제7장 도시거버넌스 도시거버넌스와 도시정책 도시거버넌스의 기본원칙 도시거버넌스의 핵심가치 제7장 도시거버넌스 도시거버넌스와 도시정책 도시거버넌스의 기본원칙 도시거버넌스의 핵심가치

거버넌스 “통치(governin)의 행위, 과정 및 권력 또는 정부 “ 15주차 미래도시창조전략 거버넌스 “통치(governin)의 행위, 과정 및 권력 또는 정부 “ – American Heritage Dicionary “통제나 권위를 적용대상에 행사하기 위해 필요한 통치의 행위나 방식 또는 규제체계” – Oxford English Dicionary “국정운영을 위한 정치적 권력행사” 또는 “발전을 위해 한 국가의 경제,사회적 자원들을 관리하는 권력행사의 방식” – World Bank, 1992&1997 Rhodes(1996)의 거버넌스 최소국가 기업지배구조 신 공공관리 좋은 거버넌스 사회적 사이버네틱 체제 자기조직망

도시거버넌스와 도시정책 지역경쟁력을 강화시키는 동시에 지역주민들에 근거한 지역밀착형 정책만이 지역경제를 활성화시킬 수 있다는 인식하에 지방분권을 강화하면서 거버넌스의 개념이 등장 기존의 중앙집권화된 관료주의적 결정방식은 점차 폐기되고 지역정부, 기업 및 다른 비정부기관 등 다양한 주체들 사이의 네트워크와 파트너십이 중요하게 대두된 것. 실제 대도시권의 거버넌스는 도시의 성장과 경쟁력 달성을 위한 전략과 정책 수행에서 핵심 이슈로 등장. (OECD, 2006) 따라서 좀 더 경쟁력이 있는 지역경제를 위해 지역에 기반한 거버넌스 구축이 중요한 이슈로 대두

시대별 정부-시민 상호작용의 변화 정부 시민사회 정부 시민사회 산업사회 시대 초기 정보화 시대 디지털 컨버전스 시대 민주주의 유형 대의민주주의 대의민주주의와 제한적 참여민주주의의 공존 참여민주주의 국가-시민 사회 관계 국가와 시민사회의 수직적 분리 : 지배적 권위체로서 정부, 민주적 정당성의 부여자로서 시민 국가와 시민사회의 수평적 병존 : 지배적 권위체로서 정부, 제한적 협력자로서 시민 국가와 시민사회의 공동체적 상호의존 : 협력적 권위체로서 정부-시민 파트너십 거버넌스 유형 위계적 거버넌스 (Hierarchical governance) 지배적 형태로서 위계적 거버넌스와 제한적 형태로서 자율적 거버넌스(self-governance)의 불안전한 공존 협력적 거버넌스 (co-governance) : 위계적 거버넌스와 자율적 거버넌스의 유기적 결합 가치적 지향 대표성과 책임성 효율성과 민주성 참여와 협력 의사결정의 주체 의사결정자로서 정부, 공공서비스의 소비자로서 시민 의사결정자로서 정부, 정책결정의 제한적 참여자로서 시민 수평적 네트워크에 기반한 정부-시민의 파트너십 정책결정과정 소수 엘리트의 중앙집권적 의사결정 시민의 제한적 의사결정참여 정부-시민의 협업적 의사결정 의사결정 네트워크 수직적 정부조직 네트워크 단 허브(mono-hub) 정부 중심 네트워크 다 허브(multi-hub) 네트워크 정부 시민사회 정부 시민사회 정부 시민사회

도시거버넌스와 도시정책 1) 기본목표와 필요조건 중앙정부와 지방정부가 긴밀하게 협력하는 경우, 중앙정부가 다른 위계의 정부(ex. 주, 지역, 도시, 카운티, 교외의 정부)의 기능을 명확히 정의하고 가장 효율적으로 배분할 경우, 정치 활동들이 공통의 틀을 따를 경우에 성공적인 전략을 실현할 수 있음

도시거버넌스와 도시정책 2) 지속가능성 : 개념에서 실행으로 지속가능한 발전이란 UN 환경과 개발에 관한 세계위원회 보고서(‘우리공동의미래: Our Common Future’, 1987년)에 의하면 “미래세대의 그 필요충족을 위한 노력에 방해하지 않을 범위 내에서, 현 세대의 필요를 충족시키는 발전“라고 정의 지속가능한 도시개발이 도시정책과 거버넌스를 위한 기본 원칙들이 되어야 함. 바람직한 거버넌스는 지속 가능한 개발의 여러 가지 요소들의 균형을 유지시키면서 이들 을 정책적으로 통합하고, 도시 내의 모든 기관들이 책임과 편익을 공유하도록 보장하며, 실행을 위한 원동력으로서 그리고 정치적 추진력으로서의 역할을 함. 따라서 원칙으로서의 지속가능성과 실천으로서의 바람직한 거버넌스는 바람직한 도시 개발의 두 가지 측면이 되는 것.

중심 목표로 지속 가능한 개발과 모든 요소들을 포괄하는 바람직한 거버넌스 지속 가능한 도시 민주주의 (시민권의 강화) 지속 가능한 도시 경제 (직업과 복지) 지속 가능한 도시 사회 (사회적 융합과 결속) 지속 가능한 도시 주거 (모든 계층을 위한 적정 주택) 지속 가능한 도시 환경 (도시 생태계의 보전) 지속 가능한 도시 교통 (자원 절약적 이용) 지속 가능한 도시의 삶 (살 만한 도시의 건설)

도시거버넌스와 도시정책 3) 바람직한 거버넌스를 위한 규칙 보조와 연대 다양한 자본주의 : 시장을 활용하기 정부와 시민사회 : 새로운 형태의 파트너십 정부 내의 통합된 활동 우선순위의 필요성 지방정부 서비스 공급 : 분권화 정책과 공급의 분리

바람직한 거버넌스를 위한 규칙 보조와 연대 개인의 소득의 차이와 빈부의 차이는 공공 부문의 수준 차이로 확장될 우려가 있기 때문에 의사 결정이 가능한 한 낮은 수준에서 또는 비용적 측면에서 효율적으로, 기술적으로 제공할 수 있는 가장 낮은 수준으로 보조가 제공되어야 함. 시민들의 기본적인 권리는 개별 지방정부의 재정력에 관계없이 정부간 연대를 통해 보장되어야 함. 다양한 자본주의 : 시장을 활용하기 시장의 힘을 활용할 때 도시 정책은 가장 잘 작동. 이는 정책이 시장의 힘을 단지 주어진 것으로만 받아들인 다는 거을 의미하지 않음. 시장의 힘이 결정된 정책 목적들을 달성하기 위해 어느 정도까지 바꾸어 질 수 있고 영향을 받을 수 있는지를 이해하는 것이 중요.

바람직한 거버넌스를 위한 규칙 정부와 시민사회 : 새로운 형태의 파트너십 바람직한 거버넌스란, 정부는 가장 긴급하면서도 가장 생산적인 과제에만 집중하여 관여하고 외부의 힘과 자원을 적절하 동원하는 것. 즉, 정부가 근린지구 단체, 비정부기구, 종교단체, 자원화동들과 함께 공공재의 공급을 향상시키거나, 도움이 필요한 사람들과 도움을 기꺼이 제공하고자 하는 사람들 간의 네트워크를 구축하려는 개인들과 함께 다양한 모양과 형태로 시민사회와 긴밀히 협력하는 것을 의미. 정부 내의 통합된 활동 정상적으로 가장 좋은 실행 방법은, 안정기능과 분배기능을 중앙정부 또는 연방정부에 두고 할당 기능은 지방정부 수준에 두는 것. 근본적인 형평성 논쟁은 본질적으로 중앙정부 차원에서 다루어져야 함. 지방수준에서 기본 원칙은, 수혜자는 공공이 공급한 지방 서비스에 대해 비용에 의거한 가격을 지불해야 한다는 것.

바람직한 거버넌스를 위한 규칙 우선순위의 필요성 우선순위의 원칙은 경제학의 기본적인 원칙들 중 하나이며 합리적인 생활의 원칙. 그러나 상대적으로 덜 긴급한 수요들도 그 필요성이 전혀 없다고 할 수는 없기 때문에 ‘얼마나 많이’라는 질문이 항상 문제가 됨. 주택, 고용, 교통에 대한 우선순위는 보건 및 교육에 대비하여 개별 사안이나 상황별로 조심스러운 평가를 통해 조정되어야 함. 지방정부 서비스 공급 : 분권화 사람들은 자신의 일을 스스로 관리하기를 원하며 또 그렇게 해야 하기에지방자치는 분권화를 필요로 함. 공급 기관과 수혜자 간의 지속적인 의견 교환이 필수적이므로, 때때로 규모의 경제로 인해 더 커다란 기관과 더 중앙 집중화된 공급 시스템이 필요한 경우조차도 수평적 위계관계가 바람직.

바람직한 거버넌스를 위한 규칙 정책과 공급의 분리 기본적인 일반 원칙은 재정의 자립, 내부 점검과 균형 유지, 도시의 발전을 위해서 공공 부문이 기본적인 재화를 공급하는 것. 전통과 정치적 이해 때문에 흔히 공공 생산이 요구된다고 제시되고 있으나 일반적인 원칙에서는 공공 생산이 반드시 요구되지 않음. 선진국과 개발도상국 모두에서 지방정부는 가장 효율적인 방식을 채택해야만 하며, 이는 대게 그들의 생산 활동을 시장의 경쟁적인 공급자에게 넘기거나 그들 스스로 경쟁력을 갖추기 위해 자신의 생산 활동을 축소시키려고 시도해야 함.

도시거버넌스 기본 원칙 : 지속가능한 발전을 위한 강한 도시 정부 지방정부가 중요하다 : 그 과제와 관리 적절한 권력을 바탕으로 한 지방자치는 장기적으로 지방의 경제적,사회적 발전을 증진. 지방정부를 위한 강력한 민주적 토대는 매우 집중화된 정치체제 안에서 성공적일 수 있으며, 이 경우 도시는 자원의 부족 때문에 인원이 부족한 경우가 있음. 지역의 이해관계 및 주민의 일상적 스트레스와 고통을 직접적으로 대면하고 주민의 요구에 직접 반응하는 민주적인 정부는, 좀 더 많은 자원을 배분하고 좀 더 직접적인 지역적 조취를 취할 수 있음. 그러나 지방정부로의 권한 이양은 아직 완결되지 않았다. 재정과 규제에 있어서의 자치권은 도시의 의제로 남아있을 것이고 향후 10년 동안 지속적으로 보완되어야 함. 이를 통해 지방 정치는 다음 20년에서 30년까지의 미래에 국가 정치를 비롯하여 민간 기업, 근린, 다양한 활동단체들 모두와의 긴밀한 협력 속에서 결정적인 역할을 할 수 있는 기회를 증대시킬 수 있을 것. 지방의 단호한 조치들이 중요하며, 결정력 있는 지방정부는 명확한 도시 정책의 틀을 지니고 있어야 한다.

도시거버넌스 기본 원칙 : 지속가능한 발전을 위한 강한 도시 정부 책임과 세입의 배분 책임의 적절한 배분 지속가능한 해법을 위해서는 전통적인 해법, 즉 지나치게 집중되거나 분산된 체제를 극복해야 한다. 종래의 체제에서는 교외의 작은 지구들이 자신의 문제를 인접한 지구와 도시들에 떠넘김으로써 자기 관할 구역 내 유권자들만의 복지를 극대화하도록 방임. 따라서, 아무리 지방정부들이 소극적이더라도 중앙정부와 국회는 언제나 적절한 권력의 균형, 자원의 공정한 배분, 효과적인 협력구조가 이루어지도록 노력해야 함. 2. 지방세 자체의 세입 기반으로 적정 수입을 거둘 수 없는 도시 정부는 자신의 자치권을 상실하고 중앙의 재원에 의존하게 되는 경향. 조세 기반은 책임의 배분만큼 분산되어야 한다. 재정적 자립은 강력하고 지속 가능한 민주주의의 기초이기 때문

도시거버넌스의 핵심가치 → 협력 바람직한 거버넌스는 정부의 행위를 규정하는 규정집의 내용 이상을 포함하는 개념으로, 지방정부, 시민사회 단체, 민간기업 부문에 의해 함께 이루어지는 지속 가능한 개발을 위한 협력적 노력. 거버넌스는 공공의 목적을 추구하기 위한 기업가정신의 도입. 거버넌스는 지방의 자원을 활용하고, 커뮤니티 조직, 민간 회사, 정부 관계자를 통합시키는 수많은 노력들을 조정하는 조직과 제도를 만들어내면서, 지방이 필요한 것을 찾아내는 해법.

15주차 미래도시창조전략 세계화 및 분권화와 대도시권 거버넌스 포드주의 이후 경제적 세계화와 대도시권의 중요성에 대한 논쟁은 정책 거번넌스에 대해 많은 논쟁을 낳았다. 신지역주의적 논의들은 글로벌 시대에 국민국가의 결정과 민주주의적 권위는 경제적 세계화와 공간적 집적에 의해 축소되었다고 주장한다. 이러한 관점에서 신지역주의는 도시문제를 새로운 지역정부를 통해서나 좀 더 확대된 현존하는 정부들 간의 협력을 통해 해결하는 것을 지지한다. (Swanstrom,2001) 따라서 신지역주의에서 지역간 협력은 지역정책에서 중요하다. 분절된 정부구조로부터 부정적인 외부성이 발생하기 때문에 대도시권에서 지역정부간 자발적,발전적 협력을 촉진하는 것은 변화하는 세게경제에서 지역경쟁력을 확보하기 위해 매우 중요하다. (Frisken and Norris, 2001). 결국 세계화와 그에 따른 city-region 개념의 보편화는 새로운 개념의 정책결정시스템을 정부가 아닌 거버넌스로 전환시킬 것을 필요로 하게 됨.

15주차 미래도시창조전략 세계화 및 분권화와 대도시권 거버넌스 대도시권 거버넌스는 일반적으로 대도시권의 운영을 위한 구조적 또는 제도적 장치를 말하며 대도시권 정부까지 포함. 신 지역주의에 의해 옹호되는 거버넌스의 의의는 본질적으로 공식적이든 비공식적이든 대도시권에 지역정부들을 결합하여 광범위한 이슈를 중심으로 협력을 증진시켜 글로벌 경제에서 지역을 더 경쟁적으로 만들어주는 것이다. 또한 이러한 광역적 거버넌스 메커니즘을 통해 대도시권내에 분절된 정부들의 무작위적인 개발에 의한 외부성이나 파급효과를 통제하는 것이다. (Norris, 2001). 하나의 새로운 대도시권 정부의 아이디어는 분절된 시스템에서 개별적 로컬 당국은 물 공급, 공공교통, 계획화와 지자체 금융 등과 같은 대규모 도시조건에 부응할 수 없다는 인식에서 출발하였다. (Sten and Cameron, 2005).

대도시권 거버넌스의 원칙 자료 : OECD(2001) 원칙 내용 시민들을 위한 도시 15주차 미래도시창조전략 대도시권 거버넌스의 원칙 원칙 내용 시민들을 위한 도시 경제적 기준 뿐만 아니라 삶의 질, 기준은 도시의 매력성과 살기에 적합하게 만드는 것 정책 일관성 목표와 제도가 경제발전, 저렴한 주택, 혼잡, 스프롤, 안전, 환경의 질과 오래된 지역의 재생 등의 연계성과 일관성 고려 상호협력 전체 도시지역의 잠재력과 수요 반영, 대도시권 내에서 각 수준의 역할과 책임성을 명백하게 정의하고, 정책 일관성을 부문간 통합을 위해, 행정적 차원의 다양한 지역간 협력 내생적 발전 인프라스트럭처와 인적자원 개발, 지역의 강점과 기회에 근거 효율적 재정관리 완벽한 투명성, 책임성과 모니터링 유연성 경제적, 사회적 추세, 기술혁신과 공간개발에 부응하기 위하여 제도들은 변화에 열려있어야 하며, 미래지향적이고 전망적 접근은 건전한 전략적 계획만큼 중요 특수성 표준화가 정당화되는 경우를 제외하고 정책과 제도는 각각의 환경에 적합하게 만들어져야 하며 가장 최선의 비용 효율적 정책 사용 참여 시민사회의 사회적 파트너와 모든 차원의 참여 사회적 결속 접근성과 안전, 기회의 개발과 빈곤지역의 통합 촉진 보충성 대부분 지역차원에 의해 서비스가 실행되어야 하며 합리적으로 충분한 규모에서 수행되지 못하거나 다른 지역으로 파급되지 않는 한 로컬 수준에서 진행 지속가능성 경제적, 사회적, 환경적 목적이 상호 통합되고 조화되어 건강한 도시와 생태적인 도시, 광범위한 바이오 지역, 도시와 농촌지역의 협력 자료 : OECD(2001)

대도시권 거버넌스 모델 Bird and Slack(2007)의 4개 대도시권 거버넌스 모델 One – tier 모델 15주차 미래도시창조전략 대도시권 거버넌스 모델 Bird and Slack(2007)의 4개 대도시권 거버넌스 모델 One – tier 모델 단일 로컬 정부가 모든 로컬 서비스제공에 책임을 가지는 것으로 일련의 작은 분절된 지자체들을 대도시권내에 가지거나 전체 지역에 하나의 지자체를 가지는 형태, 일반적으로 미국의 형태 Two – tier 모델 넓은 지리적 영역을 포함하는 대도시권과 같은 상위 지자체와 좀 더 낮은 층위의 시티나 타운과 같은 지자체들로 구성, 상층기구가 대도시권 차원의 편익을 제공하는 서비스 및 외부성에 대한 서비스를 하고 규모의 경제를 실현, 잠재적으로 책임성과 효율성을 가질 수 있으나 낭비와 중복 때문에 큰 비용을 초래, 어떤 서비스에 대해 누가 책임이 있는가에 대해 불투명하여 납세자들에게 혼란을 주는 단점

대도시권 거버넌스 모델 자발적 협력(voluntary cooperation) 15주차 미래도시창조전략 대도시권 거버넌스 모델 자발적 협력(voluntary cooperation) 미국의 일부와 프랑스에서 주로 나타나는 모델로 정치적으로 만들거나 폐기하기 쉬움, 지역 차원의 협정을 통해 하나의 대도시권 내에 지방의 특성들의 상호관계를 인식하는 대안적 방법, 그러나 책임성의 소재 여부와 지자체간 분쟁과 갈등의 가능성을 증가시킬 수 있음 특별목적의 구역 지자체 범위를 넘어서는 서비스를 이행하는 것에 이용, 미국은 모든 지역정부의 1/3이 특별구나 school district를 가짐, 특정한 서비스에 대해 책임이 있으며 구성되는 지자체 의회에 의해 간접적으로 통제됨, 장점으로는 각 서비스가 개별적 베이스로 다루어질 수 있으며 전문가들에 의해 서비스가 이행, 그러나 각 기구가 단일한 서비스를 하기 때문에 많은 독립적인 특별구가 있게 되면 상호 연계된 활동을 조화시키는 것이 어려움, 또한 지출을 하는 특별구와 그들을 위해 세금을 징수하는 지역 위원회와의 직접적인 연결이 없어, 책임성이 부족하고 효율성에 대한 유인이 없는 문제점을 가짐

대도시권 거버넌스 모델 OECD(2006), 3가지 대도시권 거버넌스 모델 15주차 미래도시창조전략 대도시권 거버넌스 모델 OECD(2006), 3가지 대도시권 거버넌스 모델 기능적 모델(Functional metropolitan models, FMM) 다양한 독립적인 로컬 당국이 있는 것이 공공서비스의 효과적이고 형평성 있는 제공에 주요한 장애이기 때문에, 규모의 경제 및 외부효과를 내부화하는 것을 주요한 조건으로 하는 대규모의 정부 구축이 필요하다는 주장으로 대도시권 개혁 전통에 서 있는 모델 지자체간 공동 당국모델(Inter-municipal joint authorities, IJAM) 정치적 규제가 공공기관에 의해서만 조직되어서는 안 되기에 대도시권 거버넌스는 공공과 민간주체들 사이의 협력 네트워크와 상대적으로 느슨한 기관화에 의해 다소 공식적으로 안정적인 시스템에 의해 조직되어야 함. 따라서, 비슷한 지자체가 비슷한 서비스를 공급하든지 상당한 외부성을 가진 대도시권 차원의 서비스를 관리하는 모델 ex)미국의 특별구나 대중교통이나 도시계획을 위한 공동 기구의 설립

대도시권 거버넌스 모델 연성 거버넌스(Soft gevernance)모델 15주차 미래도시창조전략 대도시권 거버넌스 모델 연성 거버넌스(Soft gevernance)모델 느슨한 협력체를 말하며, 장기적인 전략적 비전이나 공동개발프로젝트에서 나타나며, 중요한 가정은 기능적인 경제적 영역으로 정의된 대도시권의 모든 부분이 일종의 공동 목표를 공유. 전략적 사고는 정책의 경제적, 공간적이고 사회적인 의미를 전반적으로 이해하는 것에 기초하여 좀 더 광범위한 기능적 지역을 내부 도시 핵심과 연결해야 함. 공공-민간 파트너십 발전을 통하여 대도시군이 좀 더 협력적인 협정을 만들 수 있어, 일반적으로 대도시권 거버넌스의 첫 단계로 평가 됨. 사실, 대도시권 거버넌스에서 이상적인 단일 모델은 없음. 거버넌스의 형태는 분권화 수준, 로컬 및 지역 자원 등 국가의 정치,제도적 프레임워크에 의존하는 것. 따라서, 대도시권의 확장에 따라 대도시권의 효율적이고 체계적인 성장을 위해 거버넌스는 필요하지만 국가적, 역사적 배경의 차이 없이 단일한 이상적 모델이 있는 것은 아님

15주차 미래도시창조전략 대도시권 거버넌스 고려 요소 그러나, 실제 어떠한 모델이 되던 대도시권 거버넌스를 구축함에 있어서는 객관적으로 고려해야 할 요소들이 있음 OECD(2006)가 제시한 4가지 요소 대도시권 규모와 그에 따른 시민들과의 친밀성 정도 대도시권과 중앙정부와의 관계 문제 대도시권 거버넌스의 제도적 개혁은 전형적으로 프로세스를 정당화하는 중앙정부의 국가법을 통해 이행. 그러나 하나 또는 그 이상의 대도시권은 중앙국가에게 정치적 위협을 줄 가능성으로 인하여 제도적, 정치적, 재정적 비중이 제한되는 경향이 존재 민간부문 주체들의 공공 거버넌스에의 참여 문제 부적절한 로비와 거대한 기업들에 의한 중소기업들에 대한 압박을 피하면서 민간부문이 경제 발전을 목표로 하는 개발정책들을 위한 지역 파트너십을 만드는 것에 참여하는 가의 문제 불균등한 부담 또는 왜곡된 보조금 문제 국가에 의해 어떤 지역으로부터 다른 지역으로의 보조금은 비용 왜곡을 유발