정부 부채 (Government Debt) 15 정부 부채 (Government Debt) Chapter 15 is short but fun. Lots of policy & real-world relevance, little theory (a nice breather after the analytically challenging chapters 10-13). This presentation includes a lot of data that complements the material in the chapter: To support the case study “the troubling outlook for fiscal policy,” I have included data on the proportion of the population 65+ years old, spending on Social Security and Medicare as a share of GDP, and CBO projections of the government’s debt over the next 50 years. To support the textbook’s discussion of the cyclically-adjusted budget deficit, I include a graph of CBO’s estimate of the cyclical component of the deficit, which is used to “correct” the deficit for the gap between actual and potential GDP. And finally, to support the textbook’s case study on inflation-indexed Treasury bonds, I include data on the yields on indexed and non-indexed 10-year T-bonds. The difference between these yields is a measure of expected inflation, which I also include on the graph.

이 장에서 공부할 내용… 미국정부의 부채 규모와 다른 나라의 부채와의 비교 재정적자의 측정상의 문제점들 정부부채에 대한 전통적 견해 및 리카도의 견해 부채에 대한 다른 견해들 제15장 정부부채

세계 여러나라의 부채규모 (Indebtedness of the world’s governments) 국가 정부부채 (GDP 대비 비율) 일본 159 미국 64 이탈리아 125 스웨덴 62 그리스 108 핀란드 53 벨기에 99 노르웨이 52 프랑스 77 덴마크 50 포르투갈 스페인 49 독일 70 영국 47 오스트리아 69 아일랜드 30 카나다 한국 20 네덜란드 호주 15 An abbreviated version of Table 15-1 on p.432 Source: OECD Economic Outlook. Despite all the alarms sounded by politicians and some economists, the U.S. debt-to-GDP ratio is moderate when compared to other countries. (Of course, the U.S. has the largest GDP, so in absolute terms U.S. debt is a whopper when compared to other countries’ government debts.)

미국 정부주채의 GDP 대비 비율 (Ratio of U.S. govt debt to GDP) 1.2 제2차세계대전 1 이라크전쟁 0.8 제1차세계대전 독립전쟁 0.6 남북전쟁 0.4 Figure 15-1, p.433. The historical pattern: the debt-GDP ratio rises during wars and falls during peace-time. The exception is the substantial rise that occurred beginning in the early 1980s. This graph suggests that the recent (1981-1994) increase in the debt is not so horrible when viewed in the larger context of history. Nonetheless, the debt ratio was higher in the early 1990s than during any previous time, except for WW2. 0.2 1791 1815 1839 1863 1887 1911 1935 1959 1983 2007 제15장 정부부채

미국의 최근 경험 (The U.S. experience in recent years) 1980년대 초반부터1990년대 초반까지 부채-GDP 비율: 1980년 25.5%, 1993년 48.9% 레이건의 감세조치, 국방비 지출과 사회보장비 지출의 증대가 원인 1990년대 초반부터 2000년까지 1992년 $2,900억 적자, 2000년 $2360억 흑자 부채-GDP 비율은 2000년에 32.5%로 감소 급속한 성장, 주식시장의 활황, 조세의 인상이 원인 2001년 이후 거대한 적자의 재발, 부시행정부의 조세 삭감, 2001년의 경기침체, 이라크전쟁이 원인 The stock market boom of the latter 1990s created huge capital gains, which helped bring down the budget deficit by increasing revenues. Even if the government budget had been balanced, rapid economic growth from 1995-2000 would still have brought down the debt-GDP ratio. 제15장 정부부채

재정의 앞날을 흐리게 하는 요인들 (The troubling fiscal outlook) 미국인구의 노령화 의료비의 상승 사회보장 및 노인의료보험(Medicare)에 대한 지출 증가 향후 재정적자와 부채가 매우 증가할 것으로 예측… This and the next few slides correspond to the case study on pp.434-435, which has been updated and expanded for the 6th edition. If you prefer, “hide” or omit this slide from your presentation, and instead give the information verbally to students as you display the following slides. 제15장 정부부채

미국의 65세 이상 인구비율 (Percent of U.S. population age 65+) 23 인구비율 실제치 예측치 20 17 14 11 Source: U.S. Census Bureau, 2004, "U.S. Interim Projections by Age, Sex, Race, and Hispanic Origin," Table 2a. <http://www.census.gov/ipc/www/usinterimproj/> 8 5 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050 제15장 정부부채

미국정부의 노인의료보험과 사회보장에 대한 지출 (U. S 미국정부의 노인의료보험과 사회보장에 대한 지출 (U.S. government spending on Medicare and Social Security) 2 4 6 8 1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 GDP 대비 비율 Source: Table 15.4--TOTAL GOVERNMENT EXPENDITURES BY MAJOR CATEGORY OF EXPENDITURE: 1948-2005, page 314 of “Historical Tables, Budget of the United States Government, Fiscal Year 2007” From the Budget of the U.S., FY 2007 Online via GPO Access [wais.access.gpo.gov] 제15장 정부부채

의회예산국이 두 가지 시나리오 하에서 예측한 미국 연방정부의 부채 (CBO projected U. S 의회예산국이 두 가지 시나리오 하에서 예측한 미국 연방정부의 부채 (CBO projected U.S. federal govt debt in two scenarios) 300 250 비관적 시나리오 200 GDP 대비 비율 150 100 Even in the optimistic scenario, the debt ratio more than doubles over the next 40 years. In the pessimistic scenario, the debt ratio increases from 40% today to over 250% in just 45 years! Source: “A CBO Study: The Long-Term Budget Outlook.” December 2005. Available at www.cbo.gov The CBO actually did projections for 6 scenarios, which differ in their assumptions regarding government spending and revenues. The report cited above explains the assumptions behind all six scenarios. I read the report and studied the six scenarios, and then picked two that I thought were reasonable for this graph. The “pessimistic scenario” on this graph is Scenario 2 in the CBO report. The “optimistic scenario” on this graph is Scenario 5 in the CBO report. For details of the CBO’s projections in the other scenarios, please see the report. 낙관적 시나리오 50 2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050 제15장 정부부채

재정적자 측정상의 문제점 (Problems measuring the deficit) 1. 인플레이션 2. 자본자산 3. 계산되지 않은 채무 4. 경기순환 Before we assess whether the debt is a problem, we first consider whether the standard measures of the debt & deficit are accurate. It turns out they are not, for these four reasons. 제15장 정부부채

측정상의 문제점 1: 인플레이션 (MEASUREMENT PROBLEM 1: Inflation) 실질부채는 일정하므로 실질 적자는 0이라고 가정하자. 이 경우, 명목부채 D 는 인플레이션과 같은 속도로 증가한다: D/D =  or D =  D 실질적자는 0임에도 불구하고 발표된 (명목)적자는  D이다. 따라서, 발표된 적자에서  D 를 차감함으로써 인플레이션에 따른 문제점을 시정할 수 있다. 제15장 정부부채

측정상의 문제점 1: 인플레이션 (MEASUREMENT PROBLEM 1: Inflation) 특히 인플레이션이 매우 높을 때, 이를 반영하여 조정된 적자는 매우 큰 차이를 보일 수 있다. 예제: 1979년, 명목 적자 = $280억 인플레이션 = 8.6% 부채 = $4,950억  D = 0.086  $4,950억 = $430억 실질 적자 = $280억  $430억 = $150억 흑자 제15장 정부부채

측정상의 문제점 2: 자본자산 (MEASUREMENT PROBLEM 2: Capital Assets) 현재의 적자 = 부채의 변동 더 나은 측정치로서, 자본예산(capital budgeting): 적자 = (부채의 변동)  (자산의 변동) 예제: 정부가 사무빌딩을 매각하여 그 대금을 부채를 탕감하는데 사용하였다고 가정하자. 현재 절차상으로는, 적자는 감소할 것이다. 자본예산상으로는, 부채의 감소가 자산의 감소로 상쇄되어버리므로 부채는 아무런 변동이 없을 것이다. 자본예산의 문제점: 어떠한 정부지출을 자본지출로 계산할지를 결정하는 일이다. 제15장 정부부채

측정상의 문제점 3: 계산되지 않은 채무 (MEASUREMENT PROBLEM 3: Uncounted liabilities) 현재의 적자를 측정할 때 중요한 정부채무를 누락시키고 있다: 현재의 공무원들에 지불해야 하는 미래의 연금지불금 미래의 사회보장 지불금 우발적 채무, 예를 들어 은행파산시 지급해야 하는 연방예금보험금 (내재적인 불확실성에 따라 발생하는 우발적 채무에 대하여 얼마 만큼의 화폐가치를 부여해야 할지 결정하기가 곤한) 제15장 정부부채

측정상의 문제점 4: 경기순환 (MEASUREMENT PROBLEM 4: The business cycle) (실업보험, 소득세 제도와 같은) 자동안정화 장치로 인해 경기순환에 따라 적자가 변동한다. 이는 측정상의 오류는 아니지만, 어떤 재정정책을 취해야 할지 판단하기가 더욱 어려워진다. 예를 들어, 적자의 증가가 관찰되는 경우 이것이 긴축적인 재정정책에 기인하는 것일까 아니면 확장적인 재정정책에 기인하는 것일까? 제15장 정부부채

측정상의 문제점 4: 경기순환 (MEASUREMENT PROBLEM 4: The business cycle) 해결: 주기적으로 조정된 예산적자(cyclically adjusted budget deficit) ( “완전고용 적자”로 알려져 있음) – 만일 경제가 산출량과 실업이 자연율 수준에 있다면 정부 지출과 수입이 얼마나 될 지에 대한 추정치에 근거함 제15장 정부부채

미국 연방 예산의 순환적 성격 (The cyclical contribution to the U. S 미국 연방 예산의 순환적 성격 (The cyclical contribution to the U.S. Federal budget) -120 -80 -40 40 80 120 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 재정흑자 및 적자(10억불) Source: CBO. Obtained from: http://www.cbo.gov/Spreadsheets.shtml http://www.cbo.gov/ftpdocs/70xx/doc7060/03-07-CycMeas.pdf CBO includes this note: “The cyclical contribution to revenues is negative when actual GDP is less than potential GDP. The cyclical contribution to mandatory spending is positive when the unemployment rate is higher than the nonaccelerating inflation rate of unemployment. The cyclical contribution to the budget surplus or deficit equals the cyclical contribution to revenues minus the cyclical contribution to mandatory spending.” In essence, the graph on this slide shows the size of the correction to the measured budget deficit due to the business cycle. The data are in billions of current dollars. The increasing magnitude of the cyclical contribution is due to inflation and economic growth, both of which increase nominal magnitudes of most macroeconomic variables. 제15장 정부부채

발표된 적자규모를 해석할 때 우리는 매우 신중을 기해야 한다. 최종 결론 (The bottom line) 발표된 적자규모를 해석할 때 우리는 매우 신중을 기해야 한다. 제15장 정부부채

정부부채는 진정 문제가 되는 것일까? (Is the govt debt really a problem?) 조세삭감과 이에 수반되는 정부부채의 증가를 생각해보자. 두 가지 견해: 1. 전통적 견해(Traditional view) 2. 리카도의 견해(Ricardian view) 제15장 정부부채

전통적 견해 (The traditional view) 단기: Y, u 장기: Y 와 u 는 자연율로 복귀 폐쇄경제: r, I 개방경제: , NX (혹은 무역적자 증가) 최장기: 경제가 더 낮아진 1인당 소득을 지닌 새로운 안정상태에 도달할 때까지 저성장 지속 The traditional view is just the viewpoint embodied in the models that students learned in chapters 3 through 13 of this textbook. This viewpoint is accepted by most mainstream economists. 제15장 정부부채

리카도의 견해 (The Ricardian view) 데이비스 리카도(David Ricardo,1820)에 의해 주창되고, 최근 로버트 배로(Robert Barro)에 의해 진전 리카디언 등가가(Ricardian equivalence)에 의하면, 단기에서조차 부채에 의해 조달된 조세삭감은 소비, 총저축, 실질이자율, 투자, 순수출, 혹은 실질 GDP에 아무런 영향을 미치지 못한다. 제15장 정부부채

리카디언 등가의 논리 (The logic of Ricardian Equivalence) 소비자들은 미래지향적이어서, 부채로 조달된 오늘의 조세삭감이 현재가치로 환산된 미래의 조세증가와 동일함을 의미한다는 것을 알고 있다. 이 조세삭감은 소비자의 후생을 증진시키지 못하므로, 그들은 소비지출을 늘리는 대신에 미래의 조세부채를 갚기 위하여 삭감된 조세를 저축한다. 결과: 민간저축은 정부저축의 감소분만큼 증가하므로 총저축에는 아무런 변화가 발생하지 않는다. 제15장 정부부채

리카디언 등가의 문제점 (Problems with Ricardian Equivalence) 근시안적 견해(Myopia): 모든 소비자들이 그 정도로 미래지향적인 것은 아니며, 일부는 그 조세삭감을 뜻밖의 소득으로 여긴다. 차입에 대한 제약(Borrowing constraints): 일부 소비자들은 최적소비를 달성할 수 있을만큼 충분한 차입을 할 수 없으므로, 조세삭감분을 지출한다. 미래 세대(Future generations): 소비자들이 조세삭감에 대한 부담이 미래 세대로 전가된다고 생각한다면, 그 조세삭감이 그들을 더 부유하게 만들었다고 느낄 것이므로 지출을 늘릴 것이다. 제15장 정부부채

리카디언 등가를 부정하는 증거? (Evidence against Ricardian Equivalence?) 1980년대 초반: 레이건 정부의 조세삭감으로 적자 증가 총저축 감소, 실질이자율 상승, 환율 상승, 순수출 감소 1992년: 경기를 진작시키기 위하여 소득세 원천징수액을 감소 이는 조세납부시기를 늦추었을 뿐 소비자들의 후생을 향상시키지 못하였다. 거의 절반에 가까운 소비자들이 소비를 증가시켰다. 제15장 정부부채

리카디언 등가를 부정하는 증거? (Evidence against Ricardian Equivalence?) 리카디언 등가의 찬성론자들은 레이건 정부의 조세삭감은 리카디언 등가에 대한 정당한 평가의 기회를 제공한 것이 아니라고 주장한다. 소비자들은 미래의 조세증가 대신에 미래의 지출감소로 그 부채가 상환되어야 하는 것으로 예견하였을 가능성이 있다. 민간저축은 조세삭감이 아니라 경제에 대한 낙관적 전망과 같은 다른 이유로 감소되었을 수도 있다. 데이터는 서로 다른 해석이 내려질 가능성이 있으므로 정부주채에 대한 두 가지 견해 모두 일견 타당성이 있다고 볼 수 있다. 제15장 정부부채

기타 견해들: 균형예산 vs. 최적 재정정책 (Balanced budgets vs. optimal fiscal policy) 일부 정치인들은 매년 연방정부 예산이 균형에 놓일 수 있도록 미국헌법을 수정하는 제안을 하기도 하였다. 많은 경제학자들은 적자가 다음과 같은 용도로 사용되어야 한다고 주장하면서 이 제안을 거부한다. 산출량과 고용의 안정화 소득이 증감하더라도 세금을 비교적 일정하게 유지 필요할 경우 세대간의 소득을 재분배 The material on this slide is related to the material on the slide after the following one, entitled Other Perspectives: Debt and Politics. If you wish to save time, you can combine the two. 제15장 정부부채

기타 견해들: 재정이 통화정책에 미치는 효과 (Fiscal effects on monetary policy) 정부적자는 화폐의 발행을 통해서 조달 가능하다. 높은 정부적자는 정책결정자들로 하여금 (채권보유자들을 희생시키는 부채의 실질가치의 감소를 유발시키기 위하여) 인플레이션을 유발하고자 하는 유인으로 작용할 수 있다. 다행스럽게도: 재정정책과 금융정책 사이의 연계가 중요하다는 증거가 거의 없다. 대부분의 정부들은 인플레이션을 유발시키는 행위가 어리석은 것이라는 것을 알고 있다. 대부분의 중앙은행들은 재정정책 결정자들로부터 정치적 독립성을 (최소한 어느 정도는) 갖고 있다. 제15장 정부부채

기타 견해들: 부채와 정치과정 (Debt and politics) “재정정책은 천사가 만든 것이 아니다…” – Greg Mankiw, p.449 어떤 이들은 적자지출에 놓여있는 정책결정자들을 신뢰하지 않는다. 그들은 다음과 같이 주장한다. 정책결정자들은 적자에 대한 부담이 미래의 납세자들에게 전가될 것이므로 그들의 지출이 실제로 얼마가 될 것인지에 대하여 염려하지 않는다. 미래의 납세자들은 의사결정과정에 참여할 수 없기 때문에, 그들의 이해관계가 고려되지 않을 수도 있다. 이것이 (위에서 언급한) 균형재정 헌법수정을 제안하는 또 하나의 이유이다. 제15장 정부부채

기타 견해들: 국제적 차원 (International dimensions) 정부재정적자는 무역적자로 이어질 수 있고, 이는 해외로부터의 차입에 의해 조달되어야 한다. 커다란 정부부채는 해외투자자들이 채무불이행 위험의 증가를 점차 인식하게 됨에 따라 자본도피(capital flight)의 위험을 증가시킬 수 있다. 커다란 부채는 국제적 사건에 대한 한 나라의 정치적 영향력을 약화시킬 수 있다. 제15장 정부부채

사례연구: 지수연동 재무성 채권 (Inflation-indexed Treasury bonds) 1997년부터, 미재무성은 수익률이 소비자물가 지수에 연동된 채권을 발행하기 시작하였다. 이점: 인플레이션위험(inflation risk)의 제거: 인플레이션 – 따라서 실질이자율 –이 예상과 다르게 진행될 위험 민간부문에서도 인플레이션이 조정된 채권을 발행할 가능성 예상 인플레이션율을 추론하는 방법 제시… This slide and the next correspond to the case study “the Benefits of Indexed Bonds” that closes Chapter 15 (see pp.451-452). It might be worth taking a moment to help your students understand why inflation risk is an undesirable thing. It’s also a good idea to help your students understand why we can infer the expected inflation rate from the difference between the yields on standard and inflation-indexed bonds of the same maturity. A simple example might help: Suppose the inflation-indexed Treasury bond pays 3 percent after inflation, while a standard Treasury bond with the same maturity pays 5 percent. We can infer that the market expects 2 percent inflation during the term of the bond. If people expected less than two percent inflation, then the non-indexed bond would have a higher real return than the indexed bond, so everyone would try to buy the non-indexed bond. But this would drive up its price, and drive down its return, until the difference between the returns on the two bonds just equals expected inflation. 제15장 정부부채

사례연구: 지수연동 재무성 채권 (Inflation-indexed Treasury bonds) 6 지수 비연동 채권 수익률 5 4 추론된 예상 인플레이션율 % (연율) 3 지수연동 채권 수익률 2 This graph presents the yields on 10-year constant maturity non-indexed and inflation-indexed U.S. Treasury bonds. The implied expected rate of inflation is simply the difference between the non-indexed (i.e. nominal) and indexed (i.e. real) bond yields. Expected inflation was 1.51% at the beginning of 2003. It was as high as 2.7% (nearly double the 1/2003 figure) in March 2005 and again in May 2006. Source: Board of Governors of the Federal Reserve Obtained from: http://research.stlouisfed.org/fred2/ 1 2003- 2003- 2003- 2004- 2004- 2005- 2005- 2006- 01-03 06-27 12-19 06-11 12-03 05-27 11-18 05-12 제15장 정부부채

요약 인플레이션을 감안하지 않고 있다. 정부자산의 변동을 고려하지 않고 있다. 1. GDP에 비해 상대적으로, 미국정부 부채는 다른 나라와 비교해볼 때 그다지 크지 않다. 2. 적자에 대한 표준적인 수치는 다음과 같은 이유로 재정정책에 대한 불완전한 수치이다. 인플레이션을 감안하지 않고 있다. 정부자산의 변동을 고려하지 않고 있다. 일부 채무를 누락시키고 있다 (예, 현재 노동자들에 게 지급될 미래의 연금지급액). 경기순환의 효과를 고려하지 않고 있다. 제15장 정부부채 slide 31

요약 3. 전통적 견해에 따르면, 부채로 조달된 조세삭감은 소비를 증가시키고 총저축을 감소시킨다. 폐쇄경제에서는, 그 결과 이자율이 상승하고, 투자가 감소하며, 장기적으로 생활수준이 낮아질 것이다. 개방경제에서는, 환율이 상승하고, 순수출이 감소하거나 무역적자가 증가할 것이다. 4. 리카디안 견해에서는, 부채로 조달된 조세삭감은 소비 혹은 총저축에 영향을 미치지 못하므로, 이자율, 투자, 혹은 순수출에도 영향을 미치지 못한다고 주장한다. 제15장 정부부채 slide 32

요약 인플레이션을 야기할 수 있다. 정치인들은 조세부담을 현재 세대에서 미래 세대로 이전시킬 수 있다. 5. 대부분의 경제학자들은 엄격한 균형재정 규칙에 반대한다. 왜냐하면 이 규칙은 산출량을 안정화시키거나, 조세를 평탄화시키며, 혹은 세대간에 조세를 재분배하는 재정정책을 사용하지 못하게 될 수 있기 때문이다. 6. 정부부채는 다음과 같은 효과를 가져올 수 있다: 인플레이션을 야기할 수 있다. 정치인들은 조세부담을 현재 세대에서 미래 세대로 이전시킬 수 있다. 국제적 사건에서 일국의 정치적 영향력이 쇠퇴할 수 있으며, 혹은 해외투자자들에게 두려움을 끼쳐 자본을 나라 밖으로 빼돌리게 만들 수 있다. 제15장 정부부채 slide 33