자치정보화조합 [ BSP ] 2004.09 컨소시엄

목차 지방재정의 혁신과제 및 비전 (Executive Summary) 재정개혁 선진사례 외부환경의 이해 내부환경의 이해 개선과제 도출

I.지방재정의 혁신과제 및 비전

I.지방재정의 혁신과제 및 비전 1.혁신과제 및 비전 도출 과정 지방재정의 외부 요구사항을 정리하고, 내부역량 이해를 통해서 지방재정의 혁신과제를 도출하였고, 이를 기반으로 지방재정의 비전을 도출하였음. 국정추진과제* 시민사회 요구 국제사회 요구** 진행 중인 개혁동향 *** 개혁동기 정치문화 사회적 문화 행정환경 실현장애 요인 외부환경 내부환경 지방재정의 전략목표 추진방향 핵심 역량 분석 가능한 개선도출 투명화, 건전화, 효율화 지방재정의 혁신과제 지방재정의 비전 디지털 예산회계 추진단과 정부혁신지방분권위원회의 방향성에 근거 ** World Bank , IMF, OECD가 각국정부에 요구하는 재정개혁 내용 *** 지난 정부 및 참여 정부가 현재 추진 중인 개혁과제를 Bottom-up 으로 조사한 결과

I.지방재정의 혁신과제 및 비전 2. 지방재정의 비전 지방재정의 전략 목표 지방재정의 비전* 예산·회계제도의 개혁 지방재정의 비전은 회계의 투명화, 재무관리 능력의 향상, 예산편성 의사결정 능력의 향상임. 전략적 목표 설명* 지방재정의 비전* 건전화 수지 균형성과 재원의 자주에 중심 재원의 확충 공기업, 기타특별회계 및 기금의 개선 투명화 재정 집행과정 및 결과에 대한 투명성에 집중 1)회계의 투명화 효율화 재정 운영(예산, 채무)관리에 중심 2)재무관리 능력의 향상 3)예산편성 의사결정 능력 향상 재정의 건전화* 지방재정의 전략 목표 재정의 투명화* 재정의 효율화* 지방재정의 비전* 예산편성 의사결정 능력 향상 재무관리 능력의 향상 회계의 투명화 예산·회계제도의 개혁 * 지방재정의 전략적 목표는 기 수립된 전략적인 목표였고, 건전화,투명화,효율화의 정의는 다양할 수 있으나 본 사업단에서는 협의의 의미로 해석하고 업무를 추진하였음

투명화 효율화 3.지방재정의 혁신과제와 비전 I.지방재정의 혁신과제 및 비전 전략 목표 지방재정의 비전 지방재정의 개혁과제 복식부기·발생주의 회계의 도입 원가회계의 도입 회계직의 독립성 강화 국가 전체 통합 결산 회계의 투명성 투명화 재무관리 능력의 향상 채무관리 개선 자금관리 개선 효율화 예산편성 의사결정 능력의 향상 예산과목 구조 개편 사업별 예산 편성 보조금 제도의 개선 사업심사평가 강화 성과측정 및 환류

예시적 투명화 효율화 I.핵심과제의 도출 3.지방재정의 To-BE As-Is To-Be 회계의 투명화 예산편성 의사결정 의존재원 중 유보율* 4.5조 결산소요일 4개월 3개월(복식) 국가 전체 재정상태 파악 현금주의 예산의 통합수지 발생주의 통합 결산 투명화 예산서 가독률** 6% 40%*** 예산의 simulation 불가 가능 유사사업원가비교 예산편성 의사결정 능력의 향상 예시적 효율화 일반행정비용 중 전도성 자금비율 12% 0 % 재고자금 세출 10% Negative **** 지자체당 예금계좌수 수백 ~ 수천개 수개 재무관리 능력의 향상 *예산에 대한 이전재정 유보율만 현재 계산되고 있는 상황, 결산에 대한 분석이 필요함 ** 지방 의회에서 현재 예산서의 가독률은 6% 내외라고 설문 조사됨(예산시민연대) *** 프랑스 의회의 경우 예산개혁 후 40 %로 조사됨 **** 미국은 재고자금이 거의 항상 음수를 기록하고 있음.

II.재정개혁 선진사례

의사 결정 지원 예산 개편 회계 정비 정책 방향 확정 `1.선진 재정개혁 방향 II.재정개혁 선진사례 선진국은 재정개혁을 회계 투명화부터 추진했고, 재무관리 능력을 향상한 뒤, 예산편성의 과정까지 개혁을 추진하였음. 의사 결정 지원 예산편성 시 비용 Simulation 예산 실적 분석 경영 분석 통합재정정보시스템 구축 부가가치 예산제도 개편- 사업별, 성과주의 예산 예산편성과정 정형화- 사업관리, 보조금관리 예산편성 시스템 구축 원가회계 및 예측원가관리 시스템 예산 개편 회계 정비 복식부기·발생주의 회계 업무 정착 통합회계정보시스템 구축 재무관리 능력의 향상 (자금, 채무) 정책 방향 확정 재정정보화 방향 확정 예산분류체계 방향성 확정 재정관련법 정비 (회계기준안 등 확정) 재정개혁방향 일본* 개발도상국** 프랑스*** 미국 일부 주정부**** 미국 선진 연방기관**** *일본은 회계개혁이 진행 중에 있는 상황임(Comparative Issues in Local Governmental Accounting) ** 개발도상국은 세계은행의 재정개혁프로그램에 의해서 진행중인 상황(World Bank 보고서) *** 프랑스는 회계개혁과 예산개혁을 동시에 추진했고, 이에 대한 통합시스템을 구축하여 진행 중임(CIGAR 9th) **** 미국의 선진 연방기관(NASA) 및 주정부(Texas)는 추정원가를 예산편성과정에서 계산하여 의사결정을 지원하고 있음(JFMIP)

2.선진사례 추진절차 II.재정개혁 선진사례 시범 적용 확대 적용 통합 결산 선진국은 예산과 회계를 연계하여 개혁을 추진하였고, 회계제도부터 개혁하고 이를 바탕으로 예산제도까지도 개혁했음. 시범 적용 예산분류 체계확정 예산분류체계 확정 예산/결산 Simulation 계정과목표 확정 신규예산에 따른 회계처리 재무, 성과 CoA 설계 확대 적용 신 제도에 의한 예산편성 신규 예산제도에 따른 예산편성 회계정보 시스템 구축 통합회계정보시스템 구축 타 연계방안 정의 예산시스템 구축 회계업무 처리 신규 예산분류체계에 의한 예산시스템 구축 이행 계획 수립 회계업무처리지침 작성 통합 결산 재무감사 (수 년 후) 결산 전문가에 의한 재무감사 전체 통합재무제표 감사 개별 자치단체 통합재무제표 통합결산보고서 작성

III.외부환경분석

1.국정추진과제 III.외부환경 이해 참여정부의 지방재정 관련 개혁은 디지털 예산회계 기획단과 정부혁신지방분권위원회에서 수행하고 있으며, 재원확충, 예산·회계제도의 개혁, 공기업·기금·기타 특별회계 등 전략적 과제를 제시함. 큰 주제 중간주제 세부주제 재원확충 기관 위임사무의 폐지 기관 위임사무의 폐지에 따른 기능 및 재원의 이양 교육기능의 지방 이전 교육기능의 이전과 재원이양 경찰기능의 이전 경찰기능의 이전과 재원이양 특별행정기관의 폐지 특별행정기관의 폐지에 따른 기능 및 재원의 이양 재원 구조의 개선 지방교부세 법정율 인상 지방교부세 산정방식의 개선 지방양여금제도의 개선 포괄보조금제도 운영 지방교부세 인센티브 확대 지방 사업정비 및 자주재원화 세제의 개편 과세자주권의 확대 자치단체의 자구노력 강화 비과세·감면제도의 개선 예산·회계제도의 개혁 복식부기·발생주의 도입 복식부기·발생주의 회계의 도입 성과관리제도의 도입 사업별 예산 편성 예산과목 구조 개편 예산편성과정의 개선 참여예산의 도입 및 확대 Top-Down 제도 예산편성지침의 폐지 예산집행과정의 개선 재정 출납관 독립성강화 결산과정의 개선 지방재정분석 및 진단제도의 강화 공기업, 기금, 기타 특별회계의 개선 공기업의 경영합리화 적자 공기업의 개선 기금 관리의 개선 기금의 통폐합 관리 *혁신위, 디지털 예산회계 개혁 과제를 BSP 팀이 논리적 구성에 맞게 재구성한 것임

2.시민사회의 요구* III.외부환경 이해 환류 예산의 편성 예산의 집행 결산 및 감사 시민 단체들은 예산편성과정에 대한 참여와 회계의 투명성을 지방정부에 요구하고 있음. 환류 예산의 편성 예산의 집행 결산 및 감사 참여 예산 제도의 도입 사업의 심사 평가 강화 경비 집행 내역의 공개 복식부기 회계제도의 정착 사업에 대한 원가정보 공개 *예산 분야 시민운동을 하고 있는 시민단체와 인터뷰한 결과

3.국제사회의 요구 III.외부환경 이해 국제사회는 정부와 공공 부분에 있어 회계의 투명성과 책임성을 강조하고 있음. 채권 그룹 (IMF, 세계은행 등) 회계의 투명성* 복식부기·발생주의 회계의 도입 국제 기준에 부합하는 회계제도 국제 기준에 부합하는 예산분류체계 국가 전체의 통합 결산을 요구 국제 선진 그룹 (OECD 등) 재정의 책임성* 국가 채무 인식 및 관리의 개선을 요구 국가 자금 관리 개선을 요구 * World Bank 의 Fiscal Transparency & Accountability 의 내용을 BSP 팀이 재구성

4.진행 중인 개혁동향 III.외부환경 이해 국민의 정부에서 추진 중이거나 추진하고자 했던 재정 개혁 주제는 신공공관리를 기반으로 하는 예산·회계제도의 개혁이었음. 큰 주제 세부주제 재원확충 과세기반의 확대와 세율의 인상 자주재원 확충과 경상경비 절감 지역경제활성화를 통한 자체재원 조달 세수기반의 강화 건전재정 인센티브의 적용 교부세 감액제 시행 예산·회계제도의 개혁 복식부기·발생주의 회계의 도입 예산편성지침의 폐지 다년도 예산 기준경비 자율화 경비의 집행 기준의 엄격화 예산절감 실적 평가제도 공기업, 기금, 기타 특별회계의 개선 적자 공기업의 개선 기금의 통폐합 관리

5.외부환경이 요구하는 개혁과제(총평) III.외부환경 이해 예산·회계제도를 중심으로 개혁 큰 주제 재원확충 예산·회계제도의 개혁* 공기업, 기금, 기타 특별회계의 개선 국정과제 기관 위임사무의 폐지에 따른 기능 및 재원의 이양 교육기능의 이전과 재원이양 경찰기능의 이전과 재원이양 특별행정기관의 폐지에 따른 기능 및 재원의 이양 지방교부세 법정율 인상 지방교부세 산정방식의 개선 지방양여금제도의 개선 포괄보조금제도 운영 지방교부세 인센티브 확대 지방 사업정비 및 자주재원화 과세자주권의 확대 자치단체의 자구노력 강화 비과세·감면제도의 개선 복식부기·발생주의 회계의 도입 사업별 예산 편성 예산과목 구조 개편 참여 예산의 도입 및 확대 Top-Down 제도 예산편성지침의 폐지 재정출납관 독립성강화 적자 공기업의 개선 기금의 통폐합 관리 시민사회의 요구 사업의 심사평가 강화 경비 집행 내역의 공개 복식부기 회계제도의 정착 사업에 대한 원가정보 공개 국제사회의 요구 국제 기준에 부합하는 회계제도 국제 기준에 부합하는 예산분류체계 국가 전체의 통합 결산을 요구 진행 중인 개혁동향 요약 과세기반의 확대와 세율의 인상 자주재원 확충과 경상경비 절감 지역경제활성화를 통한 자체재원 조달 세수기반의 강화 건전재정 인센티브의 적용 교부세 감액제 시행 다년도 예산 기준경비 자율화 경비의 집행 기준의 엄격화 예산절감 실적 평가제도 예산·회계제도를 중심으로 개혁 *각 외부 요구사항이 거의 일치하는 내용에 대해서 제거하였음.

IV.내부 환경분석

中 下 1.예산·회계제도 개혁동기 IV.내부환경 이해 Lűder* 상황이론에 따라 지방자치단체의 예산·회계개혁 동기를 평가해 볼 때, 예산·회계제도의 개혁이 성공적으로 정착되기 위해서는 상당한 노력이 필요할 것으로 추정됨. 요소* 평가 항목 평가 내용 총평** 동기 재정압박 채무의 규모가 세입의 평균 10% 이내로 재정 압박이 거의 없음 中 재정개혁에 대한 모색 재정운영개혁에 대한 탐색적 연구는 거의 없음 회계감사 엄격한 회계감사 경험이 부재함 국제적 영향 IMF 등 국제기구의 권고에 의해 자극을 많이 받은 상황 정치적 환경 정치문화 정치그룹이 예산낭비 사례 등 적발성 감사만 주목하고, 정기적이고 일반적인 재무감사에 무관심함 정치적 경쟁 정치적 경쟁이 치열 정치체계 재무감사를 정치적 무기로 사용하는 상황이 자주 발생 사회적 환경 사회 문화 시민단체가 지방자치단체의 재정정보를 요구하는 수준이 증가하나 아직까지도 미비함 下 감사 기대 수준 재무감사에 대한 기대 수준이 거의 없음 채권그룹 주 채권그룹은 중앙정부이고, 중앙정부만이 채권그룹으로 관심 압력단체 일부 광역시를 제외하고는 재정정보를 요구하는 압력단체가 거의 부재함 *최근 각국정부의 예산회계 개혁에 대한 성공과 실패사례를 연구하는 독일 학자 **국내에서 비교론적 연구가 부재하기 때문에, 사업단이 총평함

下 1.예산·회계제도 개혁동기(계속) IV. 내부환경 이해 이를 위하여 좀더 세부적이고. 설득적인 순응 프로그램이 필요함. 요소 평가 항목 평가 내용 총평 행정적 환경 행정문화 권위적인 행정문화 외부감사에 저항감이 많음 下 조직모델 및 내부 통제 내부감사 및 내부통제가 쉽지 않은 구조임 회계 및 통제 업무가 기관장의 통제를 많이 받음 혁신 및 개혁 절차 혁신 및 개혁에 대해서 순응도가 높음 외부감사에 재원배정 외부감사에 할당하는 재원이 극히 미비함 실현 장애 요인 단위 크기 지방자치단체의 예산액은 많으나, 평균적인 단위는 상당히 큰 편차를 보임 직원의 질 회계 지식 전무, 재무관리 능력 미비 순환보직으로 인한 업무 능력미비 법률체계 서식까지 중앙의 통제에 의해서 결정됨으로 자율성 부재 해외사례비교* 동기 사회적 환경 정치적 환경 행정적 환경 실현장애요인 독일 상 중 캐나다 미국 일본 하 뉴질랜드 프랑스 *Jose, Manuel et al, Comparative Local Governmental Accounting in an Europe

V.개선과제 도출

1.지방재정정보관리 프레임워크 세계은행이 제시하는 정보관리프레임워크에 기반하여 지방 재정프레임워크를 도출함. 기능 프로세스 시장 중앙 지방자치단체 외부기관 국고보조관리 통합결산관리 일반회계 및 기타특별회계 부채관리 정책 예산관리 자금관리 성과관리 지방세 세외수입 금고 감사기관 경제동향 예측 국고보조관리 시스템 경제 예측 프레임워크와 예산지침 국가 보조 내역 예산 지침 예산편성(사업관리)시스템 예산준비 사업관리정보 예산 준비 시스템 투자 경상 예산제안 기존 및 신규사업 공급 업체 통합재정 시스템 예산관리, 회계, 재정보고 차입 및 공채 추정치 승인 예산 성과정보 세입 추정치 핵심지방재정시스템 경상 및 투자 예산 승인 예산실행 시스템 성과측정 (관리회계) 시스템 금고 시스템 지급요청, 재무기록 지급승인 전년도 데이터 예산관리 및 재정보고 시스템 차변 대변 단일 계정을 통한 입출금 보고 총 계정원장 자금관리 세입 수령액 보고서 자금예측 및 할당 차입 요구 자금관리 시스템 원가회계시스템 부채관리 원가정보 부채 관리시스템 국내 해외 자산관리 시스템 납세자 세입관리 지방세 관리시스템 세외수입 관리시스템 총계정원장 전기 국민 서비스 국가부채관리 시스템 금고에 지불지시 인사 관리시스템 감사 시스템 감사 감사를 위한 샘플거래 정보분석작업 매개정보 정보흐름 정보시스템

2.개혁과제와 기회 Matrix* V.개선과제 도출 지방재정 11 대 개혁 과제 지방재정 개혁 과제 중 많은 주제가 구현하기 힘들고, 인지되고 있는 중요성이 매우 높은 것으로 나타나 실행하기 힘든 것으로 나타남. 예산·회계제도 개혁과제** 지방재정 11 대 개혁 과제 1)채무관리 개선 2)자금관리 개선 3)회계직의 독립성 강화 4)복식부기·발생주의 회계 도입 5)원가회계의 도입 6)국가 전체 통합 결산 7)예산과목 구조개편 8)사업별 예산편성 9)사업심사 평가 강화 10)보조금 제도의 개선 11)성과측정 및 환류 12)예산 Top-Down 제도 13)경비집행내역의 공개 14)다년도 예산제도 도입 15)참여예산제도의 도입 및 확대 16)예산절감 실적 평가제도 17)사업추진 상황 사후 평가 제도 18)지방재정분석진단제도강화 19)지방재정운영상황 측정제도 인지되고 있는 중요성 *사업단 내부에서 주제의 중요성과 용이성에 의해서 설문조사 하였음. ** 외부 환경에 의해서 요구되는 개혁과제를 추론하였음. 구현의 용이성

3.지방재정의 핵심개혁과제 V.개선과제 도출 외부환경과 내부 환경을 종합해 본 결과, 예산회계제도 개선에 나타나는 개혁과제는 11대 과제이며 이에 대한 세부 추진 절차를 설계해야 함. 개혁과제 개혁과제 설명 지방재정의 비전 채무관리 개선 채무 인식, 관리, 지방채를 통한 재원조달 등의 관리체계 선진화 재무관리 능력의 향상 자금관리 개선 지출 과정에 대한 개선, 자금 배정, 자금 수요 예측, 재고자금 관리의 선진화 회계직의 독립성 강화 지출 통제를 강화시켜, 합리적인 예산통제를 수행하고, 회계직제의 전문성을 확보하기 위한 직제 개편 회계의 투명성 복식부기 ·발생주의 회계도입 부분적으로 적용되었던 복식부기·발생주의 회계를 공공기관 전체에 적용을 목표 원가회계의 도입 정부부분에 원가개념을 도입. 원가 측정 및 성과관리제도의 기반의 확충으로 보임 국가 전체 통합결산 국가 전체의 의사결정과 국제 권고사항을 충족시키기 위하여 국가 전체의 재정보고를 복식부기 형태로 수행 예산과목 구조 개편 다면적이고 연성적인 예산분류체계로의 개편 예산편성 의사결정 능력의 향상 사업별 예산 편성 원가관리 및 성과관리 제도의 기반으로서 예산을 사업단위로 편성하고, 성과 및 원가를 측정할 수 있는 재정정책의 광범위한 변화 사업심사 평가 강화 사업에 다양한 속성을 부여하여, 의사결정 능력을 향상시키고 국가 전체적인 사업관리를 정보화. 이를 바탕으로 유사사업의 원가 비교 보조금 제도의 개선 지방자치단체의 중요 세입인 보조금의 예측 가능하게 하는 것 성과측정 및 환류 원가와 지표를 개발하고, 전 프로세스를 원가와 지표로 통제하여 민간의 경쟁 문화를 보급