jhsch2002@yahoo.com; jochung-research.com 우리나라 주택정책 평가 다 학문적 접근: A Critical Appraisal of Korean Housing Policy: Interdisciplinary Approach 정희수, Ph.D. 전 국토 연구원 연구위원, 전 한국 주택 산업 연구원 초대 원장, 전 KDI 국제정책대학원 석좌 초빙교수, 현 캐나다 퀘백 주립대 교수 jhsch2002@yahoo.com; jochung-research.com 한국 국토 연구원 특강. 2009년 7월 31일

50년 주택정책의 성과 1.1 긍정적 효과 양적 충분성: 주택 보급율: 100% (2002) 주택질: 방당 인원수: 2.3인 (1975), 0.9인 (2002)

1.2 부정적 효과 높은 년 소득대비 주택가격 (PIR); 높은 월 소득 대비 월세 (RIR) 소득 계층간 주거 복지 분배의 비 형평성: 10% 최저소득 계층의 PIR (6.7배); 10% 최고 소등 층의 PIR (2.9배) 소득 계층별 주택 자산 Gini 계수: 0.489 (2002); 0.510 (2002) 내 집 마련 문제 심화: 전국 자가률 (54%, 2000), 서울 자가률 (42%, 2002)

1.3 본 논문의 목적 우리나라 주택문제의 본질 규명 및 다 학문적 접근의 필요성 우리나라 주택정책의 한계 -선진국의 주택정책 캐나다 주택제도와 서브프라임 위기 우리나라 주택정책 개선 -다학문적연구과제

다 학문적 접근 우리나라 주택시장의 행위 및 주택정책의 한계를 파악하려면 다 학문적 접근이 필요 경제학적 접근: 시장 수요 함수의 속성 분석, 시장 공급 함수의 속성 분석; 시장수급 관계 분석 사회학적 접근: 주택관련 의사 결정에 참여하는 의사 결정 주체 (수요자 공급자) 간의 사회학적 관계 분석: 학연, 지연, 혈연 제도학적 접근: 주택관련 법 및 규정 설립의 과정 분석, 업계와 정계간의 관계분석; 공무원과 업계간의 관계 분석

우리나라 주택문제의 본질 우리나라 주택문제의 본직: 비 탄력적 공급으로 인한 높은 가격 및 공급 부진 S P P2 P1 S’ D’ D Q Q1 Q2 Q3

D=시장수요; S=시장공급; 수요증가: D에서 D’로; S’의 탄력치 (elasticity)는 S의 탄력치 보다 큼 탄력치 차이에 인해 생산은 Q2에서 Q3로 증가; 가격은 P2에서 P3로 인하 문제는 왜 주택공급 탄력치가 약하냐다. 답은 다음 모형에서 볼 수 있음 1960년대 경제 이륙시 경제 정책: 제조업 및 수출위주; 주택은 낮은 우선순위 부여 → 토지시장 및 주택금융시장 미 개발→ 토지공급의 비 탄력성 및 주택자금 공급의 비 탄력성 → 주택 공급의 비 탄력성

주택가격 급증 모형 경제개발 도시화 및 핵가족화 수요 압력 주택에 대한 낮은 우선순위 주택공급 부진 주택가격 급증 주택에 대한 낮은 우선순위 주택공급 부진 주택가격 급증 토지 및 금융공급 부진

우리나라의 주택정책 모형 토지 공급 부진 주택가격 급증 및 투기 주택금융 공급 부진 시장기능 악화 규제 정책

악순화: 공급 (토지, 금융, 주택)부진→ 정부억제정책→ 공급 부진 악화→ 추가 정부 억제 정책→ 토지 공급 부진 악화 가속 토지공급 및 지가 상승 메커니즘 4.1 토지 시장의 구조 경제 개발 촉진→대기업 토지 매입 (사업비 및 토지 투기)→ 택지시장의 독과점화 KRIHS 자료 (1980년대): 서울: 5%의 토지소유자→ 토지의 75% 점유

토지시장의 독과점화→ 투기용 토지 비축→ 토지공급 감소 및 지가 상승 정부정책: (1)한국 토지공사의 토지개발 독점→ 민간 토지개발자 부족→ 개발업자간의 경쟁 부재→ 토지 공급의 비 탄력성 및 지가 상승; (2) 토지거래 허가제→ 토지 공급 위축; (3) 미개발토지 보유세: 낮은 수준→ 토지 비축 유발→ 토지공급 감소→ 및 지가 상승; (4) 양도소득세→ 세부담(수요가격 탄력치에 따라)의 소비자로 향한 전가 및 지가 상승; (5) 도시계획→ 택지활당 미비 (2%)

양도소득세의 파급 효과 P S’ P2 S P1 P3 D Q Q1

주택금융 비용 과다 양도소득세: P2P3; 가격인상: P1P2; 공급자 부담:P1P3 가격상승폭은 수요탄력치가 약할수록 커짐 5.1 자금원 협소: 청약예금 적금, 일반예금 적음; 채권, 증권, 모기지 유동화: 자금 부족: GDP 대비 모기지 잔액: 30% (선진국 70%-80%) 5.2 중장기 자금 부족: 단기 부채 (예금 적금) 장기 자산 (모기지 융자)간의 만기 불일치→ 단기 모기지→ 금리 변동에 따른 추가 비용 5.3 융자기관 제한→ 경쟁미비→ 금리 인상

5. 4 낮은 LTV→down payment의 높은 금리 (사채 시장) 5 5.4 낮은 LTV→down payment의 높은 금리 (사채 시장) 5.5 대출 과(origination→processing→underwriting→closing→servicing)의 비효율성→금리 인상 5.6 건설 자금 부족→건설 사업비 과다 5.7 제 1차시장에서의 모기지 보험 부재→ 융자기관의 채무자 부도 위험 부담→ 금리 상승 5.8 낮은 모기지 유동화률 (4%)→ 대출기관의 제반위험 (채무자 부도 위험, 상환 연체 위험, 금리위험, 조기 상환 위험) 극복 제한→ 금리인상

높은 주택가격 6.1 높은 지가 및 공급자 금융 비용 과다 6.2 주택건설산업의 독과점구조: 지정업자 대 중소기업 업자로 이원화→ 지정업자의 특혜 (금융, 토지매입, 수용권, 시공권 등; 1980년대 당시 중소기업 허석 협회회장 노력으로 일 부분 완화)→ 기업간 경쟁 미비→ 주택가격 상승→ 투기 6.3 건설기업-정계 유착→ 비 공과금 과다→ 가격상승 6.4 건설기업-관료 간의 관계→ 비 공과금 부담→ 가격상승 6.5 정부 규제: 6.5.1 신규 주택 분양가 제도→ 투기심리 유발→ 가격상승

6. 5. 2 투기과열지역 제: 투기자에→ 정보 제공, 공간적 투기 행위 유발→ 공급축소→가격상승 6. 5 6.5.2 투기과열지역 제: 투기자에→ 정보 제공, 공간적 투기 행위 유발→ 공급축소→가격상승 6.5.3 양도소득세→ 가격상승 6.5.4 주택 규모규제 (공공 택지단지: 25.7 평 이하: 40%-60%)→ 중 대형 주택가격 상승 동시에 소형주택 미분양 상태 유발 6.5.5 점유형태 규제 (재 개발시 총 건설의 20%를 임대 주택으로)→ 자가주택 공급 축소→ 자가주택 가격 상승: 동시에 임대주택 건설 비용 절감 불가능 (선진국가: 임대전용 건물 비용은 자가주택 건설 비용에 비해 저렴)

주거복지의 계층간 분배의 비 형평성 7.1 근본적 원인: 소득 분배구조와 주택가격분배 구조의 불균형: 소득 분배의 Gini 계수: 1980년대 (0.257), 2009(0.357): 즉 소득 분배 (도시 근로자)는 계속 악화 추세. 자본소득과 비공식 소득을 감안하면 Gini계수는 훨씬 높을 것임 7.2 소득계층별 점유형태 전망: 인구의 60% (자가주택); 30% (민간 임대주책); 10% (사회임대주택) 7.3 추가로 인구의 16%: 내집 마련노력: 어려움 (낮은 LTV, 높은 금리, 저축의 한계)

7.4 인구의 30%: 민간임대주택: 임대전용 임대 주택건물 부재→ 임대된 전세 분양주택에 거주 임대주택 공급 불투명 GDP 대비 과세율 (현 23%) 증가 전망→ 전세 마련 부담 과다 임대전용 임대 주택산업이 개발이 되지 않으면 본 계층의 주택난 심화 7.5 인구의 10% 최저 소득층 사회주택 공급 부족: 2004년의 재고: 영구임대(190,077), 50년 임대(92,730), 5년 임대(640,031), 회사임대(42,392), 매입임대(320,802), 국민임대(20,802)

2005-2007 기간의 국민임대 주택 생산: 303, 205호 2007년 공공 임대 주택 (5년 임대는 비 포함): 재고의 5.7% 질적 문제: 가구 규모에 비해 협소한 주택 임대료 과다 사회임대주택 정책의 사회 정책과의 연계성 결여 사회 임대주택정책의 도시개발정책과의 연계성 결여

선진국 주택 정책 8.1. 토지공급 도시계획: 택지 공급 확보: 농지의 택지용 전환 기준의 투명성: 캐나다,퀘벡주 공공 택지 공급: land banking, preemption right (공공 선매권)(프랑스, 독일) 서민용 택지매입을 위한 정부의 금융지원 (영국, 캐나다, 미국 등) 미개발 토지 보유세 중 과세(캐나다) 토지시장 구조: 독과점 구조 부재→경쟁치열

8.2 주택금융 8.2.1 자금 조성: (1)주택구입용 저축 (독일의 Basuparkssen, 프랑스의 epargne logement, 캐나다의 주택구입 자축 (소득세 공제); (2) 자본 시장 자금 (대출기관의 채권 증권 발행), (3)Reit (캐나다, 미국, 일본), (4)모기지 유동화 (미국, 캐나다, 영국, 일본 프랑스 등), (5) 중장기 예금-적금 조달 : 예금 보장→5년 투자보장 증서 (Guaranteed Investment Certificate) (캐나다)→장기 모기지를 5년 마다 재계약

8. 2. 2 모기지 대출 : (1) 모기지 자금의 충분성 : GDP 대비 모기지 잔액 비율⊇70% (선진국) 8. 2 8.2.2 모기지 대출 : (1) 모기지 자금의 충분성 : GDP 대비 모기지 잔액 비율⊇70% (선진국) 8.2.3 모기지 대출 기관의 다양성 : 예금 기관 (캐나다), 특수기관 (Building Society-영국,호주; Bausparkssen-독일; mortgage bank-독일, 미국), 저축은행 (Savings & Loan Association-미국). 모기지 대출기관의 다양성→모기지 상품의 다양성 8.2.4 모기지 대출기관의 위험 부담 극복 : 제 1 차 시장의 모기지 보험 제도 (CMHC-Canada; FHA-VA-AA :USA); 모기지 유동화 (미국, 캐나다, 프랑스, 영국, 일본)

8.2.5 : 모기지 상품의 다양성 : 다양성의 요인 변수 :금리, 만기, mortgage term, 조기상환 조건, 상환 빈도, 생명 보험, 상환된 원금에 따른 융자 : 캐나다, 미국 8.2.6 모기지 융자 과정 (origination, processing, under-writing, closing)의 효율화 : 캐나다 CMHC 의 Emilie software

1) 공급자 지원 : 저 소득층를 위한 조세 및 금융지원 : 캐나다, 미국, 영국 등 8.3 주택시장 8.3.1 주택건설 산업의 구조 : 독과점 구조 부재 : 캐나다 및 미국의 주택 건살 업자 중 년 10호 이상 건설하는 기업⊆10%→경쟁치열→가격 상승 둔화 8.3.2  건설 자금 대출 : 대출 보험 (캐나다); 8.3.3 자가주택지원 1) 공급자 지원 : 저 소득층를 위한 조세 및 금융지원 : 캐나다, 미국, 영국 등 2) 수요자지원 : (1)양도소득세 지원 (선진국 대 부분), (2) Imputed Rent면제 (서 구라파국), (3)모기지 이자 상환액에 대한 소득세 감세 (미국 울 포함한 모든 서구 선진국, 캐나다 제외)

8.3.4 민간 임대 주택 지원 1) 공급자 지원 : (1)저소득층 주택을 위한 Fair Rent 보장, (2)집세 보충 (Rent Supplement) 지원 (미국, 캐나다), (3) 감가상각을 위한 조세 지원 (대부분의 선진국) 2) 수요자 지원 : 집세 수당 지원 (Rental Allowance) (미국, 캐나다, 영국, 프랑스 등)

캐나다 모기지 제도와 서브프라임 위기 9.1 캐나다 주택시장에 미치는 영향: 채무자 부도: 5% (미국 25%); 주택가격 하락: 5%-15% (미국: 40%-60%) 9.2 요인변수 - 융자기관의 수 및 규모: 캐나다: 7 개의 거대한 은행 (미국 수천 개의 소규모 대출기관)→캐나다 기관의 우동자금 부족 난은 미국에 비해 양호

지역간 자금 이동: 캐나다⊇미국 모기지 유동화의 : 캐나다 (26%)⊆미국(70%)→파생상품 (Derivatives)으로 인한 위기 부재 모기지 대출과정 (origination, processing, underwriting, closing) 에서 캐나다는 broker 에 대한 의존도가 낮음→부실 서비스 저하 보수적 모기지 대출 기준: LTV 및 DTI 관리 엄격 채무자 연체 시 상환 조건 조정: 금리, 만기, 재계약 기간 등을 조정 주택 가격 거품 부재

우리나라 주택정책 개선 방향 10.1 기본 원칙 모든 국민에 주거 권 부여 국민의 90%는 자유시장에서 정부 지원없이 혹은 약간의 지원으로 주택문제 해결 주택정책은 규재 및 억제 정책보다는 유도(조세, 금융)책 위주로: 선진국 사례: 유도책이 주류

10.2 토지시장 미 개발토지에 대한 부유세 중 과세 공공 택지개발: 사회주택에 제한 민간 택지개발: 민간 개발업자 10.3 주택금융시장 중장기 예금 적금 보장 확대로 중장기 주택자금 조성 대출기관의 채무자 부도위험: 제 1 차 모기지 시장의 모기기 보험 제도

모기지 대출과정 특히 신용평가-가격결정 (underwriting) 과정의 효율성제고 대출기관의 수 확대로 대출기관간의 경쟁력 강화 모기지 상품의 다양화로 소비자 선택 제고 모기지 유동화 확대로 융자자금 조성 및 대출자 위험 극복 10.4 주택 시장 주택 산업의 일원화로 경쟁력 강화 자가주택 구입력 강화: 모기지 이자 상환을 위한 소득세 감면의 신축적 적용

상 저소득 및 하 중 소득층을 위한 임대 전용 임대주택 산업 촉진 임대-임차 법의 개선으로 임대산업 촉진 저소득층 주택을 위한 공공-민간 협조 체제를 위한 지원 공공 임대주택 정책을 일반 사회복지 정책에 통합 공공임대 주택 정책을 도시개발 정책에 통합

연구과제 11.1 토지시장 경제학: 토지공급 함수 혹은 비용 함수에 관한 연구: 공급의 탄력치 추정 사회학적 및 및 제도학적 연구: 농지의 용도변경과정 및 참여자들의 행위 분석 11.2 주택 금융 시장 경제학적 연구: 모기지 융자과정의 효율성에 대한 연구; 이자 상환을 위한 조세지원 확대에 대한 연구, 모기지 보험제도에 대한 연구

사회학적 및 제도학적 연구: 모기지 대출관련 임직원들의 의사 결정과정 대한 연구 11.3 주택시장 경제학적 연구: 주택(재건축 포함) 생산 함수 및 원가 함수에 대한 연구 사회학적 및 제도학적 연구: 공공개발 택지 매각 메카니즘에 관한 연구; 우리나라 주택정책 수립 메커니즘에 관한 연구