정부규제론 제9주 강의안 제11장 독과점 및 불공정거래 규제 정부규제론 제9주 강의안 제11장 독과점 및 불공정거래 규제 Private & Confidential 본 문서는 비공개문서로 사전승인 없이 외부에 일부 또는 전면 배포하는 것을 금합니다.

제11장 독과점 및 불공정거래 규제 1. 서론 2. 독과점규제의 정치경제적 의의 3. 독과점규제의 유형 4. 기업결합의 규제 5. 카르텔에 대한 규제 6. 기타의 불공정거래행위의 규제 - 2 -

- 독과점 사업자란 공급량을 조절함으로써 시장가격을 변화시킬 수 있는 단일의 또는 복수의 생산자 또는 판매자라고 정의됨. 1. 서론 - 독과점 및 불공정거래에 대한 규제는 시장경쟁을 제한하는 것이 아니고 시장경쟁을 창달하기 위한 목적에서 이루어지는 규제라는 점에서 일반적인 경제적 규제와는 근본적으로 성격을 달리함. - 그러나 어떤 상태가 시장경쟁이 원활하게 이루어지는 상태인가에 대한 명확한 판단기준이 없고 시장경쟁을 창달하기 위해 정부가 시장에 개입한다는 것이 역설적인 한 독과점 및 기업결합 규제가 반드시 필요한 것이냐에 대해서는 적지 않은 논란이 있음. 2. 독과점규제의 정치경제적 의의 - 독과점 사업자란 공급량을 조절함으로써 시장가격을 변화시킬 수 있는 단일의 또는 복수의 생산자 또는 판매자라고 정의됨. - 여기서 문제는 어느 정도의 시장지배력을 독점력으로 볼 것이냐임. 독과점 사업자의 독점력 크기를 측정하는 지수로 ‘러너지수(Learner’s index)’가 사용됨. 이것은 (가격-한계비용)/가격으로 정의됨. 이는 이론적으로 정교하나 한계비용의 파악이 불가능하다는 단점이 있음. - 따라서 가격지배력을 파악하는 간접적인 지표로서는 일반적으로 산업집중도(concentration ratio: CR)라는 개념이 쓰임. - 이에는 우선 기업규모의 크기 순으로 상위 몇 개 기업이 그 산업에서 차지하는 시장점유율(%)로서 파악되는 절대적 산업집중도가 있음. - 3 -

- 이상에서의 독점력에 대한 논의는 독과점 규제에 있어서 다음과 같은 두 가지의 근본적이고 내재적인 문제들을 제기함. - 그러나 기업규모를 측정하는 변수가 무엇이고(자산, 매출액, 생산량, 고용 등), 그렇게 측정된 지수가 과연 얼마나 그 산업에서의 독점력의 크기를 잘 반영하느냐가 문제됨. - 허쉬만-허핀달 지수(Hirschman-Herfindahl index: HI)는 한 산업의 모든 기업 개개의 시장점유율(Si)을 제곱한 것의 합으로 계산됨. 개별 기업의 시장점유율의 상대적 크기를 반영하는 장점이 있음. - 독과점의 폐해는 우선 경제적 측면에서 독과점은 경제적 비효율성을 초래하고, 독점이윤의 존재는 소비자로부터 기업으로의 소득이전(income transfer)을 유발한다는 것임. - 정치사회적인 측면에서 독과점으로 인한 소득이전은 역진적이고, 독과점 사업자들이 경제력을 이용하여 정치적 과정에 영향력을 행사할 수 있으며, 중소기업 육성에 저해된다는 것임. 그러나 이러한 주장에 대해서는 면밀한 검토가 필요함. - 시장지배력 또는 독점력(monopoly power)의 원천으로는 규모경제 효과(economies of scale), 희소자원의 독점적 소유, 특허 및 상표권을 통한 독점력의 확보, 허가를 통한 독점적 사업자 지위의 확보 등이 있음. - 이상에서의 독점력에 대한 논의는 독과점 규제에 있어서 다음과 같은 두 가지의 근본적이고 내재적인 문제들을 제기함. - 첫째, 독과점 규제를 통해 달성하려고 하는 목적이 분명하지 않다는 것이며, 둘째, 독과점 기업을 무조건 규제할 것이냐 아니면 독과점 기업이 갖고 있는 경제적 우월성과 능률성을 살려 나갈 것이냐의 정책판단이 필요하다는 것임. - 4 -

자료: 공정거래위원회(2014), 2011년 시장구조조사 결과 【시장지배력 행사 가능성이 있는 주요 독과점 구조 유지 산업 분석】 (단위: %, 십억, ’11년 기준) 산업 CR3 HHI 총출하액 평균 출하액 순 부가 가치비율 R&D 비율 해외 개방도 내수 집중도 기업수 정 유 84.9 2,675 143,237 20,464 12.3 0.23 21.7 70.2 7 승용차 91.4 3,113 81,604 6,800 23.9 2.63 34.6 83.3 12 화물차 100.0 7,147 3,819 1,273 18.6 2.68 91.2 3 담 배 99.9 5,744 2,895 579 53.4 0.78 4.4 95.7 5 이 동 전화기 85.6 3,973 63,758 154 36.2 4.52 0.9 85.1 415 설 탕 4,068 1,199 399 13.3 0.58 23.8 82.2 맥 주 5,016 1,928 991 60.9 0.27 22.2 86.7 2 위스키 89.1 4,666 184 26 39.4 77.2 청 주 5,129 58 29 52.9 플라스터 98.6 4,727 425 85 36.6 0.76 0.0 독과점 (59개) 92.3 5,555 8,566 613 35.0 1.5 22.5 77.4 - 전체 (476개) 45.2 1.591 3,139 102 28.0 1.8 21.3 37.7 자료: 공정거래위원회(2014), 2011년 시장구조조사 결과

- 구조주의적 접근방법은 일차적으로 중소기업의 보호에 보다 큰 비중을 두며, 산업의 집중도를 중요한 정책판단의 지표로 삼음. 3. 독과점규제의 유형 - 독과점 기업을 규제하는 방식은 독과점 기업을 사전적으로 그리고 구조적으로 봉쇄해야 한다는 입장의 구조적 접근방법(structural approach) 또는 구조주의와 독과점 기업의 존재를 인정하되 그것의 독과점적 행동에 따른 폐해를 제거하자는 행동규제적 접근방법(conduct approach) 또는 사후적 폐해규제주의가 있음. 3.1 사전적 구조주의 - 사전적 구조주의는 독과점 기업의 형성과 확장은 시장경쟁을 제한하여 소비자이익을 침해하는 것이므로 당연히 규제하여야 한다는 입장임. - 구조주의적 접근방법은 일차적으로 중소기업의 보호에 보다 큰 비중을 두며, 산업의 집중도를 중요한 정책판단의 지표로 삼음. - 이 방식에 따르면, 산업집중도와 독과점적 행동 사이의 인과관계의 설정 문제, 즉 산업집중도만을 가지고 독과점 현상의 존재를 추정하는데 따른 문제가 제기됨. - 즉, 비록 객관적 지표로 보아 어느 기업이 독점력을 행사할 수 있는 능력이 있다는 판단을 할 수 있을지 몰라도 그 기업이 그만큼의 능력을 갖추게 된 것이 과연 독과점적 이윤의 확보를 꾀하기 위한 것인지에 대한 판단이 어렵다는 데 있음. 3.2. 사후적 폐해규제주의 - 독과점적 사업자의 독과점적 행동에 대한 규제는 진입규제, 가격규제에서의 방법과 동일함. - 6 -

- 기업결합은 한 기업이 다른 기업의 주식을 전액 현금으로 매수하거나 한 기업이 다른 기업에 출자함으로써 합병하는 것을 말함. 4. 기업결합의 규제 - 기업결합은 한 기업이 다른 기업의 주식을 전액 현금으로 매수하거나 한 기업이 다른 기업에 출자함으로써 합병하는 것을 말함. - 이에는 동일 업종의 기업들이 결합하는 것으로서 시장경쟁을 제약할 위험성이 가장 큰 수평적 결합(horizontal merger or integration), 연관되는 산업에서 서로 수요-공급자의 관계를 맺고 있는 두 기업이 결합하는 수직적 결합(vertical merger or integration), 흔히 재벌의 형성과 같이 전혀 다른 업종의 기업끼리 결합하여 기업진단을 이루는 것으로서 특정 업종에 있어서 시장경쟁을 제약하게 될 가능성이 대단히 약한 혼합결합(conglomerate merger) 등이 있음. - 기업결합을 추구하는 동기로는 기업결합을 통한 규모경제의 효과 획득, 경영효율의 극대화를 통한 새로운 산업에의 진입이나 성장 등이 있음. - 기업결합은 경영효율성 확보라는 측면에서 상당한 경제적 합리성을 가지고 있다고 할 수 있음. 그럼에도 기업결합을 규제하는 이유는 다음과 같음. - 첫째, 잠재적 경쟁(potential competition)을 조장하기 위해서이고, 둘째, 중소기업 보호를 위해서이며, 셋째, 경제력집중의 방지 또는 완화를 위해서임. 그러나 과연 이것들이 기업결합을 규제해야 할 타당하고 합리적인 근거가 될 수 있는지에 대해서는 상당한 논란이 있음. - 다만 기업결합이 상호출자에 의한 기업확장처럼 비정상적이거나 탈법적인 방법으로 이루어지는 경우에는 이상의 논리가 적용되지 아니함. - 7 -

4.1 수평적 기업결합의 규제 - 수평적 결합은 동종의 업종에 있는 기업들이 결합하는 것이므로, 시장에 있어서의 기업 수효를 감소시키는 것이므로 시장경쟁을 제약하게 됨. - 그러나 수평적 결합을 규제하는 데에도 문제가 있는데, 과잉 시설 또는 중복적 시설 초래, 산업의 집중화 촉진, 중소기업의 매각가치(sale value) 감소, 독과점 규제의 딜레마 발생 등의 문제가 발생할 수 있음. - 따라서 수평적 기업결합의 규제시에도 그 자체를 무조건 금지하기 보다는 그 산업의 기술적 특성, 시장규모, 경쟁여건, 방향, 강도 등을 종합적으로 고려하여 규제여부를 판단하는 것이 바람직한 접근방법임. 4.2 수직적 기업결합의 규제 - 수직적 기업결합은 어떤 기업이 그것에 원료를 제공하는 산업의 기업 또는 그것의 생산제품을 이용하거나 그것의 판매를 담당하는 산업의 기업과 결합하는 것을 말함. - 수직적 기업결합의 추진동기는 원료공급의 안정성 확보, 중간재나 부품의 품질향상 및 기술개발 촉진, 판로의 안정적 확보 등이 주요한 이유이며, 이러한 요인들은 모두 경영의 효율화 측면에서 정당화될 수 있는 것들임. - 수직적 기업결합의 문제는 주로 그것이 결과적으로 피결합 산업에 있어서 진입제한 효과를 유발하지 않느냐 하는 측면에서 제기됨. - 8 -

- 이와 대조적으로 불황카르텔 처럼 정부가 예외적으로 카르텔을 인가하는 경우도 있음. 4.3 혼합결합의 규제 - 이업종 간의 기업결합인 혼합결합은 경영효율화의 측면에서 보다 많은 장점을 가지고 있음. 경영의 다각화를 통하여 경영위험을 분산시킬 수 있고, 계열기업 간 자금을 상호 융통할 수 있는 기업내 자본시장이 형성됨으로써 자금동원능력을 극대화할 수 있음. - 혼합결합 즉 재벌의 형성을 규제해야 할 필요성은 경제력 집중의 방지 및 억제하는 정치적인 고려와 중소기업의 보호, 부와 소득의 편중현상 가속화라는 사회정책적 측면에서 주로 제기되고 있음. 경제적인 측면에서 혼합결합을 규제해야 할 이유는 별로 없음. - 이러한 정치적 문제에 대한 올바른 접근방법은 혼합결합을 추구하는 방법의 정당성, 재벌기업의 소유의 분산 촉진, 재벌기업들의 부당한 정치적 간섭 배제 등 실질적인 문제를 직접적으로 다루어 나가는 것이 합리적인 접근방법이 될 것임. 5. 카르텔에 대한 규제 - 카르텔(cartel)이란 동일한 산업내 기업들이 각자 독립성을 유지하되 공동행위 즉 담합(collusion)을 통하여 다른 사업자와 공동으로 제품이나 서비스 가격의 조절, 생산량이나 판매지역의 분할 또는 할당, 또는 판매조건이나 방법을 획정하는 것을 말함. - 카르텔의 형성과 운용은 보통 동업조합인 사업자단체를 통하여 이루어지고, 묵시적으로 은밀한 방법을 통하여 이루어지는 경우가 많음. - 담합행위는 동종 산업의 기업들이 치열한 시장경쟁을 실질적으로 배제 또는 제한함으로써 공동이익을 확대하려는 명백한 불공정거래 행위로서 이 때 소비자의 이익은 침해됨. - 이와 대조적으로 불황카르텔 처럼 정부가 예외적으로 카르텔을 인가하는 경우도 있음. - 9 -

- 과당경쟁 방지 등 산업정책적 고려에서 정부가 카르텔을 예외적으로 인정하여 공정거래법 상 면책을 허용하는 경우가 있음. 5.1 가격 카르텔 5.1.1 사업자의 카르텔 행위 - 가격카르텔은 2인 이상의 사업자가 최저판매가격 및 인상폭의 설정, 공통적인 가격산정방식의 설정을 통한 가격결정, 표준가격, 기준가격, 목표가격의 설정, 할인한도액 등 가격구성요소의 한정, 단체교섭에 의한 가격결정, 염매업자 배제 및 염가품의 환매, 재판매가격유지, 장래의 가격에 대한 정보의 상호유통 등의 방법으로 이루어짐. - 이와 같이 다수의 사업자가 담합하여 가격카르텔을 형성하게 되면 독과점 사업자와 마찬가지로 시장을 지배하여 독점이윤을 누릴 수 있음. 그러나 협정을 위반하여 카르텔 가격 이하로 자기의 판매가격을 인하하여 시장점유율을 확대, 수입을 증가시키려는 유혹이 상시 존재함. 5.1.2 예외적 허용 - 과당경쟁 방지 등 산업정책적 고려에서 정부가 카르텔을 예외적으로 인정하여 공정거래법 상 면책을 허용하는 경우가 있음. - 카르텔 가격의 규제 방법으로는, 카르텔가격의 책정과 감시를 해당산업의 자율규제에 맡기는 방법과 자율규제의 폐단을 막고 해당산업의 생산성을 향상시키기 위해서 정부가 카르텔 가격을 직접 규제하는 방법이 있음. - 정부가 가격카르텔을 허용해 주는 경우의 문제는 해당산업의 규제가격이 비효율적으로 높은 수준에서 유지되는 한 이 산업에 대한 진입을 희망하는 기업이 늘어나게 된다는 것임. 이는 과당경쟁을 격화시키므로, 결국 가격규제와 동시에 이 산업에 대한 진입규제를 병행하지 않을 수 없게 함. - 10 -

5.2 수량 카르텔 5.2.1 사업자의 카르텔 행위 - 수량카르텔은 사업자가 공동으로 생산량, 판매량을 결정하거나, 원재료의 구입제한, 기준설정에 의한 수량조절, 수급조정을 목적으로 한 수요예측 및 공급계획의 상호교환 행위 등의 방법으로 이루어지는 불공정한 거래행위임. - 이와 같은 부당공동행위는 판매가격의 유지 및 인상효과의 유발, 경영효율성 향상 노력의 회피 등을 초래하는 것이므로 당연히 소비자 이익에 반하게 됨. 5.2.2 정부의 생산량 및 거래량 규제 - 정부가 기업의 생산량 또는 거래량에 대하여 규제하는 경우가 있음. 예) 고갈자원(석유 등), 위험성이 있는 물건(독극물, 총포, 화약 등), 주정 - 보다 일반적인 생산량 및 거래량의 규제는 전시나 비상사태하에서 물자의 부족사태를 극복하기 위해 실시하는 생산할당제 또는 배급제를 들 수 있음. - 11 -

- 이 때에 사업자간의 판매경쟁이 제한되고 소비자의 선택권이 부당하게 침해됨. 5.3.2 정부의 거래상대방 및 지역 규제 5.3 거래지역 및 거래상대방 제한 카르텔 5.3.1 사업자의 카르텔 행위 - 사업자가 공동으로 거래상대방의 제한, 거래지역의 제한, 수주의 배분, 수주예정자의 결정, 경쟁자와의 신규거래 금지, 등록제에 의한 고객의 거래처 고정화, 블랙리스트의 작성 등을 행하는 것을 말함. - 이 때에 사업자간의 판매경쟁이 제한되고 소비자의 선택권이 부당하게 침해됨. 5.3.2 정부의 거래상대방 및 지역 규제 - 정부가 주도하여 거래상대방을 규제하는 대표적인 규제로서는 금융기관의 동일인 또는 계열기업에 대한 여신한도(credit ceiling) 규제를 들 수 있음. 이것은 금융기관 및 금융자금의 공익성에 비추어 금융자금의 수혜가 특정인 또는 특정기업 및 재벌에 편중되는 것을 막기 위한 규제임. - 이외에도 농지거래 규제, 유통질서의 확보를 위한 산매의 금지 또는 제한, 일정 지역내에서의 시장경쟁제한 등이 이에 속함. 5.4 판매조건 카르텔 - 판매조건 카르텔은 주로 다른 카르텔의 보완적 수단으로 형성되는 경우가 많음. - 12 -

5.5 생산제품의 종류 및 규격제한 카르텔 - 제품의 종류 및 규격을 제한하는 행위는 정부가 제품표준화를 위해 이를 시행하는 경우가 아닌 한 소비자의 선택권을 제한하는 행위로서 부당거래행위에 속함. 5.6 영업의 공동수행 및 관리회사의 설립 - 사업자가 공동으로 영업을 수행하거나 관리하기 위한 회사를 설립하는 것은 가격, 물량, 거래조건 등을 종합적으로 통제함으로써 독점적인 시장지위를 확보하려는 것으로서 부당한 거래행위의 일종임. 6. 기타의 불공정거래행위의 규제 6.1 거래거절 및 차별적 취급 - 정당한 이유 없이 특정사업자에 대하여 거래를 거절, 중단, 제한하거나 거래상대방에 따라 가격, 수량, 품질 등 거래조건에 차등을 두는 것을 말함. 이러한 행위는 보통 자기 또는 계열회사의 경쟁사업자를 배제하거나 특정 사업자를 축출하려는 부당한 목적에서 이루어지는 것이므로 당연히 규제되어야 함. 6.2 부당염가 및 부당 고가매입 - 이것은 대기업이 그것이 가지고 있는 우월한 자금력을 활용하여 통상 거래가격보다 낮은 가격에 판매하거나 높은 가격에 매입함으로써 자기 또는 계열회사의 경쟁사업자를 배제하려는 행위임. - 13 -

6.3 거래강제 - 사업자가 거래상대방에게 부당하게 거래를 강제하는 행위로서 여기에는 끼워팔기(tie-in)와 자기 또는 계열회사의 사원에 대한 사원판매가 있음. 6.4 조건부거래 - 조건부거래에는 사업자가 자기 또는 계열회사의 경쟁사업자와 거래하지 아니하는 조건으로 거래하는 배타조건부 거래와 사업자가 거래상대방과 제3자(상대방의 수요자, 공급자, 또는 경쟁자)간의 거래관계에 구속적인 조건을 부가하는 구속조건부 거래가 있음. 어느 경우에나 거래상대방의 자유로운 사업활동에 제약을 가하는 것이므로 부당한 거래행위가 됨. 6.5 허위, 과장광고의 규제 - 이것은 사업자의 허위 또는 기만적인 광고의 결과 소비자가 이에 현혹되어 불필요한 소비를 하거나 오도된 광고로 인해 피해를 입는 것을 방지하기 위한 규제임. - 허위, 과장광고는 소비자에게만 문제를 일으킬 뿐만 아니라 동조의 사업자 간에도 불공평의 문제를 야기함. 그것은 광고가 제품차별화의 주요한 수단이 될 뿐만 아니라 진입제한의 효과를 가지는 경우가 많기 때문임. 6.6 재판매가격유지 행위의 규제 - 재판매가격유지란 제조업자나 그 밖의 공급업자가 유통업자들이 자기제품을 구입하여 재판매할 때 지켜야 할 가격을 정하여 주고 그 가격 이하로는 판매를 하지 못하도록 강제하는 행위를 말함. - 14 -

- 이의 이유는 자기 상품의 염가판매가 성행할 때 그것의 명성(reputation)를 유지하기 어렵다고 보기 때문임. 6.7 불공정 하도급 거래의 규제 - 우리나라에서는 “하도급거래 공정화에 관한 법률”을 통하여 대기업의 하청 중소기업에 대한 횡포를 규제하고 있음. - 15 -