* 경쟁법과규제 제9장 산업규제 이론 서강대학교 경제학과 Sogang School of Economics

Agenda/Contents 경제적 규제 규제이론 경쟁산업의 규제 자연독점산업의 규제

1. 경제적 규제 ■ 경제적 규제의 의미 규제 : 개인 혹은 조직의 자의적 행동권에 대하여 국가가 부과한 제한, ■ 경제적 규제의 의미 규제 : 개인 혹은 조직의 자의적 행동권에 대하여 국가가 부과한 제한, 제재의 위협에 의해서 뒷받침됨. 경제적 규제 -가격, 수량, 및 진입과 탈퇴와 관련한 기업결정에 대하여 정부가 부과한 제한 사회적 규제 -산업조직과 직접관련이 없는 다양한 시장실패의 문제를 다루는 ‘質的’ 규제 -예) 환경, 보건, 직업안전, 제품의 질 등에 대한 규제 등을 포함.

1. 경제적 규제 규제 ■ 규제수단 경제적 규제는 기업결정에 대한 광범위한 제한을 말하지만 ■ 규제수단 경제적 규제는 기업결정에 대한 광범위한 제한을 말하지만 규제에 의해 통제되는 핵심적인 의사결정변수는 다음과 같다. 규제 가격통제 진입 및 퇴출의 통제 그 밖의 변수들 통제 수량통제

1. 경제적 규제 ■ 규제수단 가격통제 -정부는 독점기업의 높은 독점가격책정이 우려되면, 최고가격을 제한할 수도 있고, 반면에 경쟁자들간의 과당경쟁이나, 약탈적 가격책정이 우려되면, 최저가격을 제한할 수 있다. -정부는 최고가격, 최저가격을 동시에 제한하여 허용가격범위를 설정할 수 있고, 극단적인 경우에는 가격수준 그 자체를 정할 수도 있을 것이다.

1. 경제적 규제 ■ 규제수단 수량통제 -예) 천연자원산업의 원유채취량제한 ■ 규제수단 수량통제 -예) 천연자원산업의 원유채취량제한 -예) 공익산업의 경우, “규제가격에서 모든 수요에 응해야 한다 (meet all demand at the regulated price)”는 식으로 가격통제를 보완하는 형태로 나타나기도 함.

1. 경제적 규제 ■ 규제수단 규제수단 3: 진입 및 퇴출의 통제 ■ 규제수단 규제수단 3: 진입 및 퇴출의 통제 -진입규제의 근거: 자연독점산업의 경우 기업의 수가 증가하면 생산효율성이 저하될 수 있다는 것 -퇴출규제의 근거: 자유시장에 맡겨 두면 채산이 맞지 않는다는 이유로 특정 부류 혹은 지역의 소비자들에게 서비스가 제공되지 않을 우려가 있는 경우

2. 규제이론 규범적(normative) 규제 실증적(positive) 규제 규제의 목적은 경제적 후생의 극대화 `규제가 과연 바람직한가’ `어떤 규제가 더 낫는가’ 규범적(normative) 규제 규제의 목적에 대한 기본적 가정에 대한 문제제기 시장에서 정부개입의 실제적 양상을 설명하려 시도 `무엇이 규제되고 있는가’ `어떻게 규제되고 있는가’ 실증적(positive) 규제

2. 규제이론 ■ 실증적 규제이론 공익설 (public interest theory) ■ 실증적 규제이론 공익설 (public interest theory) -규제는 비효율적이고 불공정한 시장결과, 즉 독점문제 및 시장실패를 보정하기 위한 대중적인 수요에 따라서 존재하는 것으로 파악 -규제기관은 공익을 추구하는 성실한 대리인으로서 파악 -문제점 대중적 수요가 어떻게 결집되어 규제라는 제도를 창출하는가에 대한 설명이 결여되어 있음. 독점적이라든가 외부성의 영향이 크다고 할 수 없는 많은 산업들이 규제되고 있는 현실과 부합하지 않음.

2. 규제이론 ■ 실증적 규제이론 이익집단설(interest group theory) 혹은 포획설(capture theory) ■ 실증적 규제이론 이익집단설(interest group theory) 혹은 포획설(capture theory) -규제는 특정이해집단이 자신들의 이익을 증진시킬 목적으로 도입하였거나, 혹은 어떤 목적으로 도입되었든지 간에, 시간이 흐름에 따라서 규제기관은 결국 피규제산업에 포획되어서 그들의 이해를 대변하게 되는 것으로 파악 -문제점 이론적인 허점으로서 규제의 영향을 받는 수 많은 이해집단들 (기업, 소비자, 노동장 등) 사이에 어느 집단의 이해가 관철되는가를 설명하지 못한다. 단지 막연히 ‘친생산자적 (pro-producer)’이라는 가설을 제시할 뿐이다. 현실적인 규제에 보통 나타나는 두 가지 특성으로서 교차보조 (cross-subsidization)와 소생산자보호와 잘 부합하지 않는 것이다.

2. 규제이론 ■ 실증적 규제이론 이익집단설(interest group theory) 혹은 포획설(capture theory) ■ 실증적 규제이론 이익집단설(interest group theory) 혹은 포획설(capture theory) 교차보조: 여러 제품을 생산하는 기업이 (혹은 여러 시장에 제품 또는 서비스를 제공하는 기업이) 어느 제품에 (혹은 어느 시장에) 대한 가격은 평균비용 이하로 책정하고, 그 손실을 다른 제품에 (혹은 다른 시장에) 대한 높은 가격으로 보상을 받는 것 기업의 이윤극대화 원리와 배치되는 것으로서, 소생산자보호의 성향과 함께, 대기업중심의 친생산자적 규제이론과 부합하지 않는다. 또한, 피규제기업이 규제를 지지하지 않고, 규제로 인한 이윤저하가 관찰되는 규제산업이 상당히 존재하는 것도 이해집단설에 반하는 강력한 증거이다.

2. 규제이론 ■ 경제적 규제이론(Economic Theory of Regulation) 규제를 일종의 ‘재화’로 간주하고 이 재화에 대한 수요과 공급을 분석함을 통해서 구체적인 규제양상에 대한 설명과 예측을 시도하는 것 Stigler, Posner에 의해서 시작되어서 Peltzman 등에 의해서 발전

2. 규제이론 ■ 경제적 규제이론(Economic Theory of Regulation) 규제에 대한 수요 규제는 특정집단에 ‘가치’가 있는 일종의 ‘상품’ 밀접한 대체재의 존재유무가 상품에 대한 수요를 결정 규제와 카르텔은 진입 및 가격의 통제를 전형적인 수단으로 하여 거의 동일한 효과를 가짐 카르텔 형성 및 유지비용↑⇒ 규제에 대한 수요↑ 카르텔의 형성을 위한 합의(agreement) 및 유지를 위한 강제 (enforcement)의 비용을 결정하는 가장 중요한 요인은 산업 내 기업의 수 산업 구조가 경쟁적 혹은 원자적(atomistic)일수록 규제에 대한 수요는 더욱 커짐.

2. 규제이론 ■ 경제적 규제이론(Economic Theory of Regulation) 규제의 공급: 다음과 같은 정치적 과정에 의해서 결정 규제는 ‘돈(money)’과 교환 기업가적(entrepreneurial) 규제는 ‘표(vote)’와 교환 민주적(democratic) 규제는 ‘비폭력(no violence)’과 교환 강압적(coercive)

2. 규제이론 ■ 경제적 규제이론(Economic Theory of Regulation) 규제‘시장’의 균형 규제의 수요와 공급 결정요인들을 종합적으로 고려하면, 규제는 카르텔이 요청되나 관련된 사업자의 수가 많아서 카르텔의 형성 및 유지가 어려운 경우에 많이 나타남 예) 농업, 노동, 각종 전문직종과 관련한 규제 한계: 경쟁적 산업의 규제에 대한 설명으로는 매우 설득력이 높으나 자연독점산업에 대한 규제는 잘 설명하지 못함.

3. 경쟁산업의 규제 경쟁산업의 규제에 대한 합리화 과당경쟁(cutthroat competition)의 억제: 규제와 카르텔이 밀접한 대체관계에 있다는 사실은 앞서 공동행위의 장에서 카르텔의 합리화 논거로서 설명한 과당경쟁이론이 역시 규제의 합리화 논거가 될 수 있음 보편적서비스(universal service)의 제공: 모든 부류, 모든 지역의 소비자에게 서비스를 제공하기 위해서는 교차보조 혹은 횡적보조 (cross subsidization)가 필요할 수 있다. 교차보조란 동일산업내의 한 부문의 결손을 다른 부문에서 나오는 이익금으로 충당하는 것으로서 우편, 전신, 전력, 수도, 철도, 버스, 항공 등 공익서비스 산업분야 등 광범위하게 나타남.

1. 경제적 규제이론 및 경쟁산업의 규제 보편적서비스(universal service)의 제공 교차보조의 예: 시내버스를 이용하여 교통서비스를 제공함에 있어서 변두리에 거주하는 주민에 시내버스를 제공하는 데 드는 비용은 도심지역에서 타고 내리는 승객에게 서비스를 제공하는 데 드는 비용에 비하면 상당히 높다. 모든 승객에게 동일한 요금을 물리게 될 때 변두리지역에 대한 서비스비용은 버스요금보다 높고 도심지역에서의 승객에 대한 서비스비용은 버스요금보다 낮게 될 것이다. 따라서 이 두 집단의 소비자 사이에는 교차보조가 일어나게 된다. 이러한 상황에서 진입 및 가격규제가 없으면, 신규기업이 가격을 약간 낮추어 서비스제공비용이 낮은 도심지역의 승객들만을 상대해서 이득을 볼 수 있다. 이러한 소위 ‘탈지행위(cream-skimming)’는 결국 비용이 높은 소비자들에 대한 서비스제공을 불가능하게 할 수 있다.

3. 경쟁산업의 규제 경쟁산업의 규제효과 독과점화 정부에 의해 진입장벽이 만들어져서 경쟁적인 산업이 독과점화 의사, 변호사자격시험을 통한 직업면허가 대표적인 예 서비스의 질적 수준을 유지하기 위해 필요하나 지나친 제한은 독점지대와 이에 따른 낭비적 경쟁을 유도하여 비효율성을 유발: 수많은 우수한 인적 자원이 사법시험 준비에 젊고 생산성이 높은 시절을 허비하는 것

3. 경쟁산업의 규제 경쟁산업의 규제효과 과잉서비스경쟁 경쟁산업의 진입제한 및 가격 규제로 인한 제품품질 혹은 서비스의 왜곡현상 예) 항공여객운송산업의 규제와 탈규제 1980년대 초반까지의 규제 과잉서비스경쟁으로 인한 rent-dissipation현상. ‘고가격-고품질’ 1980년대 중반부터의 탈규제  신규기업의 진입에 따른 경쟁 심화와 가격하락, 소비자들의 선택폭의 확대. ‘고가격-고품질’과 ‘저가격-저품질’ 제품차별화

4. 자연독점산업의 규제 ■ 자연독점의 정의 고전적 이해: 어떤 산업의 기술적 특성이 규모의 경제가 매우 두드러져서, 시장수요의 범위 내에서 평균비용이 계속 감소하고, 따라서 하나의 기업만 활동하는 것이 평균비용을 최소화할 수 있다는 면에서 효율적인 상황 다제품 산업에서의 규모의 경제와 범위의 경제 규모의 경제 (평균비용의 감소): 모든 제품의 산출량을 일정비율로 (예컨대 10%) 증가 생산하는 데 드는 비용이 그 비율 (10%) 이하로 증가하는 경우 범위의 경제(economies of scope): 한 기업이 모든 제품을 함께 생산 하는 것이 여러 기업이 각 제품을 전문성을 가지고 생산하는 경우 보다 더 경제적인 경우 예) 비용함수 c(Q1,Q2) = Q1+Q2+(Q1Q2)1/3 ⇒ 규모의 경제는 있으나 범위의 불경제가 심각하여, 자연독점이 성립하지 않는 경우

4. 자연독점산업의 규제 ■ 자연독점의 정의 일시적 자연독점(Temporary Natural Monopoly) ■ 자연독점의 정의 일시적 자연독점(Temporary Natural Monopoly) 시간이 흐름에 따라서, 시장수요가 확대되어서 자연독점 상황이 경쟁이 허용되는 상황으로 변할 수 있다 예) 장거리전화서비스에서의 일시적 자연독점과 AT&T의 사업분할1940년대 New York과 Philadelphia사이의 장거리 전화서비스에 요구되는 회로의 수는 단지 800개였으나, 1960년대 후반에 이르러서는 회로의 수가 79,000에 달했다고 한다. 이 정도의 수량에서는 단위비용은 거의 편평해지게 되고, 자연독점상황은 사라졌다고 할 수 있다.

4. 자연독점산업의 규제 ■ 자연독점의 정의 P0 Q1 Q0 Q2 유지가능성(Sustainability) ■ 자연독점의 정의 유지가능성(Sustainability) 평균비용이 상승하는 영역에서 자연독점상황이 발생하면, 신규기업은‘hit- and-run' 전략에 의해서 이윤을 얻으면서 기존기업에 타격을 입힐 수 있다. < 진입규제가 필요한 자연독점산업의 경우 > P0 :기존기업의 가격  신규기업은 산출량을 Q0 만큼 생산하여 P0 보다 약간 낮은 가격으로 판매하여 이윤을 누릴 수 있음. D AC2 AC1 P0 M D Q1 Q0 Q2

4. 자연독점산업의 규제 ■ 자연독점하의 최적가격정책 한계비용가격책정(Marginal Cost Pricing) ■ 자연독점하의 최적가격정책 한계비용가격책정(Marginal Cost Pricing) 효율적인 가격이 결정되는 점: 한계비용과 수요곡선이 만나는 점 자연독점하에서 한계비용가격은 기업의 손실을 야기 ⇒ 정부의 보조금 지원 비판 (정부의 보조금 지원의 부작용) 보조금의 재원조달을 위한 조세징수는 후생왜곡을 야기할 수 있다. 사업으로부터의 총편익이 총비용보다 적은 사회적으로 가치가 없는 사업을 지원하게 될 가능성이 있다. 손실이 보조금에 의해 보전되면 비용을 낮출 유인이 없어진다.

4. 자연독점산업의 규제 ■ 자연독점하의 최적가격정책 평균비용가격책정(Average Cost Pricing) ■ 자연독점하의 최적가격정책 평균비용가격책정(Average Cost Pricing) 기업의 수지제약(break-even constraint) 하에서 후생을 극대화하는 차선정책(second-best policy) 한계비용가격과 비교하면 약간의 후생손실을 야기하지만, 반면에 한계비용가격정책에 따른 보조금지원의 부작용을 피할 수 있다. 다제품생산기업에 적용 Ramsey Pricing ‘역수요탄력성의 원리 (inverse elasticity rule)’

4. 자연독점산업의 규제 ■ 자연독점하의 최적가격정책 평균비용가격책정(Average Cost Pricing) Loss Q P0 ■ 자연독점하의 최적가격정책 평균비용가격책정(Average Cost Pricing) P0 Q AC D R T S MC Loss

4. 자연독점산업의 규제 ■ 자연독점하의 최적가격정책 이부요금책정 (Two-Part Tariff Pricing) ■ 자연독점하의 최적가격정책 이부요금책정 (Two-Part Tariff Pricing) 한계비용가격책정원리와 기업수지균형(혹은 수익자부담)의 원리를 절충한 것 가격 = 소비량에 무관한 고정요금(fixed fee) + 단위가격(unit price) 한계비용수준으로 단위가격을 책정하고 그에 따른 기업손실 부분을 고정요금으로 회수하고자 하는 것 일반화 : 다부요금책정(Multi-Part Tariff Pricing) 혹은 비선형가격책정(Non-linear Pricing) 적절한 요금표의 산정에 요구되는 정보량이 너무 많아서 실제로 집행하기에는 어려움이 많다.

4. 자연독점산업의 규제 ■ 자연독점하의 최적가격정책 최대부하가격책정 (Peak-Load Pricing) 시기별 한계생산비용 ■ 자연독점하의 최적가격정책 최대부하가격책정 (Peak-Load Pricing) 수요가 주기적(periodic)이고 공급이 저장불가능(non-storable)한 경우에 공통생산설비(common capacity)의 문제가 발생. 즉 동일한 생산설비가 서로 다른 시점에 동일한 물리적 상품을 생산하기 위해 사용되는 현상 시기별 한계생산비용 생산설비에 여유가 있는(off peak-loaded)시기에는 한계조업비용(Marginal Operating Cost)만 부과 최대부하기(peak-loaded)에는 한계조업비용에 한계설비비용(Marginal Capacity Cost)를 더해서 부과 최적가격결정원리는 최대부하기에 발생하는 추가적인 설비비용을 이 기간에 소비하는 사용자들에게 부담시키고, 부하가 크게 걸리지 않는 기간에 소비 하는 사용자들에게는 가변비용으로 조업비만을 부담시키는 것

4. 자연독점산업의 규제 ■ 자연독점하의 최적가격정책 ■ 자연독점하의 최적가격정책 자연독점권에 대한 입찰경쟁(Franchise Bidding for Natural Monopoly) Harold Demsetz는 자연독점에 대한 논의에서 시장이 형성되기 전의 입찰단계에서의 경쟁의 중요성을 강조 독점적 사업권리를 최저가격입찰제를 통해서 부여하면, 정부의 규제없이도 사후적인 공급가격을 차선의 평균가격으로 정할 수 있다.