치적 의미 (민주주의 사상)
구 분 주 민 자 치 단 체 자 치 의미 정치적 의미 (민주주의 사상) 법률적 의미 (지방분권주의) 국가 영국, 미국 독일, 일본, 프랑스 자치권의 인식 자연적, 천부적 권리 국가에서 전래한 권리 자치의 중점 자방정부와 주민과의 관계 중앙과 지방단체와의 관계 사무의 구분 고유사무 고유사무와 위임사무 수권방법 개별적 수권주의 (개별적 지정주의) 포괄적 수권주의 (포괄적 위임주의) 중앙통제방법 입법적 사법적 통제 행정적 통제 조세제도 독립세 부가세 (附加稅)

5 地方自治 4. 지방자치의 가치 ① 지방자치의 필요성 가. 정치적 필요성 (영 · 미)
❍ 민주적 이념을 실현하는 데 불가결한 수단 ❍ 민주주의의 학교로서 주민의 정치교육에 기여 (J. Bryce) ❍ 독재정치에 대한 방파제가 되며 혁명이나 쿠데타를 방지 ❍ 중앙정부의 정국혼란이 지방에 확산되는 것을 방지 (지방행정의 안정성 확보) 나. 행정적, 기술적 필요성 (대륙) ❍ 지방의 특수성이나 실정에 맞는 행정을 종합적 · 자주적으로 수행 ❍ 중앙정부는 정책수립에, 지방정부는 정책집행에 주력함으로써 행정의 능률적 수행에 기여 ❍ 지방행정에 대한 주민의 참여 · 통제를 통하여 행정의 민주성 제고 ❍ 정책의 지역적 실험이 가능

6 地方自治 4. 지방자치의 가치 (계속) ② 지방지치와 민주주의와의 관계
※ 학설의 대립 (Langrod 와 Panter-Brick의 논쟁) 가. 상관관계 인정설 (P-B) : 지방자치에 대한 자연적 고유권을 인정하는 영·미형 주민자치로서 19C 의회민주주의 시대의 입장 ❍ 민주주의 보호수단 ❍ 전제정치에 대한 방파제 역할 ❍ 민주주의에 유익한 여론을 조성하여 민주주의의 훈련장 역할 나. 상관관계 부정설 (L) : 자연적 고유권으로서의 지방자치권을 부정하는 대륙형 자치에 근거 (20C 현대행정의 특징을 반영) ❍ 현대민주국가에서는 중앙정부에 대항적인 지방자치의 민주적 의의 상실 ❍ 광역화, 근대화에 따라 지방단체는 지역공동체로서의 고유한 성격 퇴색

7 地方自治 나. 상관관계 부정설 (L) (계속) ❍ 산업사회가 고도로 발전된 현대국가에서는 지방단체가 지역공동체 로서의 고유한 성격을 상실하게 되었고, 따라서 행정적으로는 오히려 장애가 되고 있음 ❍ 지방자치의 실제 운영은 전문직원에 의하여 이루어지고 있기 때문에 민주화를 위한 역할을 기대하기란 불가능한 일

8 地方自治 5. 지방자치단체의 조직형태 기관통합형 (의원내각제 식) 의회단일기관(英)이나 위원회형(美)이 이에 해당되며
이는 결정기능과 집행기능이 단일기관에 귀속된 형태임 기관대립형 (대통령중심제 식) 의결기능과 집행기능을 각각 다른 기관에 분담 - 집행기관 직선형 - 집행기관 간선형 - 집행기관 임명형 (프랑스) 절충형 의결기관과 집행기관이 따로 있으나 대립되지는 않는 형

9 地方自治 6. 지방자치단체의 사무 ① 구분 가. 고유사무 나. 단체위임사무 다. 기관위임사무 ② 사무배분의 방식
가. 개별적 수권방식 (영·미형) 나. 포괄적 수권방식 (대륙형) ③ 사무배분의 원칙 가. 현지성 나. 통합성 다. 경제성

10 地方自治 6. 지방자치단체의 사무 (계속) ④ 사무배분의 기준 중앙정부 사무 국가의 존립에 필요한 사무 (외교, 국방 등)
전국적인 통일성이 요구되는 사무 (도량형 등) 전국적 규모의 사무 등 중간지방자치 단체의 사무 광역 보완 조정, 연락 지도 기초지방자치 주민의 기본적 업무 주민의 복지관련 사무 자치단체의 존립유지관련 업무 구체적인 집행업무 등

11 地方自治 7. 지방재정 (세입 위주) ① 용도에 따른 구분 가. 일반회계 세입 자주재원 지방세 세외수입 일반재원
가. 일반회계 세입 자주재원 지방세 세외수입 일반재원 의존재원 지방교부세 보조금 등 특별재원 나. 특별회계 세입 교육특별회계 기업특별회계 기타특별회계

12 地方自治 7. 지방재정 (세입 위주) (계속) ② 자주성에 따른 구분 가. 자주재원 ❍ 지방세 수입 ❍ 세외 수입
- 재산수입, 사용료, 수수료, 과년도 수입, 기부금, 전입금, 이월금, 지방채, 잡수입 단체별 성질별 道 稅 서울·부산市稅 시·군·구 稅 보통세 취득세,등록세,면허세,마권세 취득세,등록세,면허세,주민세,재산세,자동차세,농지세,도축세 주민세,재산세,자동차세,농지세,도축세, 종합토지세,담배판매세 목적세 소방공동시설세,지역개발세 도시계획세,사업소세

13 地方自治 ② 자주성에 따른 구분 (계속) 나. 의존재산 (지방재정조정제도) ❍ 지방교부세
- 보통교부세 : 용도, 조건에 제약 없음 - 특별교부세 : 용도, 조건에 제약 있음 ❍ 국고보조금 : 용도, 조건에 제약 있음 ❍ 부담금 : 부분적 제약 있음

14 地方自治 8. 지방자치의 현대적 경향 ① 지방자치의 위기론
- 19C 근대적·시민적 자유주의 시대에 그 번영의 극치에 달하였던 지방 자치는 20C 현대행정국가가 대두되고 자본주의가 발달함에 따라 중앙 정부의 권한이 급격히 확대됨과 반비례하여 지방자치의 위기론이 대두 ② 신중앙집권화와 공동체의식의 약화 가. 신중앙집권화 - 상급단체에 의한 하급지방단체사무의 흡수와 지방단체에 대한 중앙통제의 강화 나. 공동체의식의 약화 - 경제·사회의 발전, 과학기술과 교통·통신의 발달, 도시화현상과 급격한 인구이동 등으로 공동체의식이 약화되고 지역의 공동이익보다 국가적 특수이익을 추구

15 地方自治 9. 우리나라의 지방자치제도의 변천과 방향 ① 지방자치제도의 변천 가. 지방자치법의 제정 (제1공화국)
- 1949년 제정되었으나 정국불안과 6·25전쟁으로 1952년에 가서야 지방의원 총선거를 거쳐 지방의회가 구성 (의원민선, 자치단체의 장 간선) 나. 지방자치법 개정 (제2공화국) - 자치권을 광범위하게 인정하는 이상적인 지방자치의 법적 근거 마련 (의원민선, 長 간선) 다. 지방자치에 관한 임시조치법 제정 - 1961년 군사혁명으로 지방의회가 해산되고 자치단체의 장을 국가가 임명 라. 제4공화국의 헌법의 규정 - 지방의회는 조국통일이 이루어질 때까지 구성하지 아니한다고 규정

16 우리나라의 地方自治 < 우리나라의 地方自治 > 1. 序
- 역사적으로 강력한 중앙집권적 통치체제로 일관괸 관계로, 지방행정은 역대 왕조가 파견한 外官 (地方官)에 의해 행하여지는 위임행정방법 (대륙법계의 단체자치)으로 수행됨 - 근대적 의미의 영·미형 주민자치의 성격과는 거리가 멀었으며 1948년에 와서야 지방자치법이 제정되고 근대적 의미의 자치시대를 맞이하게 됨

17 우리나라의 地方自治 2. 정부수립 이전의 연혁 ① 高麗時代 가. 事審官制度
지방호족인 건국공신들에게 출신지방의 통치를 맡겨, 어느 정도의 독립성을 가지고 치정하게 하는 제도로서 지방분권적 요소를 지닌 지방자치에 유사한 제도 (治政) 나. 鄕職團體 사심관제도와 마찬가지로 지방분권적 요소를 지닌 지방자치인데 이는 지방호족의 도움없이 徭役(요역), 貢納 등의 과정이 어려웠던 고려초기에 그들에게 중앙관직의 位階, 직위와 소규모 조직을 갖고 지방행정을 담당하게 하는 제도

18 우리나라의 地方自治 ② 朝鮮時代 가. 留鄕所 혹은 鄕廳 조선초의 유향소는 관직을 그만두고 귀향하는 자 또는 향리에 있는
세력가들의 재향단체로서 지방행정에 있어서 守令에 대한 顧問機関 으로서 ❍ 풍속교정 ❍ 향리규찰 ❍ 민간에 대한 政令전달, 민정의 상달, 면장인 都尹의 천거 등을 수행 (고려시대 사심관제도의 일종이며 향청의 長을 座首, 그 보좌관을 別監이라 함) 나. 鄕約 - 조선중기 이후 지방의 양반, 토호, 유림 등의 상류계급에 의하여 전개된 同鄕隣理 사람들의 일종의 조합을 말하는데 - 구성원 상호간의 勸善懲惡, 相互扶助 등을 위하여 마련한 自治規約 으로 민간인에 의하여 자발적으로 행하여진 교화운동 다. 鄕會 - 갑오경장 이후 1895년의 향회규정 및 鄕約 辦務規定에 의하여 채택된 제도로서 지방주민이 당해 지방행정단위의 공공사무의 처리에 참여할 수 있게 됨으로써 우리나라서 근대적 의미의 지방자치의 효시 - 지방행정기관의 자기선임의 원칙과 임기제 및 명예직제 등 지방주민의 참여를 인정한 획기적인 자치제도(小,中,大會가 있음. 구성원은 명예직)

19 우리나라의 地方自治 ② 朝鮮時代 (계속) 라. 相避制 관리를 임용함에 있어서 주로 親威關係를 고려하여 同系官職이나 同鄕
(연고지)에 임용하는 것을 피했던 제도 (중앙집권화의 한 제도) 마. 其他 ❍ 지방관은 임기제도 (凡滿) ❍ 지방세입과 세출 : 貢案과 橫看 ❍ 하급문무관 특채 : 取才 ❍ 근무성적 평정제 : 都目政事 ❍ 승진시험 : 重試 (효시: 독서삼품과 – 공식채용제도)

20 우리나라의 地方自治 ③ 日帝時代와 美軍政時代 가. 日帝時代 ❍ 府制, 道制, 面制
❍ 府,面 협의회제, 道評議會制度, 邑會, 府會 (의결기관) ❍ 道, 府, 邑, 面 에 法人格 부여 (1930) 나. 美軍政 ❍ 제주도를 전남에서 분리하여 道로 승격 (14道) ❍ 경기도의 관할에서 서울市를 분리하고 道와 동등한 지위로 승격시키고 서울特別市로 개칭 (’52.4.5) ❍ 道會, 府會, 邑會, 面協議會를 해산 ❍ 敎育區와 교육위원회의 설치

21 우리나라의 地方自治 3. 政府樹立 以後의 沿革 ① 지방자치법의 제정 (제1공화국)
가. 지방자치법이 1949년 제정되었으나 정국불안과 6·25전쟁으로 1952년에 가서야 지방의원 총선거를 거쳐 지방의회가 구성 나. 특징 ❍ 서울특별시장, 도지사는 임명 ❍ 시, 읍 면장은 지방의회서 간접제 ❍ 지방의회 의원은 민선하되 임기 4년의 명예직 ❍ 의회에 불신임 의결권과 의회해산권 부여 ② 지방자치법 개정 (제2공화국) 가. 자치권을 광범하게 인정하는 이상적인 지방자치의 법적근거 마련(’60.11) 나. 지방자치단체의 장 – 전면 직선, 임기 4년, 의회의 불신임권 인정 ③ 지방자치에 관한 임시조치법의 제정 (5.16 혁명기) 가. 1961년 군사혁명으로 지방의회가 전면 해산, 자치단체의 長 – 국가임명 나. 읍·면제 폐지 → 시·군 자치제로 변경

22 우리나라의 地方自治 3. 政府樹立 以後의 沿革 (계속) ※ 1962년에 『서울특별시 행정에 관한 특별조치법』에 의하여 서울市는
道와 달리 국무총리 소속 下에 두는 특별한 지위를 갖게 되었다. ④ 제4공화국 헌법의 규정 지방의회는 조국통일이 이루어질 때까지 구성하지 아니한다는 규정 ⑤ 제5공화국 헌법의 규정 지방의회를 지자체의 재정자립도를 감안, 순차적으로 구성하되 구성시기는 법률로 정하도록 규정 ⑥ 제6공화국 헌법의 규정 ❍ 의회구성시한을 헌법부칙에 규정하지 아니하고, 지방자치법에 ’ 까지 지방의회 구성, ’ 까지 자치단체장 선출토록 규정 ❍ 지방자치에 관한 임시조치법 폐지 (’88.5.1) ❍ 서울특별시도 타 시·도와 마찬가지로 정부직할 下에 둠 (’91.6) 『서울특별시 행정에 관한 특별조치법』폐지 → 『서울특별시 행정특례에 관한 법률』제정. ‘ 통합선거법 = 공직선거 및 공직부정방지법

23 우리나라의 地方自治 4. 우리나라 지방자치행정의 문제점
- 우리나라는 1991년을 계기로 외형상으로는 다시 본격적인 지방자치시대를 맞게 되었으나 아직 아래와 같은 문제점이 있다. ① 중앙정부기관과 지방정부기관의 역할의 중복과 지방공무원의 사기 저하 ② 지나친 집권화로 지방공무원의 창의력 억제 ③ 행정계층의 과다로 행정이 지체되고 인력의 낭비 야기 ④ 행정수행체제에 있어서 조직체계 및 세제운영이 불합리 ⑤ 재정자립도 (= (지방세+세외수입)/세입총액 x 100)가 낮고 재정의존율 (= (지방교부세+보조금)/세입총액 x 100)이 매우 높은 실정 ⑥ 기관간의 협조가 부족하고 지방행정의 평가 · 조정기구가 결여 ⑦ 전시효과나 전시행정에 치우치기 쉽고 道의 구역이 광역행정을 하기에는 너무 협소하거나 혹은 지나치게 넓어 불균형적이다. ⑧ 시 · 도 · 읍 · 면의 구역과 사무소의 위치가 주민의 편의와 도의 지도감독에 부적합하다. ⑨ 지방재정규모의 영세성과 낮은 신장율 및 자주재원의 빈곤 ⑩ 자치입법권, 자치행정권, 자치재정권이 확립되어 있지 않다. 특히 문제가 되는 것은 전술한 자치의식의 부족과 정치권력을 장악한 지배층의 의식구조, 사고방식등이다.

24 우리나라의 地方自治 4. 우리나라 지방자치행정의 문제점 (계속)
⑪ 국가와 지방간의 공무원 인사행정법령의 二元化로 인한 혼란, 모순 등 비능률성 ⑫ 지방자치단체의 자주성과 지방적 특수성을 살리지 못하는 실정 5. 우리나라 지방자치의 효율화 방안 - 행정능력의 향상 - 감독의 완화 - 공개행정의 강화 - 상 · 하 관계의 조정 - 상 · 하 간의 기능 조정 - 말단행정조직의 상 · 하 조정 - 분권화의 지향 - 상 · 하간의 합의 모색 - 직무편람제 - 행정수단의 전문화 및 효율적인 감축관리 - 지역주민들의 의식함양 - 지방재정력 확충 (재정자립도 향상)

25 地方自治團體의 財政 < 地方自治團體의 財政 > 1. 意義
- 자치단체가 지방자치를 위하여 필요한 재원을 조달하고 관리하는 것 - 지방재정자립도의 향상은 성공적인 지방자치의 선결과제 - 지방재정은 應益性(주민의 이익에 상응하는 재정부담)과 他律性 (국가로부터의 제한·감독)을 그 특징으로 하여, 크게 지방경비(세출)와 지방수입(세입) 등으로 체계화 할 수 있다.

26 地方自治團體의 財政 2. 자치단체의 재정구조 A. 지방세입 일반세입 - 일반회계세입 자주재원 지방세 세외수입 일반재원
세외수입 일반재원 의존재원 지방교부세 보조금 - 특정재원 공익세입 - 특별회계세입 교육특별회계 공기업특별회계 기타특별회계 B. 지방세출 유지관리비 일반행정비 민방위운영비 지원諸費 개발성장비 사회복지비 산업경제비 공익사업비

27 地方自治團體의 財政 2. 자치단체의 재정구조 (계속) ① 自主財源
가. 세수입 : 지자체가 반대급부 없이 주민들로부터 받아들이는 자주재원 ❍ 보통세와 목적세 - 보통세 : 전체 세입으로 전체 세출을 충당하기 위해 용도 구분없이 징수하는 조세 (주민세, 재산세 등) - 목적세 : 특정한 세출을 충당하기 위해 특별히 부과하는 조세 (사업소세, 도시계획세, 공동시설세 등) ❍ 특별시세, 광역시세, 도세 및 시군구세 - 특별시세, 광역시세 : 특별시 or 광역시가 부과하는 조세 - 도세 : 도 등 광역자치단체가 과세의 주체인 도세 - 시군구세 : 시 · 군 · 구 등 기초자치단체가 과세주체인 조세 ❍ 독립세와 부가세

28 地方自治團體의 財政 2. 자치단체의 재정구조 (계속) 나. 세외수입 : 조세 외의 지방수입
❍ 재산수입 : 지자체의 귀속재산 운용수익 (일반기본재산과 특별기본재산) ❍ 사용료 : 공공시설의 사용대가로 부과하는 수입 ❍ 수수료 : 특정인에게 지방행정청이 役務(Service)를 제공한 대가로 부과 ❍ 분담금 : 지방의 시설로부터 특정국민이 이익을 받을 때 그 수익자에게 징수하는 금전 ❍ 지방공채수입 : 부채상환, 항구적 이익시설(기반시설)을 위해 감독청의 승인을 얻어 지방채 발행 ❍ 기타 : 과년도 수입, 기부금, 전입금, 잡수익 등

29 地方自治團體의 財政 2. 자치단체의 재정구조 (계속) < 지방세 구조 > ② 依存財源
가. 국가로부터 지원을 받는 재원 나. 우리나라의 경우 협의의 보조금, 부담금, 교부금, 양여금 등 지방재정조정제도에 의해 지방자치단체에 지급되는 재원 주체별 성질별 도 세 특별시 · 광역시세 시 · 군 · 구 세 보통세 취득세,등록세,면허세,마권세 취득세,등록세,면허세,주민세,재산세,자동차세,농지세,도축세 주민세,재산세,자동차세,농지세,도축세, 종합토지세,담배판매세 목적세 소방공동시설세,지역개발세 도시계획세 도시계획세,사업소세

30 地方自治團體의 財政 3. 지방재정자립도와 의존도 ① 재정자립도 가. 의의
❍ 지자체가 자주적으로 필요경비를 조달할 수 있는 능력 ❍ 지방재정자립도 = x 100 나. 향상방안 ❍ 국세의 지방세화 ❍ 지방공기업 및 지방산업의 육성 ❍ 인구와 산업의 지방분산 등 ※ 보조금의 무제한 확충은 지방재정자립도를 오히려 저하시킬 수 있음 자주재원 일반회계 전체재원(자주재원+의존재원)

31 地方自治團體의 財政 3. 지방재정자립도와 의존도 (계속) ② 재정의존도 = x 100 ③ 四大財源
지방세, 지방채, 지방교부세, 국고보조금 의존재원 일반회계 세입 지방교부세 + 보조금 등 지방세 + 세외수입 + 교부세 + 보조금

32 地方自治團體의 財政 4. 지방재정 조정제도 ※ 자치단체의 재정력을 향상시키고 자치단체간 재정불균형을 시정하기 위해
국가가 실시하는 자치단체에 대한 재정지원조정제도 ① 국고보조금 (협의의 보조금) 가. 원래 지방자치단체가 스스로의 재원으로 충당해야 할 사무나 사업이지만 국가적 차원에서 시책상 이를 장려하고 조정할 필요가 있을 때 그 경비의 일부 or 전부를 국가가 부담하여 보조하는 것 (장려적 보조금과 위탁금) 나. 중앙정부가 지자체에게 용도를 지정하여 교부하는 것으로 의존재원의 성격을 띰 다. 국고보조금은 지방자치를 제약하는 제도지만 그것은 국가가 지향하는 의도를 지방단위에 실현시키기 위한 행정지도의 필요성으로 인하여 그 존재의의가 있음 ※ 광의의 보조금에는 i) 국가가 전액 부담하는 위탁금 (기관위임사무비) ii) 일부 부담하는 부담금 (단체위임사무비) 도 포함된다.

33 地方自治團體의 財政 4. 지방재정 조정제도 (계속) < 광의의 보조금>
- 장려적 보조금 : 지방사무 (시책상 장려) - 부담금 : 단체위임사무 (일부지급) - 위탁금 : 기관위임사무 (100% 지급) ② 交付稅 가. 의의 : 국가가 재정적 결함이 생긴 자치단체에 교부하는 금전으로 지방 재정력의 불균형 시정이 목적 나. 지방교부세의 종류와 재원 ❍ 보통교부세 : 용도를 제한하지 않고 지방자치단체가 자주적으로 사용할 수 있는 일반재원으로 내국세의 13.27%를 재원으로 하여 (지방교부세법) 기준재정수요액에 미달될 경우 부족분을 지급 ❍ 특별교부세 : 일반적 요소가 아닌 특수한 사정으로 발생한 재정수요에 충당하거나 재정수입의 감소를 보충해 주기 위해 교부되는 특정재원 으로 용도가 지정되며 보통교부세 총액의 1/11 이내가 한도

34 地方自治團體의 財政 ② 交付稅 (계속) 다. 교부시기 및 관리 보통교부세는 연 4회로 나누어 실시하고 특별교부세는 예외로 하며
관리는 행자부장관이 한다. ③ 負擔金 가. 자치단체가 수행하는 사무 (주로 단체위임사무)가 부분적으로 국가적 이해관계를 띨 때 그 경비의 일부를 국가로 하여금 부담케 한다는 의미에서 국가로부터 지급받는 금전 나. 광의의 보조금에 포함됨 ④ 讓與金 가. 의의 : 지방세로 이양해야 할 대상인 특정국세 중 일정비율을 재원으로 조성하여 그 재원을 지방도로정비 등 지방개발사업 수행을 위해 각 지방 에 균형있게 배분해 주는 제도 ( 지방양여금법 제정으로 시행)

35 地方自治團體의 財政 ④ 讓與金 (계속) 나. 재원 : 지방세로의 이양대상인 특정국세, 즉 전화세의 100%, 토지초과
이득세의 50%, 주세의 60%를 재원으로 조성하여 이를 지방양여금 특별회계로 별도 관리 다. 사용용도 : ❍ 지방토지개발 및 정비사업 ❍ 하수도 정비사업 ❍ 일반 폐기물 처리시설, 청소년 육상사업 등 전국적 균형유지가 필요한 지역개발 사업에만 한정

36 地方自治團體의 財政 4. 지방재정 조정제도 (계속) <지방재정 조정제도의 비교> 구분 광의의 보조금 교부금 양여금
협의보조금(장려) 위탁금 부담금 지급사유 국가 시책상 장려가 필요한 지방사무 국가사무위탁시(기관위임사무)-병사,환경,보훈 국가적 이해관계 발생(단체위임사무) 재정적 결함(위임사무) 지역간 균형이 필요한 지역 개발사업 비용부담 필요상당액 전부 일부 기준재정수요액-기준재정수입액 일정기준 용도 특정용도 일반용도 재원 국가예산 내국세의 13.27% 전화세,주세,초토세의 일정비율 지급주체 중앙행정기관 행자부

37 地方自治團體의 財政 4. 지방재정 조정제도 (계속) 국고보조금 협의 보조금 - 국가 시책상 지방사무도 장려 ①
국고보조금 협의 보조금 국가 시책상 지방사무도 장려 (국가적필요) 국가사무로서 위임 대가(기관위임사무) - 국가적 성격 내용(단체위임사무) 지방적 성격 사무 처리중 국가성격 사무 처리 보통교부금 - 내국세의 13.27% 범위에서 (지방적필요) 특별교부금 - 보통교부금의 1/11 범위에서 용도를 정해서 <재해,수재,인재 등> 결정 = 內示 - ’91 신설제도 = 국세 중 지방세로 이양해야 할 세 (전화세, 주세, 초토세) 하수도 정비사업 폐기물 처리시설 청소년 육성사업 ① 장려적 보조금 위탁금 ③ ② 부담금 ④ 교부금 ⑤ 양여금

38 地方自治의 基本要素 < 地方自治의 基本要素 > 1. 地域 ① 자치권이 미치는 관할범위 및 지역적 공간
② 구역 설정시 고려요인 (Fesler 및 Millspangh 등) 가. 통솔범위 나. 업무의 量 및 성질 다. 연락상 편의 및 의사전달의 효율성 라. 유관기관의 구역 마. 공동사회적 · 씨족적 요인 바. 재정상 문제 등

39 地方自治의 基本要素 2. 住民 ① 지방자치를 구성하는 인적 요소
② 관할구역에 거주하면서 참정권을 행사하고 자치 비용을 부담할 수 있는 인적자원 3. 自治機構 ① 집행기관 : 자치단체의 長 및 예하 하부조직 가. 지방자치단체를 대표하고 결정된 지방의 정책을 직접 집행하는 조직 나. 국가임명 또는 주민의 직접선출, 지방의회의 간접선거방식 등에 의해 구성 ② 의결기관 : 지방의회 (최고 의사결정기구) 주민이 참여하여 주민의 의사를 수렴, 결정하고 자치단체의 장을 견제하는 주민의 대표기관

40 地方自治의 基本要素 4. 自治團體의 事務 ① 사무의 종류 가. 고유사무
❍ 지역주민의 공공복리를 위해 자치단체가 자기의사와 책임하에 처리하는 사무 ❍ 지방자치단체의 존립, 내부조직, 재산관리 등에 직접 필요한 사무 나. 위임사무 : 국가정책의 지역적 구체화를 위한 사무, 행정의 현지성, 지역적 특수성이 요청되는 국가적 사무 ❍ 기관위임사무 (집행기관) - 법정의 조치없이 그때그때 사정에 따라 집행기관인 자치단체의 장 (시, 도지사, 군수)에게 위임한 사무 - 국가적 이해관계만을 가진 사무로서 국가가 경비전액 부담(위탁금) - 중앙에서 결정하고 자치단체가 집행하는 사무로서 지방의회가 간여할 수 없음 - 중앙의 철저한 감독(교정적, 예방적, 합목적적) 수반

41 ※ 우리나라의 위임사무는 대부분 기관위임사무임 (부담금)
地方自治의 基本要素 4. 自治團體의 事務 (계속) < 기관위임사무와 단체위임사무의 비교 > ② 국가와 지방간의 사무배분의 방식 가. 개별적 수권방식 : 영국과 같이 개개의 자치단체별로 사무종목을 일일이 법령으로 지정하여 배정 (부산 UN묘지 관리사업) 나. 포괄적 수권방식 : 독일, 프랑스 등과 같이 동종의 모든 자치단체에 일괄 해서 포괄적으로 배분 (문화재 관리사업) 다. 절충방식 : 우리나라와 같은 예시적 포괄배정방식 등 (현충시설물만 예시) 구분 중앙의 감독 지방의회의 간여 경비부담 이해관계 법정조치 기관위임 적극적 불가 국가 불요 단체위임 소극적 가능 지방 및 국가 국가 및 지방 필요 ※ 우리나라의 위임사무는 대부분 기관위임사무임 (부담금)

42 地方自治의 基本要素 4. 自治團體의 事務 (계속) ③ 사무배분의 원칙 가. 현지성의 원칙
주민참여와 주민통제가 용이한 최저단계의 단체단위에 가능한 한 많은 사무를 배분하며, 특히 주민생활에 밀착된 사무는 주민편의의 관점에서 가능한 한 주민으로부터 가까운 단체단위에 배분한다는 원칙 (지방자치 존중의 원칙, 시 · 군 우선의 원칙 등) 나. 복합성의 원칙 사무를 가급적 국가의 특별지방행정기관보다도 지역종합행정체 (지방 자치단체) 즉, 서울특별시, 부산시, 도, 시, 군 自治區에 집중적으로 하는 방식 다. 중앙과 지방간 사무배분 기준 ❍ 국가사무 - 국가의 존립에 필요한 사무(예: 외교,국방,병무,화폐,대통령·국회의원 등의 선거, 국세, 전매, 국체 등)

43 地方自治의 基本要素 ❍ 국가사무 (계속) - 국가의 존립에 필요한 사무(예: 외교,국방,병무,화폐,대통령·국회의원
등의 선거, 국세, 전매, 국체 등) - 전국적으로 기준의 통일 or 조정을 요하는 사무 (예: 도량형, 통계, 의·약사들의 면허시험, 근로기준 등) - 지방자치단체의 구역을 넘는 사무로서 지방자치단체간의 협력에 의하여 처리되기가 불가능한 사무 (예: 경제개발, 국토종합개발, 국가간선도로) - 전국적 또는 광역적 규모의 사무 (예: 대하천, 항만, 국유림 등) - 전국적 또는 광역적 규모의 現業 (예: 우편, 통신,전화, 철도, 항공 등) - 지방자치단체가 가지고 있는 기술로써는 그 목적을 달성하기 어려운 사무 (예: 고도기술의 검사, 연구, 시험, 원자력 개발 등) - 전국적, 광역적 견지에서 통일적으로 처리할 필요가 있는 사무 (예: 물가통제, 금융통제, 수출입통제 등) - 사회정책적 요구에 의한 사무 (예: 실업대책, 사회보장 등)

44 地方自治의 基本要素 다. 중앙과 지방간 사무배분 기준 (계속) ❍ 道(중간지방자치단체)의 사무
- 광역적 사무 (예: 2개 이상의 시 or 군에 걸치는 지방도로, 지방하천, 治山, 교통·운수, 전염병 예방 등) - 보완적 사무 (예: 검사시설, 시험장, 연구소, 학교, 병원. 기타 시·군의 능력으로 처리할 수 없거나, 시·군이 처리하는 것이 비능률·저질화의 우려가 있는 사무) - 조정, 연락 사무 (예: 通牒의 移牒, 보고·신청의 종합, 각종 분쟁의 조정 등) - 지도 (예: 기초지방자치단체에 대한 지도 등) ❍ 市·郡(기초지방자치단체) 사무 - 주민의 복지 및 자치단체 유지·존립에 관련된 사무 - 주민의 신변적 생활상의 업무 (시장, 수도) - 집행실시적 업무 등

45 地方自治의 基本要素 5. 自治權 ① 본질 가. 固有權說 (영·미)
지자체가 그 지역의 공공사무를 자주적으로 처리할 수 있는 권리는 민주 정치원리 상 당연한 권리이며 그것은 국가이전의 고유한 권리라는 입장 나. 傳來勸說 (대륙) 자치권은 국가가 필요에 따라 인정해 준 권리, 즉 지방에 전래된 권리라는 입장 ② 내용 가. 자치입법권 : 지방자치를 위해 자치단체가 필요한 규칙 등을 자주적으로 제정할 수 있는 권한 ❍ 條例 : 지방의회가 헌법과 법령의 범위 내에서 제정하는 자치법규 (법률의 위임이 있는 경우 벌칙규정이 가능) ❍ 規則 : 지자체의 長이 법률과 조례의 범위 내에서 제정하는 자치법규 (벌칙규정이 불가)

46 地方自治의 基本要素 ② 내용 (계속) 나. 자주행정권 지방의 독자적 사무를 중앙의 통제없이 자주적으로 처리할 수 있는 권한
다. 자주조직권 ❍ 자치단체가 지자체의 조직을 자주적으로 구성할 수 있는 권한 ❍ 자자체의 長 및 지방의회의원을 선출할 수 있는 권리 ❍ 지자체의 長의 예하조직을 지역적 특성에 맞게 자주적으로 구성할 수 있는 권리 라. 자주재정권 ❍ 지방자치를 하는데 필요한 재원을 자주적으로 조달하고 관리하는 권한 ❍ 稅收入과 稅外收入 조달·관리권 ❍ 지방재정 자립도 = 자립재원 / 총재원 - 자립재원 稅收入 보통세와 목적세 道稅와 市郡稅 稅外收入: 수수료, 사용료, 지방공채 수입 등 - 의존재원 : 협의의 보조금,교부세,부담금,양여금(지방재정조정제도)

47 住民自治와 團體自治 < 住民自治와 團體自治 > 1. 意義
① 지방자치는 법적 측면과 정치적 측면 중 그 어느쪽을 강조하느냐에 따라서 단체자치와 주민자치 형태로 발달하였음 ② 주민자치와 단체자치는 광의의 지방자치에 해당 2. 住民自治 (영·미형) 정치적 의미의 자치행정이며 민주적,지방분권적인 지방제도로서 국가의 통치구조가 지방자치를 기초로 하고 있는 가장 순수한 형태의 최협의 지방자치 3. 團體自治 ① 대륙형의 자치로 알려지고 있는 법률적 의미의 자치행정으로 국가로부터 독립된 법인격을 가진 자치단체에 의한 행정

48 <재정적·기술적 측면> <정치적 측면>
住民自治와 團體自治 3. 團體自治 (계속) ② 관료적·중앙집권적 색채가 강하고 국가구조의 하급구조로서 획일적·계층적인 지방행정단위를 설정하여 이에 한정된 지방자치를 인정 4. 양 계보의 차이점 < 지방자치의 단계와 지방자치의 계보> 중앙정부 자치단체 주민 <재정적·기술적 측면> <정치적 측면> 광의의 지방자치 (단체자치) 중앙정부와 자치단체와의 관계를 중시 (독립된 법인격 강조) (주민자치) 주민과 자치단체와의 민주적 관계를 중시 (주민참여 강조)

49 住民自治와 團體自治 4. 양 계보의 차이점 (계속) 구 분 주민자치 단체자치 의미 정치적 의미 법률적 의미 국가 영국, 미국
구 분 주민자치 단체자치 의미 정치적 의미 법률적 의미 국가 영국, 미국 독일, 일본, 프랑스 자치권의 인식 자연적, 천부적 권리(고유권설) 국가에서 전래된 권리(전래권설) 자치의 중점 지방정부와 주민과의 관계 (주민참여의 중시) 중앙과 지방단체와의 관계 (자치단체에 의한 행정) 사무의 구분 고유사무(고유/위임사무 구분없음) 고유사무와 위임사무 구분 수권방법 개별적 수권주의(구체적 사무 지정) 포괄적 수권주의 중앙통제방법 입법적,사법적 통제 행정적 통제 조세제도 독립세 (자치단체가 독자적 과세주체) 부가세 (국세에 부가하여 지방세 부과) 민주주의와 관계 상관관계 인정 (지방자치는 민주주의의 꽃, 풀뿌리) 상관관계 부정 (직접적인 관계 부정) 지방정부형태 기관통합형(의원내각제 식) 수반 ←국회 기관대립형(대통령중심제 식) 대통령 – 국회

50 地方自治團體의 組織 < 地方自治團體의 組織 > 1. 意義 ① 지방자치단체
가. 일정한 지역을 기초로 하는 자치적 공공단체 나. 지역사회를 기반으로 하여 그 주민이 그들의 공통적 이해관계 사항을 스스로 처리하도록 법인격이 부여된 공법인 ② 지방자치단체의 성질 가. 법인 : 국가와는 별개의 권리의무와 주체로서의 인격 나. 공법인 : 공공사무 집행을 목적으로 함 다. 지역단체 : 일정한 지역을 기초로 형성됨

51 地方自治團體의 組織 2. 자치단체의 종류 ① 일반성을 기준으로 가. 보통지방자치단체
전국에 일반적으로 존재하고 조직의 구성과 기능에 있어서 일반적 성격을 지닌 자치단체 ❍ 서울특별시 ❍ 광역시 ❍ 道 ❍ 市 ❍ 郡 ❍ 自治區(특별시, 광역시) 나. 특별지방자치단체 ❍ 특수한 광역적 행정사무를 처리하기 위해 설치된 자치단체로서 자치단체 조합이 이에 해당 ❍ 지방자치단체조합 : 자치단체 권한에 속하는 사무의 일부 또는 전부를 공동으로 처리하기 위하여 관련 자치단체 사이의 합의에 의하여 성립되는 광역법인 ❍ 시 · 군 간에는 시 · 도지사, 시 · 도 간에는 행자부장관의 승인을 얻어 설립 가능 ※ 특별일선기관과는 구별됨

52 地方自治團體의 組織 2. 자치단체의 종류 (계속) ② 계층을 기준으로 ※ 우리나라는 자치단체가 重層構造를 띠고 있음
가. 상급자치단체 (광역자치단체 or 2차자치단체) ❍ 기초자치단체를 포괄하는 넓은 구역을 대상으로 하는 중간자치단체 ❍ 우리나라의 특별시, 광역시, 도가 여기에 해당 나. 하급자치단체 (기초자치단체 or 1차자치단체) ❍ 우리나라의 시,군,구(자치구)가 여기에 해당 ❍ 1962년 이후 읍면자치제가 시군자치단체로 전환되었음

53 地方自治團體의 組織 3. 의결기관과 집행기관 ① 의결기관 : 지방의회
가. 주민이 선출한 의원들로 구성된 의결기관으로서 지방적 사무를 위한 중요정책을 결정하고 자치단체의 장(집행기관)의 활동을 감시·통제하는 기관 나. 우리나라는 1961년 『지자체에 관한 임시조치법』에 의거, 지방의회가 해산된 이후 1991년에 와서야 구성 다. 의회의 권한 : 조세제정권, 감독권, 의결권 등 ② 집행기관 : 지방자치단체의 장과 그 예하조직 가. 자치단체의 장 : 당해 자치단체의 사무를 통할하고 자치단체를 대표함 ※ 국가의 위임사무를 처리하는 경우 일선기관의 지위를 갖게 됨 나. 자치단체의 장의 권한 i) 통할 대표권 ii) 사무의 관할·집행권 iii) 하급자치단체 감독권 iv) 규칙제정권 다. 하부조직 i) 副자치단체의 장(부시장,부군수 등) ii) 실·국·과 등

54 地方自治團體의 組織 4. 지방자치단체의 내부조직 - 보편적으로 사법기능은 없고 지방의사의 결정기능(의결기능)과 집행기능을
관장하는 방식에 따라 통합형과 기관대립형으로 大別 ① 기관통합형 (의원내각제 식) 가. 권력통합주의에 입각하여 지자체의 정책결정기능과 정책집행기능을 단일기관에 귀속시키는 형태로서 영국의 의회단일기관형과 美시정부형태 중의 위원회형 나. 英 지방의회는 의결기관인 동시에 그 밑에 국·과 등 보조기관을 두고 집행기능도 수행한다. 다. 美 위원회제는 대선거구제에 의하여 선출된 6~7명의 의원(위원)이 합의제로서는 의결기능을 특별위원으로서는 각 부문별 행정을 직접 담당

55 地方自治團體의 組織 4. 지방자치단체의 내부조직 (계속) ② 기관대립형 (대통령중심제 식)
- 지자체의 의결기능과 집행기능을 각각 다른 기관에 분담시켜 기관간에 견제와 균형을 도모코자 하는 형태로서 이는 집행기관의 구성방법을 기준 으로 크게 선거형과 임명형이 있고 선거형은 다시 직선형, 간선형으로 구분 가. 집행기관 직선형 집행기관의 長 뿐 아니라 구성원을 주민이 직접 선출하는 型 (美시장-의회형)으로서 i) 弱시장-의회형(자유주의시대)과 ii)强시장-의회제가 있는데, 오늘날에는 强시장제가 일반적이다. 나. 집행기관 간선형 首長 또는 집행기관의 책임자를 주민의 대표기관인 지방의회가 선출하는 型 다. 집행기관 임명형 집행기관의 책임자, 즉 시장을 중앙정부가 임명하는 형으로서 프랑스의 道(Region)나 한국의 지방자치단체 등

56 地方自治團體의 組織 4. 지방자치단체의 내부조직 (계속) ③ 折衷型
- 의결기관과 집행기관이 따로 있으나 대립하지 않는 型으로서 i) 參事會 선출 – 수장직선형 ii) 참사회선출-수장임명형 그리고 iii) 美 의회지배인형 (Council-manager plan) 등 < 美 지방정부 조직 > 구 분 의결기관 집행기관 비 고 시장·시의회制 시의회 (주민직접선거) 시장 (주민직접선거) 의결기관과 집행기관의 분리운영(견제,균형) 시의회· 시지배인制 시의회(주민직접선거로 3~9인의 의회의원 선출) 市지배인 (의회에서 선출) 시지배인 1인에게 모든 집행책임 일임 (실질적으로 의결과 집행 기능 통합상태) 市政위원회制 市政委員會(6~7人의 위원) 의결기능과 집행기능의 통합수행

57 廣域行政 < 廣域行政(Regional Administration) > 1. 意義 ① 개념
가. 생활권의 확대에 따라 지방의 사무는 인접지역과 유기적 관려 및 협조 下 에서 행하는 것이 훨씬 경제적, 현실적이라는 인식 하에서 美·英 등지를 중심으로 강조, 전개된 것 (Regional Administration) 나. 기존의 행정구역 or 지방자치단체의 구역을 초월해서 발생되는 여러가지 광역적 행정수요를 통일적·종합적이고 현지성에 맞게 계획적으로 처리 함으로써 행정의 능률성, 경제성, 합목적성을 확보하기 위한 현대지방행정의 방식 다. 이는 i) 지역·지구제(zoning) ii) 개별지방자치의 소멸 iii) 특정행정기관의 말단침투에 의한 관치행정 등과는 구별됨

58 廣域行政 ② 기본원리 및 사상 가. 기본원리 ❍ 국가행정의 효율성(능률성)과 주민의 자치권(민주성)을 조화시키려는
광역제(regionalism)에 기초를 두고 있다. ❍ 행정구역을 국가행정의 대상·범위에 따라 확대시켜 행정의 능률성을 높이거나 또는 지방자치단체의 자치구역을 주민의 실질적인 생활권 내지 이해관계의 영역에 대응하여 확대시킴으로써 자치의 능률성을 향상시키려는 것으로, 주로 주민자치국가 下에서 행정국가현상과 함께 나타난 것으로 신중앙집권화의 주된 요인임 ※ 지방자치(Local Autonomy) ⇒ 광역행정(Regionalism) ⇒ 신중앙집권화(New Centralization) 나. 이념 (사상) ❍ 계획성 ❍ 종합성 ❍ 현지성 ❍ 협력성 ❍ 개발행정 ❍ 능률성 ❍ 상대적 독립성 ❍ 균형성

59 廣域行政 2. 광역행정의 필요성 (존재가치 및 유용성) ① 필요성 (존재가치 및 유용성)
가. 교통,통신의 발달과 사회 및 경제권역의 확대에 부응. 교통,통신의 발달은 개인의 지역간 이동을 원활케 하였고 지역주민의 교통권이나 사회,경제 생활범위의 확대는 광역화를 야기시킴 (생활권과 행정권의 일치 요청) 나. 산업화 및 도시화에 대처 산업화의 확산은 특정도시의 개별화, 특화성을 무너뜨리고 인접지역을 동질화시키며 도시화를 촉진시켰으며, 이에 기인한 교통, 환경오염, 상하수도 문제, 주택 문제 등의 해결을 위해 광역적 처리 要 다. 경비의 절약 (능률화 및 경제화)의 요청 공통된 문제를 개별적 X 상호공동처리함으로써 절약과 능률(경제성)의 증진에 기여

60 廣域行政 ① 필요성 (존재가치 및 유용성) (계속) 라. 지역개발과 복지국가 및 서비스의 균질화 (평균화)
지역간의 격차해소, 농촌과 도시의 유기적 관련 그리고 현실적 여건 변화에 부응하고, 지역개발과 복지국가의 실현 및 기존 행정구역의 광역화를 통한 서비스의 평균화, 균질화를 도모 마. 自治性과 能率性의 調和 지방행정의 특수성과 주민의 편의를 무시할 때 자치성이 상실되고 지방의 小單位가 지방의 특수성과 자치성만을 강조할 때 반대로 非能率性이 야기된다. 양자가 조화될 수 있는 점에서 광역권을 설정하면 중앙집권화(능률성)와 지방분권화(자치성)를 조화시킬 수 있다. 바. 기타 i) 개발행정,계획행정의 요구 ii) 전국적 행정수요에의 대응 iii) 중앙과 지방간, 지방과 지방간의 협력관계의 도모 등

61 廣域行政 2. 광역행정의 필요성 (존재가치 및 유용성) (계속) ② 한계 (문제점) 가. 지방지치를 약화시키는 점
나. 관치행정을 만연시키는 점 다. 행정의 말단침투가 곤란한 점 등

62 廣域行政 3. 광역행정의 방식 ① 처리주체에 따른 분류 가. 지방자치단체 차원에서의 처리
❍ 공동처리방식 (협의회, 조합, 협정, 위탁 등) ❍ 聯合 (Federation) ❍ 合倂 (Annexation) ❍ 특별구역 설치 ❍ 상호자치단체에 의한 방식 나. 국가적 차원에서의 처리 ❍ 사무이관 (중앙이 직접 처리) ❍ 국가의 하급행정기관 (일선기관) ② 처리사무에 따른 분류 가. 특정사업방식 : 권한흡수, 특별구역 설치 및 특별행정기관의 설치 나. 종합사업방식 : 공동처리, 연합·합병(지역흡수), 지위흡수 < 읍,면->郡

63 廣域行政 3. 광역행정의 방식 (계속) ③ 처리수단 기준 가. 특별구역 방식
❍ 특정한 행정업무만을 광역적으로 처리하기 위하여 기존의 일선 행정구역 or 자치구역과는 별도로 특별구역을 설정,처리하는 方式 ❍ 런던의 首都警察局(Metropolitan Police District) 이나 상수도특별구역 美 학교구나 소방,급수행정을 위한 특별구, 韓 교육구 (교육위원회 등) 나. 특별기관 방식 ❍ 인접자치단체간의 합의에 의하여 특정기능만을 처리하는 기관으로서 일선행정기관과 별도로 설치 (공기업적 성격) ❍ New York의 항만청이나 London의 항만청 등 다. 공동기관 방식 2개 이상의 지방자치단체가 행정협의회를 구성하여 계획과 조정사무를 담당케 하고 집행은 참여단체가 개별적으로 담당하는 방법 i) 일부사무조합 ii) 대도시협의회(서울특별시) iii) 기관의 공동조치 iv) 사무의 위탁 v) 연락회의 vi) 직원파견 vii) 행정협정 등

64 廣域行政 ③ 처리수단 기준 (계속) 라. 연합방식 2개 이상의 지자체가 독립된 법인격을 갖고 있으면서 광역행정기구를
설치하고, 이 기구로 하여금 광역행정에 대한 일체의 업무를 담당케 하는 것. (例. 토론토, 위니페그, 마이애미, 오사카 도시연합 등) 마. 합병방식 2개 이상의 지자체가 종래의 법인격을 통폐합시켜 광역을 단위로 하는 새로운 법인격을 창설 (例. 과거 일본동경의 자치단체 합병, 市町村合倂促進法) 바. 권한과 地位 吸收方式 상급단체와 하급단체의 권한과 지위를 흡수하거나, 상급자치단체가 수행함으로써 지방업무의 광역적 처리를 가능하게 하는 방식

65 廣域行政 4. 結 (우리나라의 광역행정) ① 현황 가. 형정협의회 및 수도권광역행정위원회 방식
(지방자치법 및 서울시 행정특례에 관한 법률) 나. 자치단체조합 및 상급자치단체 방식 (지방자치법) 다. 특별기구 설치 방식 (지방국토관리청, 지방체신청 등) 라. 특별구역 방식 (교육구) 마. 상급단체에의 흡수 (1962. 읍,면의 시군 통합 조치) ② 문제점 및 특성 가. 전통적으로 중앙집권체제가 발달되어 온 데다 국토면적이 협소하여 광역행정의 필요성이 그다지 크지 않음. 나. 기초자치단체인 郡의 규모가 상대적으로 방대하고 중간자치단체인 道의 규모를 광역행정단위로 볼 수 있음 다. 지방자치의 미활성화로 자치단체간 분쟁,갈등이 그리 크지 못했음.

66 廣域行政 ② 문제점 및 특성 (계속) 라. 행정협의회 등이 독립성과 강제성 결여로 제기능을 수행하지 못하고 그
기능이 묘지관리 등 극히 사소한 분야에 국한 ③ 방향 가. 광역행정방식은 중앙과 지방을 협조적 수행관계로 보고 중앙집권과 지방분권의 조화와 균형에 의하여 행정의 능률성도 높이면서 행정의 민주화 내지 지방자치를 보장하고 민주적 통제를 모색하려는 방법 (자치를 전면 부인하는 것은 아님) 나. 성공적인 광역행정을 위해서는 자치단체의 자치권이나 자치의식을 저해하지 않는 정치적 측면과 국가적 능률행정을 추구할 수 있는 행정적 측면을 종합적으로 고려하여야 할 것.

67 廣域行政 ※ 참고 ① 조합 지자체 사무의 일부를 공동처리하기 위해 둘 이상의 자치단체의 합의에
의해 새로운 법인조합을 설치하는 방식으로 각 국가에서 가장 많이 채택 (韓 채택) ② 협의회 둘 이상의 자치단체가 상호연락,조정,광역종합계획의 작성,사무의 공동 처리를 위하여 협의회를 설치하는 방식 (韓 채택) ③ 수도권광역행정위원회 총리를 위원장으로 하여 수도권의 교통,환경 등의 광역적 행정문제를 심의,조정하는 기구(우리나라)

68 新中央集權化 < 新中央集權化 > 1. 意義
① 지방자치를 발전시켜 왔던 근대민주국가에 있어서 행정기능이 확대,강화되는 행정국가의 현상 및 광역행정 등으로 인하여 중앙정부가 지방정부에 대하여 기술적,재정적 지원을 증대하거나 지방기능이 중앙으로 이관되고 새로운 협력관계로서의 중앙통제가 강화되는 현상 ② 신중앙집권화는 지방분권,지방자치를 부정하는 과거 군주국가시대의 절대적 중앙집권이 아니라, 행정국가의 정치구조에 있어서 능률향상이라는 사회적 요청에 부응하기 위한 권력의 조정이나 재편성을 의미

69 新中央集權化 2. 성격 및 이념 ① 성격 i) “권력은 분산해야 하나 지식과 기술은 집중해야 한다”는 J.S.Mill의 입장과
일치되는 집권 ii) 권력적 관계가 아니라 기능적 협력인 점 iii) 지방분권,지방 자치를 부정하는 X 행정국가의 정치구조상의 권력재편인 점 iv) 행정의 능률화와 민주화를 조화시키기 위한 중앙과 지방간의 새로운 협력관계인 점 v) 지식과 기술의 집권인 점 vi) 과거의 중앙집권체제가 관료적,권력적, 지배적,강압적,윤리적,후견적 집권성이었는데 대해 사회적,지도적,협동적, 기술적 집권성향을 가진다. ② 이념 중앙집권(14C) 신중앙집권(20C) 지방분권(19C) 능률성 민주성

70 新中央集權化 3. 발달요인 - 행정권의 강화에 기인한 ① 지방사무의 양적인 증대와 질적 심화 (행정국가 현상)
② 행정사무의 전국화,복잡화 경향과 지방능력의 한계 ③ 교통통신의 발달과 이에 기인한 행정의 광역화 및 국제적 긴장의 고조 ④ 행정의 민주화와 능률화의 조화 ⑤ 국민생활권의 확대와 경제적 규제의 필요성 ⑥ 지방재정의 중앙 의존성 증대 ⑦ 문화,과학,기술의 발달 등에 기인한 행정역할의 변화 등 4. 신중앙집권화의 주요형태 ① 형태 : i) 지방기능의 중앙 이관 ii) 중앙통제의 강화 iii) 중앙재정에의 의존도 강화 iv) 광역행정 등 ② 신중앙집권화는 중앙통제의 강화로 특징지을 수 있으나 중앙의 지방에 대한 일방적,관료적 통제가 아닌 상호기능적 협력관계임

71 新中央集權化 5. 우리나라 ① 신중앙집권화는 영·미와 같은 지방자치가 제도화된 상황에서 나타난
것이므로, 우리나라의 경우처럼 지방행정은 존재하나 지방자치가 존재하지 않았던 과거에는 엄밀한 의미의 신중앙집권화라고 할 수 없음 ② 그러나 국가안보의 확보, 정부주도 下의 경제개발, 새마을사업의 추진, 사회변동기능수행에 의한 집권화현상도 신중앙집권화로 인식하려는 입장도 있음

72 地域-地區制(Zoning) < 地域-地區制(Zoning) >
1. 意義 : 토지를 용도지역과 지구 및 區域으로 한정하여 이를 규제하려는 제도 ① 區域은 도시의 과밀화, 과대현상과 이로 인한 폐해를 예방하기 위해 획정, 지정된 일정한 지역에 대하여 도시계획적 측면에서 토지이용에 제한을 가하는 것 (例.개발제한구역,도시개발예정구역,특정시설구역,시가화조정구역) ② 地域 : 도시계획구역 내 일정한 지역을 획정하고 그 획정된 지역마다 각각 상이한 토지이용의 특성을 부여하여, 그 특성에 따라 토지의 이용에 공공상 규제를 가하는 제도 (例. 주거지역, 상업지역, 공업지역, 녹지지역) ③ 地區(District) : 도시계획구역 안에서 공공의 안녕, 질서와 도시기능의 증진을 위하여 필요한 때에 일정한 구역을 획정,구분하여 건설부장관이 지정하는 도시계획법상의 용도지구 (例. 방화지구, 업무지구, 보존지구, 공항지구, 방재지구, 아파트지구 등)

73 地域-地區制(Zoning) 2. 長短點 ① 장점 가. 바람직하지 않은 국토개발억제를 통한 지가, 부동산가치의 보호·개발도모
나. 공익과 사익이 조화된 토지이용계획 다. 토지이용계획의 집행에 있어서 다양한 공공의견의 대립·극복 라. 건전하고 착실한 신도시개발의 유도·촉진 마. 민간투자 유도와 아름다운 도시계획 운용 ② 한계 가. 토지이용규제의 경직성으로 지나치게 획일적,경직적인 토지이용규제는 신축성을 결한다. 나. 토지이용상의 상충방지를 위한 지역,지구제는 용도 상호간의 통합적 이용의 필요성을 가중시키게 된다. 다. 경제적 지불능력이 없는 주민보다는 토지소유자들의 이익에만 치중 라. 광역권 규제행정의 필요성 가중 (인종분리적 이용) 마. 지역의 이중지적으로 인한 관련주민 불편 초래 바. 재산권 행사의 제한 등

74 中央統制 < 中央統制 > 1. 意義 ① 개념 가. 중앙정부가 지자체에 대하여 행하는 통제로서 현대행정 下에서의
중앙통제는 중앙의 지방에 대한 일방적,관료적 통제가 아니라 조언, 기술제공,지도 등을 내용으로 하는 협력관계로서의 통제 나. 지방행정의 방향과 기준을 제시하고 중앙행정과 지방행정의 효과적인 조정,통합을 통하여 국가행정의 능률성과 민주성을 조화시켜 국가행정의 전체적인 발전을 도모하려는 신중앙집권화에 기초를 둔 통제를 의미 ② 신중앙집권화와 중앙통제의 강화 경향 현대국가에 있어서 사회의 분화, 발전과 행정기능의 확대·변화, 광역행정 및 신중앙집권화의 경향에 따라 중앙통제의 강화현상 초래

75 中央統制 1. 意義 (계속) ③ 지방자치의 유형과 중앙통제 가. 英,美의 주민자치 : 중앙통제가 약함 (입법·사법통제 위주)
가. 英,美의 주민자치 : 중앙통제가 약함 (입법·사법통제 위주) 나. 대륙의 단체자치 : 중앙통제가 강함 (행정통제 중심) 2. 중앙통제의 필요성 ① 행정기능의 강화, 확대와 질적 변화에 대한 지방정부의 적응능력의 결여 (기술성의 한계) ② 교통,통신이나 교육과 같은 많은 지방사무가 국가적 이해와 관련 ③ 교통,통신의 발달에 기인한 행정의 광역화,전국화 및 국제화에 대한 지방정부의 대응력의 결여 ④ 보다 신속한 능률적 행정수행과 중앙재정에의 의존 경향

76 中央統制 3. 중앙통제의 방법 ① 일반적 방법 자치단체에 대한 통제는 지방의회에 의한 통제와 주민에 의한 통제 등이
있으나, 일반적으로는 i) 법률의 형식으로 행사되는 입법적 통제 ii) 법의 해석을 통해 행사되는 사법적 통제 iii) 행정부에 의해 행해지는 행정적 통제 가 있는데 탄력성,능률성,효과성의 관점에서 행정적 통제가 가장 일반적이며 또 직접적인 통제수단으로서 대륙의 단체자치에서 중시된다. ② 기술적 통제의 유형 (우리나라 중심) 가. 보고 자치단체는 예산,결산과 함께 조례,규칙의 제정 등에 관하여 상급 단체에 보고 나. 감사 ❍ 행자부장관이 자치단체의 사무를 감사할 수 있고 ❍ 감사원은 지자체의 회계검사 및 직무감찰을 실시

77 中央統制 ② 기술적 통제의 유형 (우리나라 중심) (계속) 다. 조언정보의 제공
자치단체의 감독기관인 행자부장관 or 각 부 장관은 그 소관 위임사무에 관하여 조언,권고 또는 기술적인 지도를 실시 라. 허가,승인,취소 및 停止 ❍ 지자체는 정원·기구개편·지방채의 발행 등 일정사항에 관하여 중앙의 사전승인을 요함 ❍ 자치단체의 명령이나 처분이 위법·부당하다고 인정할 때에는 행자부장관 또는 도지사는 시정명령을 내린 후 그 명령이나 처분을 취소하거나 정지시킬 수 있음 마. 인사 : 임면, 전보, 승진 등 광범한 인사권을 행자부에서 관장 바. 재정상의 통제 : 보조금, 양여금 및 교부세의 지급 및 그에 관한 통제 사. 지방의회 의결사항에 대한 중앙정부의 재의요구권 행사 - 지방의회 의결사항이 법률에 위배되거나 공익을 저해하는 경우

78 中央統制 4. 중앙통제의 한계 ① 조직상의 한계 - 획일성과 자주성의 균형 : 획일성 or 전국적 성격의 공통적 행정사무가
아닌 경우에는 지방정부를 조직함에 있어서 자주성이 존중되어야 함 ② 인사상의 한계 가. 중앙과 지방공무원의 차별 배제 나. 지방공무원의 창의성 존중 ③ 재정상의 한계 - 중앙정부가 무제한 재정적 지원을 늘리는 것은 지방정부의 재정적 자주성을 약화 ④ 이념상의 한계 - 행정의 민주성을 저해하지 않는 범위 내에서 능률성 확보를 위한 중앙통제 실시

79 中央統制 5. 우리나라의 중앙통제 ① 중앙통제의 특징 가. 입법통제,사법통제,행정통제가 미분화된 상태에서 엄격한 행정통제 위주
나. 중앙과 지방은 상·하 수직적 관계가 강하여 양자간에는 협력관계보다 권력적 지배관계의 성격이 농후 (신중앙집권화에 기초를 두었다기보다는 전통적인 권력적 지배관계) ② 중앙통제의 방향 가. 입법적,사법적,행정적 통제의 분화·발전, 가급적 행정통제는 축소 나. 중앙과 지방을 수평적 대등관계로 발전, 행정의 지식적·기술적 통제방식을 발전시키고 중앙통제의 권력성을 감소 다. 지방의 행정·재정력을 향상시켜 중앙통제의 여지 축소 라. 지방의회 및 주민에 의한 통제의 비중을 높여나가는 것이 중요

80 行政上 集權과 分權 < 行政上 集權과 分權 > 1. 意義 ① 개념
가. 집권 : 의사결정 및 지휘·감독권이 중앙정부,상위계층,특정기능이나 계층에 비교적 집중되는 현상 나. 분권 : 지휘·감독권과 의사결정권이 중앙보다는 지자체,하위계층, 다수기관에 비교적 분산되는 현상 ② 성격 가. 集·分權은 조직의 수직적 차원에서 문제되는 것으로 i) 행정관청과 公社間 ii) 대통령과 독립규제위원회 間에서와 같이 조직의 수평적 차원에서 제기되는 권한의 통합 및 分散과는 區別 나. 집권과 분권의 개념은 상대적이고 정도상의 차이일 뿐 양자간에 본질적 절대적 구분은 있을 수 없음

81 行政上 集權과 分權 ② 성격 (계속) 다. 행정상 集·分權은 행정기관 상호간에 문제되는 것으로 지자체나
지방자치와는 관련이 없으므로 자치상(정치상) 집권,분권과는 구별됨 2. 집권과 분권의 유형 ① 행정상 집권·분권 가. 조직 내 상하계층간의 권한의 집중 및 분산 정도 나. 상·하급기관 또는 중앙행정기관과 일선기관간의 권한집중 및 분산 정도 ② 정치상(자치상) 집권·분권 가. 중앙정부 or 지자체에 권한의 집중·분산의 정도로써 지방자치의 실시 여부와 관련됨 나. 정치상 집권은 중앙집권을, 정치상 분권은 지방분권(지방자치)을 의미

82 行政上 集權과 分權 3. 행정상 집권과 분권의 촉진 요인 ① 집권화 촉진요인 가. 소규모 조직이거나 신설 조직인 경우
나. 하부기관의 지리적 집중이 있는 경우 다. 특정관리기능을 강조할 경우 라. 비용이 많이 소모되는 문제인 경우 마. 위기를 극복하려는 경우 바. 고위층의 직접적 통제를 강화하려는 경우 사. 행정의 획일적,통일적 처리가 요구되는 경우 아. 개인적 리더십이 강한 경우와 하위층의 능력이 부족한 경우 자. 국가발전 목표의 조속 구현 차. 교통,통신,막료기관 및 컴퓨터의 발달 카. 행정의 능률화가 요구되는 경우 타. 강력한 행정력이 필요한 경우 파. 특정활동의 전문화

83 行政上 集權과 分權 3. 행정상 집권과 분권의 촉진 요인 (계속) ② 분권화 촉진요인
가. 고위층의 일상적 업무부담을 감소시키려는 경우 나. 하위층에 적응하는 관리를 하려는 경우 다. 사기를 앙양하려는 경우 라. 관리자를 양성하려는 경우 마. 하부층의 책임감을 강화하려는 경우 바. 하부층의 능력발전을 도모하려는 경우 사. 위임단위별로 신속한 업무처리를 하려는 경우 아. 조직을 동태화시키려는 경우 자. 행정의 민주화가 요구되는 경우 차. 지역실정에 적응하려는 경우

84 行政上 集權과 分權 4. 結 ① 집권과 분권의 관계 집권은 한마디로 능률성을, 분권은 민주성을 추구하나 행정은 능률성과
민주성의 조화의 문제이므로 집권과 분권의 적절한 조화가 필요 ② 우리나라의 경우 가. 문제점 : 고도의 집권화 ❍ 집권적, 권위적 행정문화 ❍ 상급자의 권한위임의 기피 및 하급자의 권한수임의 기피 ❍ 국가당면과제의 능률적 수행 60-70년대 이후 국가의 적극적인 경제개발정책의 추진과 국제긴장의 고조에 따른 국가안보의 확보, 사회의 불안정, 새마을운동과 같은 전국적인 발전사업의 추진, 집권자의 정권욕 등 나. 방향 : 우선 분권화를 지향하는 것이 바람직하며, 장기적으로 양자의 균형있는 조화가 필요

85 權限의 委任 < 權限의 委任 > 1. 意義
① 개념 : 상급자나 상급기관이 하급자나 하급기관에게 소관사무 또는 권한의 일부를 수임기관이나 수임자의 名義와 責任下에 수행하도록 하는 것 ② 특징 가. 분권화의 실현수단 나. 계층제의 경직성 완화 다. 책임까지 위임됨 라. 사람에 대한 위임이 아닌 직위에 대한 위임 마. 위임자는 수임자에 대한 지휘,감독권 행사 바. 직무충실 (Job Enrichment)의 실현수단 ※ 유사개념과의 구별 ❍ 移管·移讓 : 권한의 책임소관을 근본적으로 변경시키는 것 - ❍ 委任 : 하급기관 or 소속기관에 대한 위임 ❍ 委託 : 동일수준의 행정기관 or 민간에 대한 위임 감독책임 발생 X 감독책임 발생

86 權限의 委任 2. 必要性 ① 최고관리층의 업무부담의 감소로 일상적 업무에서 벗어나 정책결정,기획,조정
,통제 등의 본래적 임무를 충실하게 한다. ② 사무의 번잡화나 지체를 막고 절차의 간소화를 통해 신속하고 능률적인 업무 수행을 가능하게 한다. ③ 계속적인 권한의 위임을 통해 부하의 육성 및 사기앙양을 도모할 수 있다. ④ 참여의식과 대내적 인간관계의 원활화에 기여한다. ⑤ 동태화와 통솔범위를 확대시키고 부하의 업무성과를 정확히 평가하게 한다. ⑥ 부하의 능력발전에 기여

87 權限의 委任 3. 권한위임의 제원칙 ① 예외적이거나 통제상의 것 이외에 일상적인 사항을 위임할 것
② 계선이 단일한 구조에 따라 위임해야 하므로 二重委任이 없게 할 것 ③ 권한과 책임은 동등할 것과 상급자(위임자)의 책임까지 위임되는 것은 아님 ④ 수임자에 대한 책임과 능력수준에 부합될 것, 그렇지 못하면 “초과위임현상” 발생 ⑤ 위임과 동시에 보고와 감독의 책임이 발생할 것 ⑥ 쇄신적 판단을 요하는 비정형적 업무를 위임하지 말 것 ⑦ 권한의 전부가 아닌 일부만 위임할 것 ⑧ 재위임을 금지하는 명문의 규정이 없는 한 재위임도 가능함 ⑨ 될수록 많은 量을 위임할 것 (전부위임 X)

88 權限의 委任 4. 권한위임의 저해요인 ① 원심적 요인 : 책임증대가 두려워 권한수임을 기피하는 하급자의 심리
② 구심적 요인 : 권한위임을 꺼려하는 상급자의 심리 ③ 기타요인 i) 권위주의적 행정문화 ii) 상관의 과도한 권력욕 iii) 부하의 능력에 대한 불신 iv) 부하의 과오에 대한 두려움 v) 관료이익의 추구 vi) 권한위임을 저해하는 전통 등 5. 한국의 권한위임 ① 문제점 가. 권위주의적 행정문화 나. 과도한 집권화에 의한 행정의 경직화 다. 행정관청론의 영향과 하급관리자에 대한 불신감 (상급자의 기피적 태도) 라. 관료이익의 추구 경향과 이권에 따른 권한의 위임현상에 기인하여 원활한 권한의 위임이 이루어지지 못하는 실정 ② 방향 : 행정의 민주화를 위하여 행정상의 권한위임 촉진이 필요

89 地域開發(Regional Development)
1. 意義 ① 개념 가. 일정한 규모의 지역 내에서 토지를 비롯한 모든 천연자원을 최대한으로 이용하여, 생활환경을 정비하고 주민의 소득과 복지를 향상시킴으로써 궁극적으로는 국가발전에 이바지하는 노력의 과정 나. 국가단위보다는 작은 행정구역 or 경제·생활권 단위의 개발을 의미 ② 지역개발사업의 요건 가. 그 내용이 다목적적이고 종합성을 띠어야 함 나. 국가 또는 지방자치단체에 의한 법적 뒷받침이나 종합적인 계획의 뒷받침이 있을 것 다. 개발의 궁극적 목적이 한 지역만의 개발을 위한 것이 아니고, 그것을 통해서 국가 전체의 번영과 균형적 발전에 기여한다는 의도에서 나온 것

90 權限의 委任 2. 지역개발과 지역사회개발의 차이 ① 범위 가. 지역사회개발이란 일정한 소규모단위사회에 거주하고 있는 주민들이
그들의 생활을 향상시키기 위하여 자주,자조의 원칙하에 협동하는 노력의 과정으로서 지역사회는 里,洞 or 자연부락단위를 의미하는 반면 나. 지역개발에세서의 지역(Region)은 적어도 읍,면 규모 이상의 비교적 넓은 지역을 의미 ② 성격 지역개발은 종합성, 지역사회개발은 주로 4H클럽이나 새마을운동과 같이 생활개선과 주민의 정신적 계몽을 내용으로 하고 있음 ※ Head(知), Heart(德), Hands(勞), Health(體) 의 4H 이념 - 농심을 함양하고 지역사회와 국가발전에 기여하는 것을 목적으로 한 실천적 청소년 사회교육운동 ※

91 權限의 委任 2. 지역개발과 지역사회개발의 차이 (계속) ③ 주체
- 지역개발은 국가,자자체 등 공공단체, 지역사회개발에서는 그 지역사회 주민들의 자율적 추진이 그 원칙임 ④ 관계 - 지역개발은 지역사회개발을 그 전제로 함 - 지역사회개발은 보다 광역적이고 종합적인 개념인 지역개발에 의하여 각 지역사회의 전체적 개발의 방향이 규정되고 그것에 의하여 조정되지 않으면 안되므로 보완적 관계임

92 權限의 委任 3. 지역개발사업의 구조 <개발주체>
① 중앙정부 : i) 국가기간도로망(고속도로, 국도) ii) 철도 iii) 항만 iv) 공항 v) 전신전화시설 vi) 기간산업시설 vii) 수자원 종합개발 => 전국 파급 (투자효과 약 20년) ② 상급자치단체 : i) 지방도로 ii) 중규모 산업기반시설 iii) 지방공항 및 항만 => 지방 or 대도시권 파급 (투자효과 약 10년) ③ 기초자치단체 : i) 가로, 상하수도 등 생활환경시설 ii) 지방공업단지 조정 iii) 농업관계 투자 => 도시 or 농촌 파급 (투자효과 약 5년)

93 中央集權과 地方分權 < 中央集權과 地方分權 > 1. 意義 ① 개념
가. 중앙집권은 행정상의 의사결정권한이 중앙정부에 비교적 집중되어 있음 나. 지방분권은 의사결정권이 비교적 지방정부(지자체)에 분산되어 있음 ② 양자의 관계 가. 중앙집권과 지방분권의 문제는 그 나라의 민주주의 or 지방자치제도와 밀접히 관련(지방분권=지방자치)된 정치상 or 자치상 분권·집권이라는 점에서 행정상 집권·분권과는 구별된다. 나. 양자는 절대적이라기 보다 상대적인 개념이며 양자의 적절한 조화가 要

94 中央集權과 地方分權 2. 구별에 관한 이론 ① 지방행정 수행방식
가. 직접행정 : 일선 하급기관에 의해 국가의 위임사무를 처리하는 지방행정 (관치행정 or 중앙집권적 방식) 나. 간접행정 : 자치단체에 의한 행정 (넓은 의미의 지방자치 or 지방분권) ❍ 위임행정 : 자치단체가 고유사무와 국가의 위임사무를 함께 처리하는 대륙의 단체자치방식 (법률적 의미의 자치) ❍ 자치행정 : 자치단체가 고유사무만을 자주적으로 처리하는 가장 순수한 의미의 자치형태로서 영·미의 주민자치방식 (정치적 의미의 자치, 최협의의 자치)

95 中央集權과 地方分權 2. 구별에 관한 이론 (계속) ② 구별에 관한 논의
가. 직접행정은 중앙집권, 자치행정은 지방분권이라는 데에는 異說이 없으나 위임행정의 성격에 대해서는 학설이 대립 나. 대체로 위임사무 중 단체위임사무는 지방의 자주성이 강하므로 지방분권, 기관위임사무는 중앙의 통제가 심하므로 중앙집권적 요소로 보는 것이 엄격한 해석 다. 그러나, 일반적인 광의의 지방자치에는 위임행정(단체자치)과 자치행정 (주민자치)이 모두 포함된다.

96 中央集權과 地方分權 3. 장·단점 ① 중앙집권의 장점 가. 전국적인 계획행정,통제행정,권력행정이 용이
나. 국가적 위기 극복이 신속 (전쟁 등) 다. 전국적인 통일성, 안정성 및 획일성 유리 라. 대통령의 물질적,정신적 사업의 수행 용이 마. 행정능률의 향상 바. 강력한 행정력 발휘 사. 국토면적이 협소할 경우 용이 아. 신생독립국일수록 유리 자. 자원의 최적배분과 국가적 경비 절감 차. 행정활동의 전문화

97 中央集權과 地方分權 3. 장·단점 (계속) ② 중앙집권의 단점 가. 다양성의 무시와 지나친 획일화
나. 행정수요의 지역적 특수성의 무시 다. 지방공동체 의식의 약화 라. 민중통제의 약화에 의한 관료주의와 전제적 경향 조장 마. 지방의 민주화의 약화나 지방사기의 저하 바. 중앙정부의 업무 과중 사. 신속한 업무처리 곤란 아. 정책의 지역적 실험 불가

98 中央集權과 地方分權 4. 중앙집권과 지방분권의 조화 - 능률성과 민주성을 조화하는 범위 내에서 이루어져야 함 ① 조직상의 조화
가. 획일성과 자주성의 균형 나. 행정구역 획정의 신중성 : 지방정부 단위의 구역을 인위적으로 확대시키는 것은 지역주민의 자치의식을 희박하게 만들므로 지역주민의 이익을 고려하여 신중히 결정 ② 인사상의 조화 가. 국가, 지방공무원간의 차별 배제 나. 국가공무원의 무분별한 지방전임 배제 다. 지방공무원의 창의력을 존중하는 범위 내에서 행정 지원 ③ 재정상의 조화 지자체의 자주재정적 확충을 위해서는 지나친 중앙정부에의 재정적 의존보다 지방산업의 육성, 국세의 지방세화 등 근본적 방법에 의한 재정자립도 향상이 필요

99 中央集權과 地方分權 5. 結 (우리나라의 방향) ① 지방자치의 역사가 일천하여 고도로 중앙집권의 성격을 띠고 있음
② 지방재정자립도의 향상과 지역주민들의 자치의식을 함양하고 행정에 대한 참여와 민중통제를 통하여 성공적 지방분권을 실현해야 함

100 都市行政 < 都市行政 > 1. 意義 ① 개념
가. Louis Wirth : 인구요소의 관점에서 도시를 설명 -『사회적으로 이질적인 개인들로 구성되어 있고 상대적으로 조밀하게 형성된 영구적 정착지』 나. 일반적으로 『경제적,정치적 및 행정적 측면에서 일정지역의 정치,경제, 문화의 중추를 이룬 聚落』으로 정의 ② 특성 ❍ 넓은 면적과 높은 인구밀도 ❍ 복잡성,전문성,이질성을 특징으로 하는 사회조직 ❍ 인간생활의 기능적 중심지 ❍ 모든 활동이 제도화,조직화되어 있는 유기적 공간 ❍ 자치권과 법적 지위가 보장되는 행정단위 ❍ 농촌과 상대적으로 비유되는 지역사회

101 都市行政 2. 도시의 유형 ① 구조적 분류 가. 단핵도시와 다핵도시
❍ 單核都市 : 핵심도시라고도 하며, 도시의 중추기능을 하나의 중심부에 집중시키고 있는 도시 ❍ 多核都市 : 집중적 활동이 다원화 된 도시 나. Gottmann ❍ 線狀都市 : 가늘게 선처럼 뻗은 도시의 중심축에 주요교통로선과 도시의 중추기능을 집중시키는 도시 ❍ 帶狀都市 : 평면적인 확대 속에 도시활동을 배치하고 중심축에는 주요교통노선을 둔 도시. 즉 하나의 중심축을 따라 주요교통로선과 도시의 중추기능이 입체적으로 집중되어 허리띠처럼 둥글게 형성되어 있는 도시

102 都市行政 2. 도시의 유형 (계속) ② 기능적 분류 - 종합도시(보통 및 표준도시) - 정치도시 or 행정도시
- 문화도시, 교육도시, 관광도시 - 위성도시(대도시 기능의 일부를 분담하는 주변도시) - 산업,군사,휴양,항만어업도시 ③ 시책적 분류 - 전원도시, 신도시(뉴타운), 성장거점도시 및 연합도시 등 ④ 계층적,지위적 분류 - 首都, 대도시, 지방도시(중소도시) 등

103 都市行政 3. 도시화 ① 意義 가. 도시화란 기계문명이 발달됨에 따라 진행되어 온 인구의 도시집중과
인구집중을 통해 일어난 부수적인 여러가지 변화를 의미 나. 도시화율 : 대도시인구 對 국가전체인구(도시로의 인구집중률) ② 도시화의 지표 i) 인구의 집중현상 ii) 인구의 정착현상 iii) 생활기능의 분화성 iv) 생활기능의 이동성 v) 도시민의 의식구조 ③ 도시화의 유형 가. 농촌이 발전해서 도시가 되는 경우 나. 도시인구의 자연증가가 농촌보다 높은 경우 다. 농촌인구가 도시로 이주해 오는 경우

104 都市行政 3. 도시화 (계속) ④ 도시화의 요인 가. 도시의 흡인요인과 농촌의 유출요인
Pushing factor 와 pulling factor의 상호작용이 농촌인구를 도시로 유입시키고 있으며, 이 중 기업이 도시로 집중하는 요인으로는 규모의 경제와 集積의 경제가 있다. 나. 선진국의 도시화 요인 : 공업화와 깊은 상관관계 i) 인구의 증가 ii) 농업의 기계화 iii) 교통,통신수단의 발달 iv) 정치적 안정 v) 산업혁명에 기인한 산업화 등 다. 개도국의 도시화 요인 ❍ 공업화보다 도시화가 선행된 이른바 假 도시화 현상 ❍ 도시화율의 증대에도 불구하고 도시인구의 대부분이 대도시에 집중되어 지방도시는 정체되는 이른바 宗主都市가 출현 ❍ 농촌적 성격을 그대로 지니고 있는 지역이 도시의 행정구역으로 편입되는데 따른 이른바 간접도시화현상으로 농촌적 의식구조와 생활양식 병존

105 都市行政 다. 개도국의 도시화 요인(계속) ❍ 교통수단,통신의 발달이 뒤늦은 관계로 郊外化현상이 지연되고,
❍ 교통수단,통신의 발달이 뒤늦은 관계로 郊外化현상이 지연되고, 증가되는 도시인구 대부분이 중심市에 밀집하는 현상을 보여준다 ❍ 도시화의 진전에도 불구하고 농촌인구의 절대수는 줄어들지 않고 있는데, 이는 인구의 자연증가율이 높기 때문이다.

106 都市行政 4. 도시화 현상과 도시행정 수요 ① 도시행정 수요 특성 ❍ 주택행정 ❍ 교통행정 ❍ 범죄문제 ❍ 실업문제
❍ 주택행정 ❍ 교통행정 ❍ 범죄문제 ❍ 실업문제 ❍ 빈부격차 및 노사대립 ❍ 환경오염 ❍ 상하수도 행정 ❍ 문화행정 등 ② 도시화 현상 가. 행정적 측면 ❍ 행정권한의 중앙편재 ❍ 관리기능의 도시편재 ❍ 각종 규제시책의 미흡 나. 사회적, 문화적 측면 ❍ 농촌인구의 과다 ❍ 농촌의 상대적 빈곤 ❍ 정치·경제력의 과도한 집중 및 민간부문의 취약성 ❍ 가치관의 변화 ❍ 농촌직업의 단순성 ❍ 가족주의 전통의 쇠퇴 ❍ 농촌사회,지방문화에 대한 매력 감소 ❍ 매스컴의 자극 ❍ 도시생활의 동경 ❍ 지리적 이동가능성 증대

107 都市行政 ② 도시화 현상 (계속) 다. 경제적 측면 ❍ 지역간 소득격차 ❍ 고용기회의 풍부 ❍ 공공서비스의 급부수준의
❍ 지역간 소득격차 ❍ 고용기회의 풍부 ❍ 공공서비스의 급부수준의 격차 ❍ 소비자물가의 상대적 低濂 ❍ 노동의 생산성 격차 ③ 인구집중 억제 대책 ❍ 행정의 분권화 ❍ 농공업 균형화 정책 ❍ 가족계획 ❍ 국토종합개발계획 ❍ 지역사회개발계획 ❍ 교육문화시설의 지역분산 ❍ 중소도시의 집중개발 ❍ 농업시설의 확산 ❍ 副都心圈의 개발 ❍ 인구흡인권의 분산 ❍ 중추기능,시설의 지방분산 ❍ 위성도시의 개발 ❍ 도시주변의 확산현상(sprawl) 억제 등

108 都市行政 5. 도시행정의 방향 (한국 中心) ① 법제적인 측면
i) 국토건설종합계획법 ii) 도시계획법 iii) 건축법이나 도로법 iv) 토지수용법 v) 주택개량촉진에 관한 임시조치법 등을 현실에 맞게 정비 ② 조직관리적인 측면 i) 姑息的,임기응변적이 아닌 장기적 비전이나 행정철학의 정립 ii) 도시행정에의 시민참여 확대 iii) 도시개발과 경영에 알맞은 행정기구의 정립 iv) 지나친 규제 위주는 신축성과 융통성을 저해하기에 관리위주의 행정전개 v) 개발지향적인 유능한 인재의 확보 vi) 체계적인 계획 수립과 도시화정책의 추진 등 ③ 재정적인 측면 i) 바람직한 방향으로의 성장 유도와 도시 재원구조의 건전한 편성 ii) 특별회계의 세입신장이 높아야 함 iii) 재정자립도 제고 iv) 지방세제의 정비 v) 민간자본의 효율적 동원 등

109 옴부즈만(Ombudsman) < 옴부즈만(Ombudsman) > 1. 序 ① 意義
가. 행정의 자유재량권이 강화되고 제반 외부통제수단(특히 입법통제, 사법 통제)이 국민의 고충처리를 빠르고 원활하게 처리하는데 불충분하고 비능률적이 되자 이를 보완하는 장치로 등장 나. 옴부즈만이란 의회에 의하여 임명된 자로서 法令이 행정부에 의해 적정하게 집행되었는지의 여부를 조사하고, 부당한 행정작용에 대한 민원이 제기된 경우에 이를 조사하여 관계기관에 시정을 권고하는 것을 주된 임무로 하는 특별행정감찰관을 말하며 이를 민중구제제도 또는 호민관제도라고도 한다. 다. 1809년 스웨덴에서 발생, 핀란드, 노르웨이 등에서 발달하고 뉴질랜드 등에서 도입하고 英·美·西獨 등도 부분적으로 채택

110 옴부즈만(Ombudsman) 1. 序 (계속) ② 기능 및 목적 가. 정치적으로 독립된 기관이며, 동시에 불편부당의 기관이다.
나. 행정관료와 국민간의 완충장치의 역할 다. 행정의 능률향상과 공정한 법집행을 확보한다. 라. 국민의 공동이익에 기초한 법령의 제정과 행정관료에 대한 국민의 책임 추구창구가 된다. 마. 행정부와 입법부의 권한간 균형을 추진하며, 입법통제의 보완적 기능을 도모한다. 바. 외부적, 제도적 통제방법이다.

111 옴부즈만(Ombudsman) 2. 옴부즈만 제도의 특징 ① 입법부 소속기관 및 비당파성(초당파성) : 정치적 중립성과 비당파성
② 독립성 : 직무수행상 독립성이 보장되는 헌법상 기관이다. ③ 간접적 통제 : 옴부즈만은 법원과 달라서 정부기관의 결정을 번복할 권한이 없고, 사법부나 행정부에 대한 직접적 통제권도 없으며 다만, 정부기관의 결정을 번복하도록 자기의 의견표명을 할 수 있다. 그의 주된 권한은 조사, 건의,공개,비판 등이다. (Watchdog without teeth) ④ 신청적 조사 및 자발적 조사 (事實調査) : 국민으로부터 문제의 제기 (신청적 조사)가 없더라도 신문보도 등을 토대로 하여 자발적으로 법원이나 행정기관을 조사할 권한을 지니고 있다. ⑤ 신속, 저렴한 처리 (직접성과 공정성) : 법원의 경우와 달리 옴부즈만의 사건 취급은 직접적이며 비공식적일 뿐 아니라 신속,저렴하며 공정하다. ⑥ 합법적인 것 뿐 아니라 합목적적인 것도 조사, 처리한다. ⑦ 직무수행상 독립성을 갖는 헌법기관(즉, 입법통제의 보완, 광의의 입법통제) 의 일환이라고 볼 수도 있다.

112 옴부즈만(Ombudsman) 3. 한국의 옴부즈만 제도 ① 현실
오늘날 대개의 나라에서 스웨덴의 제도를 거의 그대로 도입하거나 다소 변형을 가하여 채택하고 있는데, 전형적인 옴부즈만 제도는 우리나라에 없다. 유사한 제도로써 i) 감사원의 감사기능 ii) 각 행정기관에 설치한 민원상담실 또는 지자체의 시민상담실(민원실) iii) 국가기관에 대한 소청제도 등이 있다. 하지만 i) 관료의 독선이나 관료권력에 대한 견제,통제 ii) 시민의 권력보호 및 행정개혁의 계기조성 등을 위해 이의 필요성은 지대하다. ② 문제점 가. 정치의식수준 or 시민정신이 낙후성을 띠고, 입법부의 지위약화로 옴부즈만 권한 행사가 어렵다. 나. 기존 유사기관과의 기능중복을 야기시키며, 최고권력자의 뒷받침 없이는 효과적인 활동을 할 수 없다. 다. 언론기관의 자율성이 저하되어 있다.

113 옴부즈만(Ombudsman) ② 문제점 (계속) 라. 행정기관이 정보,자료의 제공에 비협조적 태도를 취할 가능성이 많고
행정부의 역할, 활동을 위축시킬 우려가 있다. ③ 방향 우리 실정에 맞도록 채택, 적용하는 것이 바람직하겠지만, i) 행정수반이 임명하고 국회의 승인을 얻는 절충형을 추구하여야 하고 ii) 직권조사보다도 신청주의에 입각하도록 하는 방향이 모색되어야 한다.