Private & Confidential 정부규제론 제5주 강의안 제9장 진입규제 Private & Confidential 본 문서는 비공개문서로 사전승인 없이 외부에 일부 또는 전면 배포하는 것을 금합니다.
제9장 진입규제 1. 서론 2. 사업의 인허가 3. 희소자원 이용과 관련한 진입규제 4. 직업면허 5. 특허 6. 수입규제 7. 사회적 규제의 진입제한 효과 8. 퇴출규제 - 2 -
- 진입규제(entry regulation)는 시장경쟁에 참여하는 개인사업자 또는 법인기업체의 수를 제한하는 것을 말함. 1. 서론 - 진입규제(entry regulation)는 시장경쟁에 참여하는 개인사업자 또는 법인기업체의 수를 제한하는 것을 말함. - 진입규제의 목적은 자연독점산업의 중복투자 방지, 규모경제의 확보, 과당경쟁 방지, 희소자원 이용의 공익성 확보, 소비자의 무지로 인한 소비자피해의 방지 등의 목적을 가지고 있음. - 진입규제는 직접적으로 시장경쟁을 제한하는 것이기 때문에 경제적으로 바람직하지 못한 결과를 초래하는 경우가 많은 경제적 규제라고 할 수 있음. - 따라서 각각의 진입규제가 당초에 누구의 이익을 유지, 확보하기 위해서 생겨난 것이며, 그것의 궁극적인 효과는 누구에게 귀속되고 있는가를 정치경제학적으로 분석하는 것이 대단히 중요함. - 또한 진입규제는 시장경쟁을 직접적으로 제한하는 것이기 때문에 진입규제로 인해 시장경쟁이 제한된 상태하에서의 시장성과와 진입규제가 없는 또는 그것이 완화된 상태하에서의 시장성과를 비교함으로써 진입규제의 경제사회적 타당성을 항시 검토하는 것이 필요함. - 3 -
- 공익서비스 사업에 민간기업의 참여를 금지 또는 제한하고 이것을 공기업이 담당하도록 하는 데의 근거는 다음과 같음. 2. 사업의 인허가 2.1 공익서비스 사업의 인허가 - 여기에서 공익서비스 사업이란 (1) 전력, 전화, 우편, 상하수도, 지하철 등 자연독점산업, (2) 항공, 도로, 해상 등 교통서비스 산업, (3) 금융, 보험, 신탁, 증권 등 광의의 금융서비스 산업 등을 말함. 1) 자연독점산업 - 자연독점산업적 성격을 가진 공익서비스의 공급은 주로 공기업에 의하여 담당됨. 따라서 공기업은 정부규제의 극단적인 형태라고 할 수 있음. - 공익서비스 사업에 민간기업의 참여를 금지 또는 제한하고 이것을 공기업이 담당하도록 하는 데의 근거는 다음과 같음. - 첫째, 막대한 자본투자 규모에 비해 불확실한 수익성으로 민간의 투자기피가 일어날 수 있는 경우나, 국가안보와의 관련성 속에서 민간기업에 의한 사업수행이 바람직하지 못한 경우, 둘째, 민간에 의해 국민생활에 긴요한 공익서비스의 계속적, 안정적 공급에 지장이 초래될 수 있는 경우, 셋째, 교차보조 또는 내부보조 효과를 통한 공익서비스 공급의 확대와 이를 통한 사회적 후생의 극대화를 도모하는 경우 등. - 반면 공기업에 의한 공익서비스의 공급은 공기업의 경영의 경직성이나 비효율성으로 점철되기도 함. - 4 -
- 예) 버스, 항공운송 등 교통요금 규제의 경우, 진입규제가 없으면 탈지행위(cream-skimming)가 나타남. 2) 교차보조 효과를 목적으로 한 진입규제 - 비용체감산업적 특성으로 인해 경쟁자가 존재하기 어려운 자연독점산업 분야와는 달리 항공, 버스, 해상운송 등 교통 및 운송산업과 전화산업과 같은 다수의 민간 사업자가 참여할 수 있는 경우에 진입규제가 이루어지는 것은 공공정책적 필요에서 교차보조(cross subsidization) 효과를 활용하기 위해서임. - 예) 버스, 항공운송 등 교통요금 규제의 경우, 진입규제가 없으면 탈지행위(cream-skimming)가 나타남. 3) 공신력 확보를 목적으로 하는 진입규제 - 금융, 신탁, 보험, 증권, 투자회사 등 광의의 금융산업에 있어서의 진입규제는 이러한 산업의 공신력의 확보를 주된 목적으로 함. - 금융기관들이 집단적으로 도산하거나 경영위기에 봉착하게 되면 경제전체에 커다란 충격을 초래하기 때문에, 금융기관의 설립에 있어서 강한 진입규제를 실시함. 예) 최저자본금, 경영자의 능력 및 신뢰성, 점포의 수 및 설치지역, 금리, 금융권간 차별적 금리, 업무영역 등. - 5 -
- 예) 1970년대 급속한 중화학공업화 추진 과정상에 자주 사용되었던 ‘실수요자 선정제도’ 2.2 산업정책적 목적의 인허가 - 정부는 산업구조의 구도화, 성장산업의 효과적 육성, 사양산업의 원활한 구조조정, 중소기업의 보호육성 등 중요한 산업정책적 목적의 달성을 위해 특정 산업에 대한 진입을 규제하는 경우도 많음. 1) 산업구조의 고도화를 위한 진입규제 - 이러한 목적의 진입규제는 정부가 중점적으로 육성하고자 하는 산업분야의 기술적 또는 시장적 특성을 감안하여 이 산업에의 참여를 정부가 정한 기준에 부합하는 기업에게만 허용하는 경우임. - 예) 1970년대 급속한 중화학공업화 추진 과정상에 자주 사용되었던 ‘실수요자 선정제도’ - 정부가 참여 적격업체를 선정하는 기준에는 사업담당자의 법률적 지위, 투자계획 및 재정능력 등 객관적 기준 외에 행정재량 등의 주관적 판단이 개입되지 않을 수 없고, 이때에 절차상의 불공평성 문제가 초래될 수 있음. - 이상과 같이 사업의 인허가에 있어서 객관적 기준의 현실적합성 문제는 결국 이것과 관련된 정책과정이 합법적인 의사결정과정이기 보다는 정치적인 의사결정과정을 닮아 가제 만드는 중요한 요인이 됨. - 6 -
2) 구조적 불황산업에 대한 진입규제 - 사양산업 또는 구조적인 불황산업에 있어서의 진입규제는 과당경쟁(excessive competition)이라는 문제에 대처하기 위해 이루어짐. - 불황이 구조적이고 장기화할 가능성이 높은 경우에 과당경쟁은 많은 기업의 도산을 유발하고 결과적으로는 잔존기업에 의한 시장구조의 독과점화도 가능해지게 됨. - 구조적 불황 기업들이 과당경쟁이라는 집단행동의 딜레마 상황에서 벗어나기 위해 관계기업 모두가 공동의 문제해결을 정부에 의뢰함. - 이들은 정부로 하여금 불황카르텔(recession cartel)의 설립을 공식적으로 요청하고, 이것의 강행성을 정부가 보장하도록 요구함. 따라서 불황카르텔에 의한 진입규제는 전형적인 산업보호 방법이라고 할 수 있음. - 만약 불황카르텔의 허용이 영속화되면, 소비자 이익의 배제와 자본과 노동력의 비효율적 이용으로 인한 사회적 비용의 발생 등 진입규제의 경제사회적 폐해가 심각하게 나타나게 됨. 3) 중소기업 고유업종 지정 - 정부가 특정산업에 대한 진입을 규제하는 경우 모든 기업을 규제대상으로 하는 것이 보통이나 대상기업을 일정한 기준에 의거하여 분류하고 특정의 분류에 속하는 기업군에 대해서만 진입규제를 하는 경우도 있음. 예) 중소기업 고유업종 제도 - 7 -
- 중소기업 적합업종 지정제도의 반대 논리 http://www.freedomsquare.co.kr/1866 - 중소기업 고유업종제도는 중소기업의 보호육성을 위해 정부가 중소기업이 전문화할 수 있는 업종 또는 중소기업이 담당하는 것이 적합하다고 판단되는 업종을 미리 지정하여 이 업종에 대한 대기업의 신규참여를 원칙적으로 금지하는 제도임. - 이 제도의 운영에 있어서 가장 큰 문제는 어떤 업종을 중소기업의 고유한 사업영역으로 지정할 것이냐의 문제임. 업종의 선정은 상당히 자의적인 것이 되지 않을 수 없기 때문에 이를 둘러싸고 대기업과 중소기업 사이에 격심한 분쟁이 야기되지 쉬움. 또한 이 제도는 생산자보호를 기본 목적으로 하는 생산자 위주의 규제라는 점에서 문제가 있음. - 이 제도는 경제적 효율성의 관점에서 보다는 중소기업 육성이라는 산업정책적 목적의 달성 또는 사회적 형평의 제고를 위해 모색된 제도임. - 중소기업 적합업종 지정제도의 반대 논리 http://www.freedomsquare.co.kr/1866 4) 외국인 투자규제 - 외국인 투자란 국내시장에서의 영업을 목적으로 하는 해외직접투자(foreign direct investment)를 가리킴. 외국인 투자를 규제하는 것은 국내산업을 보호하기 위한 경우가 많고, 이 경우 당연히 시장경쟁을 제약하게 됨. - 외국인 투자에 대한 규제로 말미암아 심각한 문제가 야기될 수 있는 것은 주로 국내시장에서 대기업에 의한 독과점적 시장구조가 구축되어 있는 경우임. 예) 1988년에 개방된 생명보험시장 - 8 -
- 희소자원을 개발하고 이용할 적격 사업자를 선정하는 방법에는 다음과 같은 것이 있음. 3.1 공익기준에 의한 배분 3. 희소자원 이용과 관련한 진입규제 - 국가가 소유하고 있는 전파, 노선, 자연자원 등 희소자원(scarce resources)을 가장 효율적으로 또는 공익 목적에 맞게 사용할 수 있는 관련산업(방송 및 TV 사업, 항공사업, 석유개발사업 등)의 적격 사업자를 선정하는 방법으로 진입을 규제하는 것이 바로 희소자원 이용에 대한 진입규제임. - 희소자원을 개발하고 이용할 적격 사업자를 선정하는 방법에는 다음과 같은 것이 있음. 3.1 공익기준에 의한 배분 - 사업적격자의 선정을 공익기준(public interest standard)에 의하여 결정하고자 할 때 그 과정은 일반적인 사업의 인허가 경우와 흡사하나, 보다 엄격하게 이루어지는 경향이 있음. 이는 희소한 자원의 이용 및 개발권리는 극소수의 사업자에게 밖에 허용될 수 없기 때문임. - 진입규제에 있어서 ‘무엇(what)’을 ‘누구(who)’에게 배분하느냐 하는 문제에 대한 결정은 대단히 정치적인 성격을 띠지 않을 수 없고, 그 결과 공익기준에 의한 희소자원의 배분결정은 불가피하게 불공평의 문제를 야기할 소지가 큼. 3.2 경쟁입찰방식에 의한 배분 - 이 방법은 희소자원의 이용권한을 배분하는 객관적인 기준과 주관적인 판단 사이의 상충을 막기 위해 일정한 객관적 기준에 부합하는 자들을 대상으로 희소자원의 이용권에 대한 경쟁입찰을 통하여 적격자를 선별해 내는 방법임. - 9 -
- 이 방법의 장점은 경제적 지대를 정부가 흡수함으로써 정부의 재정수입을 확보할 수 있고, 경제적 지대의 귀속을 둘러싼 특혜에 대한 논란의 소지를 어느 정도 예방할 수 있으며, 경제적 효율성 측면에서도 합리성을 가지고 있다는 것 등임. - 반면 이와 같이 경제이론적으로 타당성을 갖추고 있는 경쟁입찰에 의한 희소자원의 배분방식은 그것의 정치적 실현성(political feasibility) 측면에서 적지 않은 난점이 있음. 즉, 공익목적에 기여해야 할 희소자원의 이용이 기업의 이해타산에 입각해 이루어지는 것은 곤란하다는 비판이 있음. 3.3 추첨에 의한 배분 - 추첨(lottery) 방식이 적절한 경우는 대단히 불확실성이 높고 위험도가 높은 사업(대륙붕 석유시추사업), 상급학교 무시험 진학 등의 경우를 예로 들 수 있음. 4. 직업면허 - 직업면허(occupational licensing)는 정부가 일정한 자격요건을 정하여 이를 충족하는 자에게만 특정의 직업에 종사할 수 있도록 면허하는 것을 말함. - 그 이유는 첫째, 소비자들의 무지로부터 정부가 소비자를 보호하기 위해 이들의 자격요건을 규제하는 것이고, 둘째, 서비스가 잘못 이루어질 경우 발생하는 부정적 파급효과 또는 외부효과를 방지하기 위해서임. - 역사적 배경과 정치적 동기의 측면에서 보면, 직업면허는 반드시 소비자 보호하는 목적이 아니라 해당직종의 기존업자의 이익을 보호하기 위한 산업보호 규제로서의 성격이 강함을 알 수 있음. - 10 -
- 특허는 기업이나 개인의 창작과 발명을 보호하기 위한 목적에서 이루어지는 특수한 형태의 진입규제임. - 직업면허의 경제적 효과는, 1) 해당직업에 대한 자유로운 진입과 경쟁을 제한하고, 2) 시장경쟁이 제한됨에 따라 해당 서비스의 가격이 시장경쟁의 경우에 비하여 높게 책정되며, 3) 직업면허의 본래 목적인 일정한 수준 이상의 서비스 질 확보 및 향상을 보장할 수 없으며, 4) 소비자 선택의 범위를 제약한다는 것 등임. 5. 특허 - 특허는 기업이나 개인의 창작과 발명을 보호하기 위한 목적에서 이루어지는 특수한 형태의 진입규제임. - 특허의 경제이론적 당위성의 독특한 유형의 시장실패와 관련되어 있음. 즉, 발명이나 기술개발 등의 비귀속성(inappropriability)에서 기인함. 결국 특허는 개인적 이익과 사회적 이익을 조화함으로써 두 가지 정책목적을 동시에 추구하는 장치임. - 특허가 기업들의 기술개발 경쟁에 미치는 영향은 지대하고, 따라서 특허기간의 설정, 선도기업의 특허 선점전략 등 특허를 둘러싼 전략적 행태가 끊임없이 나타남. 6. 수입규제 - 수입규제는 특정 산품의 수입을 제한하는 것으로, 그 목적은 수입품과 경쟁관계에 있는 국내산업의 보호 및 공중보건과 위생, 국가안전, 공중도덕과 윤리의 보호 등 다양한 사회적 목적의 달성에 있음. - 수입규제의 정책수단으로는 관세를 통한 수입규제와 비관세장벽을 통한 수입규제로 크게 나눌 수 있음. - 정치경제적 이해관계를 보면, 수입보호되는 국내산업과 후방산업(backward linkage or upstream industries) 등은 수입규제를 옹호하며, 수입규제 산업의 전방산업(forward linkage or downstream industries)과 소비자들은 수입규제에 반대하는 입장을 취하는 것이 보통임. - 11 -
- 비관세장벽에 의한 수입규제는 국내산업의 보호에 보다 큰 목적을 가지고 있음. 7. 사회적 규제의 진입제한 효과 6.1 관세를 통한 수입규제 - 수입규제 수단으로서 관세는 근본적으로 가격을 통한 규제이므로 수입규제의 악영향이 비관세장벽을 통한 경우 보다는 약하게 나타남. - 그러나 관세율이 국내가격과 국제가격 차이 이상으로 아주 높게 설정되어 있는 경우에는 산업구조의 왜곡, 시장구조의 독과점화 등 경제적 부작용이 심각해 질 수 있음. 6.2 비관세장벽을 통한 수입규제 - 비관세장벽이라고 하면 수입할당, 각종의 위생기준이나 안전기준 및 규격에 대한 검사, 원산지 확인 등 관세를 제외한 모든 수입규제수단을 의미함. - 비관세장벽에 의한 수입규제는 국내산업의 보호에 보다 큰 목적을 가지고 있음. 7. 사회적 규제의 진입제한 효과 - 환경규제, 소비자 보호규제 등 사회적 규제 중에는 직접적으로 진입을 규제하는 것은 아닐지라도 잠재적인 진입제한 효과를 갖는 것들이 대단히 많음. - 사회적 규제의 잠재적 진입제한 효과는 규제기관이 예기하지 못한 따라서 비의도적인 것이기 때문에 의외의 문제를 야기하는 경우가 많음. 예) 환경기준의 엄격성에 따른 대기업과 중소기업의 차이 등. - 12 -
8. 퇴출규제 - 퇴출규제(exit regulation)란 진입규제와는 정반대로 사업자가 그 사업을 폐쇄하는 데 제한을 두는 규제를 말함. 이러한 규제의 목적은 사업의 폐쇄로 인해 노동자, 그 기업과 거래관계에 있는 기업, 그리고 지역경제 및 지역사회전반에 주는 충격을 완화하기 위한 것임. - 전형적인 퇴출규제 수단은 공장폐쇄예고제임. 이 제도는 사업자가 공장을 폐쇄하기 일정기간 전에 그 사실을 관계기관에 통고하도록 하는 제도임. - 기업의 경제사회적 영향력과 파급효과가 대단히 큰 경우, 보조금 등의 지원정책이나 제3자 인수 추진 등 다양한 지원정책을 마련하기도 하나, 이러한 행위가 사회적으로 더 큰 경제적 부담을 주게 됨. - 13 -