Chapter 6 사회복지정책 분석틀

1. 정책분석의 의미 ▶ 정책분석의 개념은 오늘날 매우 다양한 의미를 지닌 채 사용되고 있어, 정확한 정의가 어려운 실정이다. 이러한 상황은 아마도 정책에 관한 연구가 현실에서 필요하게 되었을 뿐만 아니라 사회과학의 눈부신 발달로 말미암아 미래예측 기능이 어느 정도 가능하게 되었기 때문이기도 하다. 따라서 제반 사회과학적 지식을 응용하여 복잡한 정책을 체계적으로 분석하여 그 영향력을 보다 정확하게 이해하려는 노력이 요청된 사회적 환경과도 무관하지 않다. ▶ 일반적으로 정책분석은 정책과정이라는 전체적인 맥락과 연관되어 정의되고 있다. - 드로( Dror, 1971：3)가 “복잡한 정책문제와 관련하여 바람직한 대안을 식별, 고안하기 위한 방법론”이라고 한 것이나, - 퀴드(Quade, 1982：5-6)가 “사회기술적 문제에 대한 이해를 심화시키고 보다 나은 해결방안을 찾기 위해 수행되는 응용연구의 한 형태”로 규정한 것, - 스토키와 잭하우저(Stokey & Zeckhauser, 1978：3)가 “합리적 정책결정자가 정책 문제를 구조화하고 목표를 설계하며 그것을 달성하기 위해 최선의 수단을 발견하는 논리적 과정”이라고 한 것 등이 그것이다.

▶ 정책분석은 정책결정단계에서만 필요하다기보다는 정책의 초기단계인 욕구의 발견에서부터 정책의 집행과 실천에 이르는 전체과정에 대한 분석이 필요하다. 즉, 정책분석은 정책이 가져올 사실상 혹은 잠재적인 영향력을 체계적으로 식별, 검토 및 평가함으로써 정책의 형성, 결정, 집행, 평가과정에서 야기되는 여러 가지 어려움을 정치, 행정체계가 스스로 극복하는 데 필요한 객관적이고 합리적인 지식을 제공하는 것이다. 그러므로 정책분석은 최선의 정책대안을 창출하기 위하여 수행되는 체계적인 활동을 의미한다. 이러한 점에서 정책분석은 정책과정 전체에 연관되는 체계적인 노력이기도 하다. ▶ 정책분석은 다음과 같은 특성을 지니고 있다 첫째, 정책목표와 정책수단의 관련을 명확하게 하려는 점에서 목적 지향적이고, 둘째, 정책현상이 사회과정의 여러 가지 요인의 상호 의존을 전제로 하고 있다는 의미에 있어서 체계적인 것이다. 셋째, 정책분석은 정책실시의 예측이나 서술뿐만 아니라 필요한 행위의 제언에 이르기까지 관련된다는 점에 있어서 행위 지향이며, 넷째, 정책주체가 정책목적을 실현시키기 위한 수법의 탐구라는 의미에 있어서 조작성이 강조된다. 또한 정책과정에 있어서 정책과제의 분야에 대응하며, 또 관여하는 주체의 성질에 대응하며, 다섯째, 다양한 성격을 가지며, 여섯째, 문제의 접근법도 학제적 성격이 강조된다. 또 행위 지향성이란 성격은 불확실성을 고려에 넣도록 요청하며, 사회적 행위는 통상가치에 기초를 두고 있기 때문에 정책분석은 당연히 윤리적인 함의를 가진다.

2. 정책분석 방법 1) 정책분석의 접근방법 (1) 경험적 접근방법 (2) 평가적 접근방법 (3) 규범적 접근방법 ① 현황/ 원인/ 결과에 대해 기술 ② 기술/ 설명/ 예언 ③ 사실적 지식 – 현 실성 ▶ 주어진 사회정책의 현황과 원인 및 결과와 효과에 대해 기술 ▶ 일차적 질문-사실이 어떠한가? – 사실 지지적 (2) 평가적 접근방법 ① 가치/ 바람직성 탐색 ② 윤리적 결과 ③ 평가적 가치 – 윤리성 ▶ 사회정책의 가치를 결정하고, 무엇이 바람직한 것인가를 탐색 ▶ 일차적 질문-무엇이 바람직한가? - 평가적 (3) 규범적 접근방법 ① 미래행동 노선 제안 ② 처방적 성격 ③ 미래성 ▶ 사회문제를 해결하기 위해 미래 행동노선을 제안하는 것 ▶ 일차적 질문-무엇이 행해져야 하는가? - 처방적

2) 정책분석의 유형 (1) 길버트와 스펙트의 분석유형 ① 사회복지정책의 과정분석 ▶ 길버트와 스펙트는 사회복지정책의 분석을 3가지로 분류할 수 있다고 하면서, 소위 ‘3P’분석이라고 이름 지었다. 과정(Process), 산출(Product), 그리고 효과(Performance) 분석이 그것이다. ① 사회복지정책의 과정분석 ▶ 사회복지정책의 과정분석은 사회복지정책의 전체 혹은 부분적인 과정과 연관한 분석으로서, 여기에는 사회복지정책과 관련된 다양한 변수들의 영향력과 관계를 알아보려는 작업이다. 이미 앞에서 설명한 것처럼, 사회복지정책의 과정은 충족되지 않은 욕구의 발생에서부터 개인문제, 그리고 사회문제의 과정을 비롯하여 여러 과정을 거쳐 비로소 시회복지정책으로 확정되고, 이는 다시 행정적․조직적 활동을 통해 사회복지 서비스로 전환되어 대상자에게 전달되는 과정으로 보았다.

▶ 그러므로 사회복지정책의 과정분석은 이러한 과정과 연관한 다양한 관심을 사회과학적 지식과 방법론, 특히 최근에 와서는 정책학적인 방법론을 원용함으로써 해결하려고 한다. ▶ 길버트와 스펙트는 과정분석은 계획자료의 투입, 사회 내의 다양한 정치적, 정부의 그리고 다른 조직화된 집단간의 관계와 상호작용이 정책 형성에 어떻게 영향을 미치는가 하는 점에 관심을 가진다고 하였다. 그리고 과정분석은 정책평가가 조직되어지는 초점, 보통 의사결정에 대한 정치적이고 기술적인 투입에 관한 사례 연구 형태로서 이루어진다. 과정분석은 시간적 차원을 어떻게 잡느냐에 따라 달라지므로 현재의 프로그램에 대한 분석도 포함된다. 물론 한 가지 프로그램과 연관된 보다 장기적이고 역사적인 시점을 기반으로 한 과정분석도 있다. ▶ 하지만 과정분석은 일반적으로 시간적 관점을 무시하고서 정책결정이 이루어지는 사회적 맥락, 그리고 그 과정에 참여한 다양한 사람들의 행위, 동기, 목적 및 정책개발과정의 단계들과 같은 문제들을 취급한다. 과정분석은 사회적 상황, 행위자 및 개발의 단계가 정책의 결과에 어떻게 기여하였는지를 설명하는 데 도움을 준다.

② 사회복지정책의 산출분석 ▶ 사회복지정책의 산출분석은 사회복지정책이 계획되고 수립되는 것은 일련의 정책적 선택과정을 거친다는 전제에서 출발한다. 따라서 산출분석은 이러한 일련의 정책선택과 연관된 다양한 쟁점에 대한 분석을 말한다. 예컨대, 정책계획을 구성하고 있는 선택의 형태와 내용은 무엇인가? 어떤 가치, 이론, 전제가 이러한 정책선택을 지지하는가? 등이다. ▶ 산출분석은 특정의 사회복지정책으로 확정될 수 있는 선택의 한두 가지 대안에 분석의 초점이 모아진다. 이미 말한 길버트와 스펙트의 사회복지정책 분석들에 대한 언급의 대부분은 바로 산출분석에 대한 설명으로 이해해도 좋을 것이다. ▶ 말하자면, 그들이 제안하였던 4가지 영역(할당, 급여, 전달체계 및 재정)의 질문에 대한 3가지 차원(가치, 이론 및 대안) 분석이 바로 그것이다. 그러므로 사회복지정책의 산출분석은 정책선택과 관련하여 그들이 말한 이러한 요소들의 복잡한 관계가 일차적인 관심의 대상이 되고, 따라서 그 범위가 다양하다.

③ 사회복지정책의 효과분석 ▶ 사회복지정책의 효과분석은 정책선택의 프로그램적 결과에 대한 설명과 평가에 관심을 가진다. 프로그램의 결과에 대한 분석은 과정이나 산출분석에 비하여 한층 객관적인 관찰이 가능한데, 그것은 프로그램의 범위가 더욱 명확하게 설명될 수 있기 때문이다. ▶ 효과분석은 질적․양적 자료의 수집을 통하여 광범위한 학문의 방법론의 응용을 통하여 측정될 수 있다. 예컨대, 조사방법론과 통계학적 기법은 효과분석에 유용한 매개체가 될 수 있다.

(2) 포플과 라이닝거의 분석 유형 ▶ 포플과 라이닝거는 사회복지정책의 분석 유형을 크게 3가지 범주로 나누고 그 하위 유형으로 다시 여러 가지 정책분석으로 세분하였다. 그것은 ① 서술적 분석：내용분석, 선택분석, 비교분석 및 역사분석, ② 과정분석, ③ 평가：논리적 평가, 계량적 평가 및 윤리적 평가 등이다(Popple & Leighninger, 1998：43-57). ① 서술적 분석(descriptive analysis) • 내용분석  • 선택분석 • 비교분석 • 역사분석 ② 과정분석 - 과정분석(process analysis)은 정책의 내용보다는 정책이 어떻게 형성되는가에 관심을 갖는다. 과정분석은 수많은 정치적 행위자(acrors)의 의도에 초점을 가지는데, 이들 중에는 특정 정책에 의하여 긍정적으로나 부정적으로 영향을 미치기 쉬운 사람들을 대표하는 공무원, 매스미디어, 전문가 집단, 특별한 이익집단 등이 포함된다.

③ 평 가 • 논리적 평가 - 논리적 평가는 사회복지의 내용을 상세하게 살핀다는 점에서 내용분석과 유사하다. 하지만 논리적 평가는 정책의 내적 엄밀성과 일관성을 평가한다는 점에서 내용분석과는 다르다. 논리적 평가는 일반적으로 3가지 차원에서 정책을 평가한다. 그것은 정책은 보통 한 가지 이상의 목적을 가지고 있으므로, 복잡한 정책적 목적이 가지고 있는 내적 일관성을 평가한다. 두번째 측면은 정책의 목적과 그것을 달성하려는 수단 사이의 일관성을 평가하는 것이다. 세번째 측면은 의도적 결과와 비의도적 결과의 상이성을 평가하는 것이다. 정책은 항상 설계와 수립에 있어 정책실행 후에 야기될 수 있는 의도적인 목적과 비의도적인 목적을 염두에 두어야 한다. • 양적 평가 - 양적 평가에는 두 가지 형태의 평가가 있는데, 첫째는 효과성 평가(effectiveness evaluation) 혹은 결과(outcome) 평가라고 하는 것과 둘째는 효율성 평가(efficiency evaluation)가 그것이다. 이들 평가는 흔히 사후 평가로서 정책의 실행 후 결과를 평가하는 것이다.

3) 정책분석틀 유형 (1) 길의 분석틀(1973) • 윤리적 평가 - 위의 정책분석은 이론적으로 거의 탈 가치적(value-free) 특성을 지닌다. 반면에 사회복지정책은 사실 거의 가치함입적(value-laden) 성향을 띤다. 사회복지정책이 취급하는 쟁점은, 그 핵심에 있어 좋고 나쁜 쟁점, 옳고 그름의 쟁점, 당위성과 비당위성의 쟁점이다. 그러므로 윤리적 정책평가란 사회복지정책의 분석에서 극히 공통적이고 중요한 형태이다. 그러나 가치체계 사이에는 날카로운 상이성이 있어, 윤리적 정책평가란 흔히 논쟁을 불러일으킨다. 3) 정책분석틀 유형 (1) 길의 분석틀(1973) . A부문 : 정책이 다루는 이슈들 . B부문 : 정책목표, 가치전제, 이론적 입장, 표적대상 및 실질적인 효과 . C부문 : 사회정책의 핵심과정과 공통 영역에 대한 정책의 함의 . D부문 : 정책과 정책개발 및 실행을 둘러싼 세력들 사이의 상호작용 . E부문 : 대안적인 사회정책 개발 – 비교와 평가

3) 정책분석틀 유형 (1) 길의 분석틀(1973) . A부문 : 정책이 다루는 이슈들 . B부문 : 정책목표, 가치전제, 이론적 입장, 표적대상 및 실질적인 효과 . C부문 : 사회정책의 핵심과정과 공통 영역에 대한 정책의 함의 . D부문 : 정책과 정책개발 및 실행을 둘러싼 세력들 사이의 상호작용 . E부문 : 대안적인 사회정책 개발 – 비교와 평가

(2) 프리모어와 아서튼의 분석틀(1979)

【참고자료】 ◈ 길의 분석틀: 5가지 부문 22개 항목 ① 정책이 다루는 이슈: ◈ 길의 분석틀: 5가지 부문 22개 항목     ① 정책이 다루는 이슈:     ② 정책 목표, 가치전제, 이론적 입장, 표적대상 및 실질 효과     ③ 사회정책 핵심과정, 공통 영역에 대한 정책 함의     ④ 정책과 정책개발 및 실행을 둘러싼 세력들 간 상호작용     ⑤ 대안적인 사회정책 개발: 비교와 평가   ◈ 프리모어와 아서튼 분석틀: 4가지 맥락의 13개 항목 ① 문화적 가치: 정책의 현재, 평등과 정의, 사회사업 가치와 일관성, 사회의 가 치 ② 영향과 의사결정: 정치적 수용 가능성, 합법성, 이해집단 만족도 ③ 지식에 관한 고려사항: 과학성과 합리성 ④ 비용과 수익: 경제적 실현 가능성, 효율성, 다른 사회문제 야기 가능성

(3) 길버트와 스펙트의 분석틀(1974) * 무엇을 분석할 것인가? 분석의 차원은? ▶ 길버트외 스팩트(Gilbert & Specht)는 누가(Who) 급여를 받는가, 무엇을 받는가, 어떻게 급여를 받는가, 누가 급여를 지불하는가에 대한 4가지 질문으로 사회복지정책 분석의 기본틀을 제시함 -. 길버트와 스펙트는 이러한 질문에 대한 대답을 통해 사회복지 정책을 분석하는 기준으로 급여대상, 재원, 전달체계, 급여의 형태를 제시하고 있음. 이 4가지 분석틀은 사회복지 정책이 무엇을(급여의 내용), 누구에게(급여의 대상), 어떻게(재원과 전달체계)제공하는가라는 질문에 대한 응답이라고 할 수 있다. * 무엇을 분석할 것인가? 분석의 차원은? ① Who? 선별적/제도적 “사회적 할당(social allocation)의 기반은 무엇인가”: 선별주의에서 보편주의로의 변화 ② What? 현물/현금, 바우처형태/ Stamp “할당되는 사회적 급부(social provision)의 형태는 무엇인가” : 막연함과 무제한에서 구체적이고 다양해짐 ③ Delevery system 중앙집권/지방분권 “급부의 전달을 위한 전략(the strategies of the delivery)은 무엇인가” : 공공에서 민영화로 ④ 재원 - 공공/민간과의 관계 “급부를 위한 재원조발방법(the methods of financing)은 무엇인가”: block grant(금액의 할당, 서비스 카테고리별)

선택의 차원 의 미 선택의 대안 할당 (allocation) 수급자격:대상체계 ▶ 귀속적 욕구 ▶ 사회적 공헌 /사회적으로 부당하게 당한 손실에 대한 보상 ▶ 전문가 판단에 의한 진단적 차별 ▶ 개인 또는 가족의 자산상태에 따른 욕구 급여 (benefits) 급여종류: 급여체계 ▶ 현금, 사회서비스, 물품, 신용(변제), 물품교환권(증서), 기회, 권력 등 전달 (delivery) 절달방법:전달체계 ▶ 중앙집권 또는 지방분권, 복수서비스 또는 단독 서비스 ▶ 동일 건물 내 위치 또는 다른 건물에 위치, 협력관계 또는 대화단절, 전문가 의존 또는 소비자 및 준 전문가 의존, 공공행정가 또는 민간행정가 재정(finance) 재정마련방법: 재정체계 ▶ 공공재원(사회보험, 과세), 민간재원(사용자부담, 민간모금 등) 공공과 민간재원의 혼합