뉴노멀시대 선진복지국가, 어떻게 건설해야 하는가? 이봉주 서울대학교 사회복지학과

공공 사회복지 지출 아직 한국의 공공 사회복지 지출은 절대적 수준으로는 낮은 편 하지만, 2000년 이후 OECD 국가 중 가장 빠른 증가율 기록(약 2배) 최근 연구에 의하면 현재의 복지제도를 그대로 유지해도 2050년에는 OECD 평균인 20%에 근접할 것으로 예상(박형수•전형목, 2009)

한국 사회복지 발달의 역사 IMF 이전: 경제성장을 통한 복지(분배) 시장과 노동에 대한 국가의 적극적 개입 ---> 수출주도 성장전략 이러한 수출주도 성장전략은 높은 경제성장률을 이루었고 높은 경제성장률은 일자리와 소득을 창출. 즉, 고용자체가 복지(분배) 효과를 냄. 이 당시 한국은 높은 일인당 소득 증가 + 양호한 수준의 소득분배라는 두 마리 토끼를 잡은 대표적 국가로 평가(World Bank). 재분배(즉 복지)를 위한 별도의 ‘복지’에 대한 사회적 요구가 낮음 인구, 가족구조 면에서도 비교적 높은 출산율(1990년대 중반까지 1.64)과 젊은 인구구조 ---> 복지에 대한 욕구 낮음 가족이 복지의 기능을 제공: 아동보호, 노인부양 ---> 복지서비스 제공의 책임이 주로 국가보다는 가족의 책임으로 남음 이러한 ‘산업화’ 시기의 복지는 사회보험제도를 통해 발달: 사회보험은 대량의 임금노동자를 기반으로 성장: 복지는 주로 근로자의 ‘보호’에 초점: 산재보험(1960년대 초), 건강보험(1977), 국민연금(1988), 고용보험(1995)

IMF 이후: 경제성장과 가족만을 통한 복지의 한계 경제성장률의 하락 경제성장을 통한 분배의 효과가 약해짐 노동시장의 불안정화, 양극화  근로계층을 기반으로 짜여진 사회보험체제만으로는 더 이상 복지의 기능을 담당할 수가 없게 됨 사각지대의 증가 비정규직의 증가(4대 사회보험에서 제외): 784만명-55.4%(2003년) ---> 840만명-56.1%(2005년) 차상위계층(기초생활보장에서 제외): 빈곤선 100%-120% 빈곤층(재산기준과 부양의무자 조건으로 기초생활보장에서 제외) 저출산, 고령화와 가족기능의 약화는 더 이상 가족이 복지의 책임을 수행하기에는 역부족: 고령화 사회에서 노인 인구의 증가: 6.1(1980년) ---> 15.0(2010년) ---> 21.7%(2020년) 핵가족화(평균가구원 수: 3.8명(1990년) ---> 2.9명(2005년) 이혼율: 천명당 1.1(1990년) ---> 2.6(2005년) 여성경제참가율 증가: 47%(90년) ---> 50.2%(2007년)

한국 사회복지의 현 단계 사회복지 체계는 크게 사회보험-공공부조-사회복지서비스의 3 단계를 거쳐 발달한다는 것이 정설임. 첫 번째 단계는 사회보험을 통한 1차 사회안전망의 구축인데 우리나라의 경우는 건강보험, 국민연금, 산재보험, 고용보험이 이에 해당함. 그 다음 단계는 사회보험만으로는 해결할 수 없는 빈곤층에 대한 2차 사회안전망의 구축임. 이러한 2차 사회안전망으로는 빈곤층에 대한 공공부조 제도가 대표적인데, 우리나라의 경우는 2000년부터 실시된 국민기초생활보장제도가 그 예임. 사회보험과 공공부조 제도의 기반 위에 복지가 발전하는 다음 단계는 사회서비스의 확대를 통한 3차 사회안전망의 구축임. 보육, 노인수발, 아동보호, 간병, 장애인수발, 등의 욕구에 대한 대인서비스가 이에 해당함.

복지국가 발달단계의 측면에서 보면 우리사회는 2000년대 초중반에 1차 사회안전망과 2차 사회안전망의 구축을 거쳤다고 볼 수 있음. 그렇다면 지금 단계는 3차 사회안전망의 필요성에 대한 국민적 욕구가 분출되는 시점이라고 볼 수 있음. 사회복지서비스로 이루어지는 3차 사회안전망은 지식경제사회에서의 신사회위험(new social risks)에 대한 대응이 초점임. 가족구조의 변화(가족의 돌봄 기능 약화) 여성의 노동시장 참여 증가(일과 가정의 양립 필요성) 노동시장의 변화(노동시장의 양극화) 인구구조의 변화(아동인구감소, 노인인구 증가)

사회적 위험이 일어났을 때 개입을 통하여 위험으로부터 개인을 구출해내는 방식 사회복지 체제의 두 가지 유형 첫 번째 방식-수동적(passive)인 복지체제 사회적 위험이 일어났을 때 개입을 통하여 위험으로부터 개인을 구출해내는 방식

사회복지 체제의 두 가지 유형 두 번째 방식-적극적(active)인 복지체제 개인이 위험에 대처할 수 있는 역량을 위험이 일어나기 전에 키워줌으로써 위험에 빠질 가능성을 낮추고 위험이 닥치더라도 스스로의 힘으로 벗어날 수 있도록 하는 방식

시민들의 인적자본(human capital)을 증진 복지의 21세기형 대안 수동적 복지체제 능동적 복지체제 위험에 빠진 사람들의 보호와 구원 예방적이고 투자적인 접근 시민들의 인적자본(human capital)을 증진

인적자본이란 무엇인가? 인적자본의 정의 인적자본=사람이 가지고 있는 능력 인적자본은 인생경험을 통하여 얻게 되는 선천적인 능력과 교육, 그리고 기술의 복합체 노벨경제학 수상자 James Heckman

21세기 복지는 역량개발 중심 지속가능한 발전을 위한 인적역량에 대한 사회투자적 접근이 역량개발 중심 사회복지정책의 핵심적 가치 보다 예방적이고 투자적인 접근이 강조될 필요가 있음 미래 복지체제의 핵심은 예방적이고 투자적인 접근을 통하여 시민들의 인적자본(human capital)을 증진시키는 것임 각 생애주기마다 처할 수 있는 위험요인에 대처할 수 있는 역량을 키우고 개인의 상향발전을 도모하기 위한 선제적 사회투자와 제도 개선을 위한 정책이 인적역량개발 정책의 핵심임 21세기 복지체제에서 가장 강조되는 것은 사람에 대한 투자 Workfare: 근로복지 Learnfare: 학습복지 Earlyfare: 조기개입복지

사회복지의 패러다임 변화와 그 영향 공급자 중심에서 이용자 중심으로 이용자의 자기결정과 선택이 강화되는 이용자 중심적인 패러다임 강화 보편적 서비스의 대상으로 대두한 중산층의 목소리 강화 수요자의 욕구에 민감하게 반응하는 맞춤형 서비스 제공 필요 ‘정부의 선택＇에서 ‘수요자의 선택＇으로 구도 변화 평가방식도 수요자 위주로: 수요자의 삶의 질 변화에 근거를 둔 성과지표 방식의 도입

사후대처형의 소극적 개입에서 예방형의 적극적 개입 모형으로 사람에 대한 투자 강조: 예방형, 인적자본개발형 사람의 변화를 추구하는 서비스: 전문적인 사회복지서비스 인적자원에 대한 투자의 중요성 하드웨어에 대한 투자가 아니라 소프트웨어에 대한 투자가 강조

보편주의와 선별주의: 사회복지의 불편한 진실?

사회복지 수급자격의 문제 사회복지정책에서 ‘급여를 받을 수 있는 자격’의 문제는 아마도 가장 논란이 되어왔던 부문 왜?: 복지는 항상 수요가 공급보다 클 수 밖에 없기 때문 두 가지 원칙 보편주의: 복지에 대한 수요를 하나의 기본권으로 보고 모든 국민에게 수급자격을 부여 선별주의: 스스로 욕구를 해결할 수 없는 대상에게만 수급자격 심사를 통하여 수급자격을 부여

보편주의 대 선별주의 보편주의 선별주의 사회복지 수급권을 보편적인 사회권으로 파악 모든 사람에게 평등하게 급여함으로써 사회통합에 유리 --- 선별주의는 급여를 받는 사람들에게 낙인감을 줄 우려 정치적으로 유리: 사회 모든 구성원의 동의를 구하기 쉬움 --- 선별주의는 ‘주는 자’와 ‘받는 자’를 구분 수급자격 심사 자체에도 비용이 소요 선별주의 사회복지 수급권은 개인적 욕구의 수준에 기반한다고 봄 욕구를 가진 집단에 대한 복지가 우선이 돼야 --- 보다 효율적인 복지를 추구 --- more need, more help 평등의 구체적인 실현 --- 모자란 부분을 메워줌으로써 전체 구성원들 간의 평등을 실현 스스로 욕구를 해결할 수 있다는 사회적 자긍심을 고취 --- 복지 의존성을 탈피

선택의 기준 사회적 적절성 최소한의 생활수준을 보장 대상효율성 사회복지 욕구가 높은 사람에게 얼마나 자원이 집중적으로 할당되는가의 문제 제한 된 자원 내에서 어떻게 사회적 적절성과 대상효율성을 최적화할 수 있는지를 고려할 필요 정부의 일반예산에 의존하는 사회복지 프로그램 예산상의 한계는 언제나 존재 보편주의: 낮은 급여기준 + 불필요한 자원 배분  낮은 사회적 적절성과 대상효율성의 문제 발생 기여를 기초로 하는 사회보험의 경우 보편주의: 사회적 적절성과 대상효율성의 문제는 심각하지 않음

현재 진행되는 논쟁에서의 몇 가지 오해 ‘무상’은 ‘공짜’다. 사회복지의 확대는 보편주의의 확대다. 하지만, 사회적으로는 공짜가 아니다. 제한된 자원 내에서는 언제나 기회비용의 문제가 발생한다. 사회복지의 확대는 보편주의의 확대다. 그렇지 않다. 사회복지의 확대는 보편주의와 선별주의의 ‘조합’의 확대다. 보편주의냐 선별주의냐는 복지만의 선택의 문제다. 그렇지 않다. 경제의 선택의 문제인 재원조달 방법도 상당히 중요한 문제다. 일반예산에 근거하는 프로그램에 보편주의를 도입하기 위해서는 증세의 논의가 같이 수반돼야 한다. 무상급식, 무상보육, 기초(무상)연금?