현대 사회와 정치 제6강. 정당체계와 정당정치 신라대학교 국제관계학과 교수 이 동 윤

1. 정당(political party)의 기원과 개념 세기 중반 이후부터이며, 19세기에 들어서야 일반적인 용어로 사용 - 정당(political party)이라는 단어에서 party는 분할하다, 참여하다라는 의미 를 지닌 라틴어 partire에서 유래 - 18세기 말까지 정당은 파벌(faction)이라는 용어와 혼동되어 사용 - 그러나 정당이 전체적 공공의 이익을 추구하는데 비해 파벌은 사적 권력을 추구 하며, 정당이 정부와 국민 사이의 매개체 기능과 역할을 수행하는 반면 파벌은 그러한 기능이 결여되어 있어 보다 부정적인 의미로 사용 ○ 정당이 공익의 실현을 목표로 하는 집단이냐 아니냐의 문제는 아직까지도 오랜 기간 동안 중요한 논쟁의 대상 - 정치권력의 추구를 공익으로 보아야 하는지 혹은 사적 이익으로 보아야 하는지에 대한 정확한 기준과 이해가 필요 - 파당이라는 의미는 (공공이익의 실현을 목표로 삼지 않고) 단순히 권력만을 추구 하는 사람들의 집단 - 반면 권력 획득이라는 목표 없이 공공이익의 실현을 추구하는 집단은 공익단체 - 정당은 공공이익의 실현을 목표로 권력획득을 추구하는 사람들이 모인 집단

2. 정당의 기능 ○ 정당정치 연구의 대가 사르토리(Giovani Sartori)는 정당을 ① 기능, ② 구성원, ③ 목적, ④ 성격 등으로 개념화 - 즉, 정당은 국민과 사회의 정치적 통합을 이끄는 실질적인 조직 매개체로서(기능 적 의미), 동일한 정견을 가진 사람들이(구성원) 정치과정의 통제, 즉 정치권력의 획득과 유지를 통해 그 정견을 실현시키려는(목적의 의미) 자주적․계속적 조직단 체(성격적 의미) ○ 대한민국 정당법 제2조에서 정당은 국민의 이익을 위하여 책임 있는 정치적 주장 이나 정책을 추진하고, 공직선거의 후보자를 추천 또는 지지함으로써 국민의 정 치적 의사 형성에 참여함을 목적으로 하는 국민의 자발적 조직이라고 명시 2. 정당의 기능 1) 이익 표현과 종합(집약) - 정당은 사회의 각 구성원과 단체들로부터 표출된 다양한 정치적 욕구(이익)를 집 약하여 종합, 이것을 조직적으로 조정․통합하여 정치과정에 전달하는 기능 수행 - 국민의 정치적 이익을 집약하고 종합하여 표출하는 것은 정당이 지니는 일차적인 임무

2) 이념의 확산 - 정당은 그들이 지향하는 정치이념과 신념, 그리고 정강정책을 국민들에게 고취 시키고 확산시키는 기능을 수행, 특히 정당은 되도록 많은 사람들이 그들의 정치 이념을 받아들이도록 노력 - 이러한 기능은 때로 정당의 이익표현과 종합 기능과 배치. 즉, 이념을 확산시키는 과정에서 그들의 이념에 반대하는 사람들의 이익은 집약될 수 없으며, 다양한 개 인의 이익을 종합하기 위해서는 이념의 강조가 후퇴할 수밖에 없기 때문 3) 정치사회화(정치교육) - 정당의 정치활동은 국민들이 정부와 정책에 관해 배우는 가장 중요한 교육수단 으로 활용. 특히 선거운동 기간에 행해지는 정당의 선거운동은 당면한 정치 문제 에 대한 비판과 대안을 제시해 주는 기능을 수행 - 공산당과 같은 이념 정당들은 이념의 확산을 위하여 그들의 정당활동 중 정치교 육 및 선전기능을 중요시 4) 정부 조직과 통제 - 정당의 가장 기본적인 목적은 정치권력을 획득하는 것이며, 이를 통하여 정부의 공직 장악은 물론 그들의 정강정책을 실현하는 것

- 정부의 정책수립이나 집행과정에서 정당의 역할은 매우 중요하며, 여야 견제를 통하여 통제기능을 수행 5) 정치적 충원 - 정당이 정권을 장악하여 자신들의 정책을 실현하기 위해선 다양한 정치엘리트를 양성하고 이들을 선거에서 당선시켜 공직에 충원 - 정당이 선거에 참여하여 공직을 획득하는 과정은 곧 정치적 충원과정이라고 표현 할 수 있다. 6) 정책 형성과 집행 - 정당은 국민들의 정치적 욕구를 반영하여 공직을 배출함으로써 정책을 개발하고, 정치권력을 획득하여 그들의 정책을 실현시키기 위해 노력

3. 정당의 기본조직 ○ 정당의 기본조직은 대부분 유사, 크게 중앙당과 지구당, 전당대회와 상임위원회 등을 통해 구성 - 정당의 당원은 지구당(Branch)이라 불리는 지역 단위에 가입 - 정당의 지구당은 각종 공직선거에 출마하는 후보자를 선출, 매년마다 개최되는 정당의 전당대회(National Congress)에 대의원을 파견 - 전당대회에 참석한 대의원들은 중앙당을 이끌어갈 상임위원회 위원을 비롯하여 당 대표를 선출 ○ 정당의 지구당 조직 유형 ① 코커스(Caucus) 조직 - 구미 정당정치에서 초기 정당의 형태는 그 기초 단위로서 코커스 조직으로부터 출발, 코커스라는 용어는 18세기 초 미국 동부 인디언들이 사용하던 밀담이라는 단어로부터 기원 - 코커스는 이른바 위원회 조직으로서 소수의 구성원들로 형성, 조직의 확충이나 구성원의 증가를 목표로 하거나 이것을 전적으로 추구하지는 않는다. 따라서 구성원의 충원과정에 있어서도 매우 폐쇄적인 형태를 유지

- 코커스는 정당의 초기 조직 형태로서 선거 시기에 스스로 선거비용을 각출하고, 강력한 선거조직으로서 활동. 그러나 코커스는 평상시에는 별다른 정치활동을 전개하지 않는다. ② 지부(Branch) 조직 - 쉽게 얘기하여 이것은 오늘날의 지구당 조직을 의미 - 19세기 말 유럽에서 선거권이 확장됨에 따라 보수정당에 맞서 신생 노동자당, 사회주의 정당들은 일반 대중의 지지를 끌어 모으기 위한 대중조직을 필요로 하게 되었다. 이에 따라 각 정당들은 대중정당의 성격을 띠게 되면서 정당의 기초조직으로서 지부(지구당) 조직을 갖추게 되었다. - 코커스와 달리 지부(지구당) 조직은 그 정당의 조직원이 되고자 하는 사람 모두 에게 정당 가입이 개방, 선거기간뿐만 아니라도 상시적으로 정치활동을 전개 ③ 세포(Cell) 조직 - 공산당이나 반체제정당의 경우 정당활동이 불법화되고 지하활동을 전개할 수밖에 없는 상황에서 비밀조직으로서 세포조직을 운영 - 세포 조직은 그들의 비밀활동이 탄로가 났을 경우 조직의 와해를 막기 위해 고안 된 조직 형태로서 각 조직체 사이의 횡적인 연계를 줄이고 종적으로만 조정되는 조직을 의미

4. 정당의 유형 ④ 전투대(Militia) 조직 - 파시스트의 기초 조직이나 나찌즘의 돌격대(Storm Troop) 조직 등은 기본적 으로 전투대 조직에 속한 조직 - 전투대 조직의 특징은 전체 구성원이 마차 군대 조직과 유사하게 조직 내부의 규율과 명령체계를 가지고 활동, 집단적 행동양식을 표출하고, 당과 지도부를 위해 무력 사용도 불사 4. 정당의 유형 1) 정당 조직에 따라: 간부정당 vs. 대중정당 ○ 간부정당(cadre party)이라 함은 정당의 대중조직을 건설하는데 별로 중점을 두지 않고 비공식적 지도자집단에 의하여 운영되는 정당을 의미 - 간부정당은 그 원형에 있어 이른바 파벌(faction) 또는 도당(clique)으로부터 발전, 명사정당(Honorationen Parteien)이라고도 불린다. - 보통선거권이 확립되기 이전인 19세기 중엽까지 정당은 정치적 영향력과 명망을 지닌 소수 명사들로 구성된 간부정당의 형태를 유지

○ 대중정당(mass party)은 간부정당과 달리 당원의 확충과 광범위한 선거기반을 형성하는데 역점을 두는 정당 - 19세기 초부터 선거권이 확장됨에 따라 각 정당들은 선거조직으로서 대중조직의 필요성이 강화되었으며, 이에 따라 각 정당들은 당원과 지구당 조직을 확충시키기 위해 노력 ※ 명사정당/간부정당은 이른바 인물정당으로, 대중정당은 정책정당으로 불린다. ※ 흔히 정당의 발전과정은 과거 귀족정당으로부터 간부정당(명사정당), 대중정당, 그리고 현재의 선거정당(포괄정당)으로 발전 2) 정당 이념에 따라 (좌파정당 vs. 우파정당) ○ 정당은 정치적 이념과 신념체계, 정강정책의 노선 등에 따라 좌파(left-wing)와 우파(right-wing)로 구분 - 좌파정당: 자유, 평등, 우애, 권리, 진보, 개혁, 국제주의 등을 강조 - 우파정당: 권위, 위계, 명령, 의무, 전통, 반동, 민족주의 등을 강조 ※ 국제주의는 기본적으로 좌파정당들이 취하는 이념적 노선이나 한국에서는 좌파 정당들이 국제주의 비판 ※ 민족주의는 원래 우파정당들이 취한 이념적 노선이나 한국에서는 좌파정당들이 보다 강력한 민족주의 주창

○ 정당의 이념적 스펙트럼 - 일차원적 구분 좌] 공산당 - 사회당 - 자유당 - 보수당 - 극우정당 [우 - 이차원적 구분 권위 · 극우정당 · 공산당 · 보수당 좌파 우파 사회민주당 · · 자유당 자유

① 사회당: 사회당의 주요 관심사는 부유한 자와 가난한 자 사이에 존재하는 경제적 부의 격차. 이들은 민주주의가 경제적으로 안정되고 충족된 사람에게만 보장되어 있다고 주장, 사회의 보다 많은 평등을 실현하기 위해 국가가 경제에 개입하여 소 득(부)의 재분배를 실현시켜야 한다고 주창 예] 서유럽 국가들에서 나타나는 사회당은 마르크스-레닌주의에 입각한 공산당과 구분 되는 개념이며, 주로 사회민주당으로 불린다. ② 자유당: 자유당은 기본적으로 자유시장경제를 추구하는 정당으로서 개인의 자유 를 강조, 국가나 관료에 의한 개인의 사생활 개입을 반대 ③ 보수당: 보수당은 자유당에 대해 반대적 입장을 취하며(국가의 역할 강조), 기본 적으로 전통적 질서 속에서 국가와 사회, 가정의 권위를 존중. 자유당과 보수당의 공통점은 서로 자유시장경제를 채택하고 있다는 점 ④ 극우정당: 극우정당은 대개 신파시스트라고 불리는 정당으로서 이들은 낭비적 복지정책을 비판, 비능률적인 국가관료주의를 비난, 또한 인종차별을 주장, 외국이민자, 무주택자, 마약환자, 동성연애자, 미혼모 등에 대한 복지혜택 반대 ⑤ 녹색당: 유럽정치에 있어서 1970∼80년대 등장한 녹색당은 1998년 독일에서 사회민주당과 최초로 연립정부를 구성. 이들은 사회의 물질적 요소를 배격하고 정신적이고 윤리적인 요소를 강조한다. 특히 녹색당은 환경과 국제평화 문제에 관심을 보이며, 부패 척결에도 앞장을 서고 있다.

※ 포괄정당(Catchall Party): 1960년대 이래 산업화와 분업화가 확산됨에 따라 정당의 이념과 정당일체감 무의미. 이에 따라 각 정당들은 그들의 지지기반을 확 충시키기 위해 모든 사회단체와 이익집단들을 포괄적으로 대변하는 정강정책을 표방하게 되면서 이념적 구분 무의미. 이른바 선거 승리를 위해 정책적으로 중간 적인 노선을 취하게 되는 중위정당 혹은 선거정당 개념 등장 예] 제17대 국회의원선거에서 열린우리당 정책 노선: 좌도 아닌 것이 우도 아닌 것이 … 좌 우 좌 우

5. 정당체계의 구분 ○ 사르토리(Giovani Sartori)는 그의 저서『정당과 정당체계』(Parties and Party System)에서 정당체계를 경쟁적 정당체계 vs. 비경쟁적 정당체계로 구분 - 경쟁적 정당체계: 일당우위체계(Predominant-Party System) 양당체계(Two-Pary System) 온건다당체계(Moderate Pluralism) 양극적 다당체계(Polarized Pluralism) - 비경쟁적 정당체계: 패권적 정당체계(Hegemonic Party) 일당제(Single Party System) 1) 일당우위체제: - 두 개 이상의 정당이 자유선거를 통하여 정권획득을 위해 경쟁하나 한 정당만이 지속적으로 집권하는 정당체계 - 일본의 정당체계: 1955년 이래 1993년까지 일본 정당체계는 자민당을 중심으로 한 일당우위체제 유지, 이를 55년 체제로 지칭

2) 양당체계: - 두 개 이상의 정당이 자유선거를 통해 정권획득을 위해 경쟁하며, 그 중 한 정당이 정권을 획득하나 양당간 언제든지 정권교체가 일어날 수 있는 정당체계 - 흔히 영국과 미국의 정당체계가 양당체계이며, 이들 양당체계에서 두 정당 사이의 차이를 구분하는 가장 중요한 잣대는 사회경제적 정당이념 예] 영국의 보수당 vs. 노동당 (거의 영향력이 없는 제3당이 있더라도 양당체계에 해당) 미국의 공화당 vs. 민주당 3) 온건다당체계: - 3개 이상 5∼6개 정당들이 선거경쟁에 참여하여 어느 한 정당도 독자적으로 집권 에 필요한 의석을 확보하지 못한 가운데 2개 이상의 정당들 사이의 연립을 통해 정부를 구성하는 정당체계 - 특히 정당의 수는 다수지만 정당들 사이의 경쟁은 양분되어 중앙으로 집중되는 구 조를 나타내며, 정당간 이념적 분포의 거리는 가깝다. - 주로 서구 유럽의 대부분 국가들이 온건다당체계를 형성

4) 양극적 다당체계: - 3개 이상 다수 정당들이 선거경쟁에 참여하여 어느 한 정당도 독자적으로 집권에 필요한 의석을 확보하지 못한 가운데 2개 이상의 정당들 사이의 연립을 통해 정부 를 구성하는 정당체계 - 특히 정당의 수가 다수로 정당들 사이의 경쟁이 양극을 중심으로 첨예하게 분포 되며, 정당간 이념적 분포의 거리가 멀다. - 제3세계 초기 의회민주주의 시기의 정당정치 유형 5) 패권적 정당체계: - 복수 정당이 존재하고 선거를 통한 경쟁이 있으나 선거 자체가 자유선거가 아니며, 정권교체 없이 한 정당이 지속적으로 집권하는 정당체계 - 말레이시아 통일말레이민족기구(UMNO), 인도네시아의 민주화 이전 골까르당 (Golkar)이 그것 6) 일당체계: - 정치체계에 있어서 한 정당만이 존재하는 정당체계 - 이러한 경우 정당은 전체주의적 이념을 지니고 있으며, 그 정당 이외의 다른 어떤 집단과 정당도 자율성을 인정하지 않는다. - 공산당, 나찌당, 파시스트당 등이 그것이며, 일당체계는 주로 독재정치와 결부