연세대학교(’10.6.3) 경제환경변화에 대응한 공공수요정책 개혁 조달청장 노 대 래
목 차 I. 불확실성하의 자본주의 II. 조달행정의 여건변화 III. 조달행정의 미래 -1-
I. 불확실성하의 자본주의 -2-
1. Seeds of its own destruction (Martin Wolf / FT수석경제평론가) ■ 글로벌 금융위기 + 경기침체로 다시 세계가 변화하고 있음 ○ 변화의 시기에 우리가 어디로 가고 있는지 알 수가 없음 지금 무엇이 일어나고 있는가는 아직까지 해 보지 않은 선택(choices unmade)과 아직까지 알지 못하던 충격(shocks unknown)에 달려 있음 ○ 금융붕괴와 대규모의 경기후퇴의 조합이 세계를 변화시킬 것 시장의 정당성 약화, 미국의 신뢰도 손상, 중국의 부상, 세계화의 침몰 가능성 지금은 대격변의 시대 ■ 위기의 영향 ○ 위험이 그것을 가장 잘 관리할 수 있는 자에게 이전되는 것이 아니라, 그것을 가장 이해하지 못한 자에게 이전 -3-
1. Seeds of its own destruction (Martin Wolf / FT수석경제평론가) ■ 현재의 위험요소 ○ 글로벌 경제를 운영하는 동시에 테러리즘, 기후변화 등 전략적 도전에도 대처해야 하는 전 세계의 능력을 약화 ○ (20세게 초반에) 수 십년간 통합의 과정을 겪었던 세계경제가 1차 대전으로 붕괴되었던 일이 다시 재발될 수도 있음 ○ (1930년대와는 달리) 시장경제에 대한 신뢰할 만한 대안이 없는 것이 문제 -4-
(Amrtya Sen / 노벨경제학상, 하버드대 교수) 2. Adam Smith’s market never stood alone (Amrtya Sen / 노벨경제학상, 하버드대 교수) ■ Adam Smith는 인간은 사익(self-interest)에 기초하여 거래를 하지만, 경제는 상호 신뢰(mutual trust)와 확신(confidence)과 같은 가치를 필요 ○ mistrust와 신뢰의 붕괴(breakdown of assurance)가 현재 위기 초래 ■ 제도적 취약성은 Smith가 얘기한 것처럼, 많은 사람들로 하여금 끊임없는 이익추구를 부추기는 등 over-speculation을 초래 ■ 지금 ‘new capitalism’을 요구하는 것이 아니라, 시장경제의 범위와 한계에 대한 고전적 아이디어에 관한 열린 이해를 요구하고 있음 ○ 무엇보다도, 시장(market)에서부터 국가의 제도(institutions of state)에 이르기까지 어떻게 작동하는지에 대한 평가가 필요 -5-
3. A failure to control animal spirits (Robert Shiller / 예일대 교수) ■ 경제주체들이 미래에 대한 낙관적 기대감 → 대담한 행동과 호황기를 구가, 그러나 기대가 무너지면 침체기 진입 (야성적 충동) ■ 자본주의 경제체제는 본질적으로 불안정성 내재 ○ 자본주의 체제하의 각종 생산품, 특히 금융자산은 구매자가 정확한 가치를 평가하기 어렵기 때문에 버블이 형성될 가능성 ■ 정부역할은 자산거품을 방지하기 위하여 시장을 규제, 감독하는 한편 재정 및 통화정책을 통해 완전고용을 유지토록 해서 자본주의 기능 원활화 ⇒ “현명한 자유방임”을 추구 ○ 버블형성에 대한 인식이 확산되면서 시장내의 신뢰(confidence)가 약화되는 경우 급격한 하강기로 선회 ⇒ 현명한 조절 필요 현명한 자유방임은 절대적 자본주의(not-for-all capitalism)와는 다른 개념 -6-
4. Lessons learnt for capitalism’s future (FT 편집인) ■ 자본주의가 아니라 자본가들의 잘못(indictment)에 원인이 있음 ○ 자유시장경제의 주요 특징 – 사유재산권, 공평하고 필요최소한의 규제, 민주정치 – 은 위협받지 않음 ○ 70년만의 최악의 위기임에도 자본주의 이외의 사회적 대안은 제시되지 않음 ■ 이번 위기에서 제기된 가장 큰 과제는 글로벌화된 금융(globalised finance)과 국내 규율체제(national governance)간의 부정합성(mismatch)을 해결하는 가임 ⇒ G20 등에서 대응책 논의 ○ 현재의 national framework 금융규제로는 글로벌 금융시스템을 통제할 수 없다는 점은 분명함 ○ governance가 글로벌화되던가 아니면 금융의 글로벌화를 축소 -7-
4. Lessons learnt for capitalism’s future (FT 편집인) ■ 몇 가지 오래된 진실(old truths)을 재발견하였음 ○ 인간이 항상 합리적이지는 않음 ○ 차입 자금에 의한 투기는 본질적으로 위험하고, 자산이 복잡하고 상호 연계되어 있을 수록 더 위험 ○ 외부의 규칙과 내부 윤리가 둘 다 취약한 상황에서는 사익을 추구하는 행위자들이 비용과 위험을 다른 사람에게 전가 ○ 시장은 항상 자율교정(self-correcting)되지 않음 ○ 규율 되지 않은 시장(unregulated markets)은 사회적 효율성을 개선하지 못하고 효율성을 저하시킴 -8-
5. The consequences of bad economics (FT 편집인) ■ 정책당국이 이러한 위험을 미연에 막지 못한 결과로 버블 형성, 금융거래의 투명성 저하, 레버리지의 과도한 확대 등의 결과 초래 ○ 경제주체들은 이러한 위험에 대한 인지능력이 부족한데도 각 주체들이 오로지 자신의 위험관리에만 충실하면 시스템 위험이 발생하지 않을 것이라는 잘못된 전제하에 정책당국은 규제와 위험관리 방식을 마련 운용 ■ 현재의 위기는 시장 자체의 실패가 아니라 자본주의 경제의 내재적 불안정성을 간과하고 정책당국이 적절한 시장을 형성하지 못한 데서 비롯 ○ 책임은 내재적 불안정성을 간과하고 이를 통제할 정책담당자로서의 책임을 소홀히 한 사고방식과 상당 부분 이러한 논리를 구체화한 Alan Greenspan 전 FRB 의장에 있음 -9-
(G. Becker & K. Murphy / 시카고대 교수) 6. Do not let the ‘cure’ destroy capitalism (G. Becker & K. Murphy / 시카고대 교수) ■ 금융 및 기타 분야의 개혁조치들이 과거 30년간의 성과(gains)의 원천 (sources)을 파괴해서는 안됨 ○ 최근 경제위기가 초래할 부(wealth)의 손실 규모는 과거 수십 년간의 위대한 성과(great accomplishments)와 비교해 보면 미미한 수준 ■ Bush와 Obama 행정부도 “do no harm” 원칙을 위반 ○ 미국 재무부의 금융시장 개입조치들은 불확실성을 증가시키고 시장의 대응을 지연시켰음 정부는 사적 계약을 무효화(overridden)하고, 현재의 문제를 유발한 책임자를 보상(reward)하는 결과를 초래 거대 금융기관의 국유화 조치는 기업경영에 있어 정치적 어젠다가 기업가적 판단(business judgements)을 대체하는 위험을 초래 ○ 현재 위기에 대한 대응방식은 3가지 결함(flaws)을 내포 지나치게 포괄적인 문제 진단, 시장실패는 정부에 의해 해결 가능하다는 오해, 현재 조치들의 장기적 비용(long-run costs)에 대한 관심 부족 -10-
(G. Becker & K. Murphy / 시카고대 교수) 6. Do not let the ‘cure’ destroy capitalism (G. Becker & K. Murphy / 시카고대 교수) ■ 위기의 원인을 불충분한 규제(insufficient regulation)에 찾는 것도 설득력이 없음(unconvincing) ○ 예를 들면, 상업은행은 다른 금융기관보다 훨씬 많은 규제를 받지만 상업은행의 성과가 더 좋지도 않았고, 더 않 좋은 경우도 많았음 ■ (대안) 우리가 장기적 성장동력(engines of long-term growth)을 유지하는 한, 대규모 경기하강(big downturns)마저도 장기적 관점에서는 휴지기(pauses)에 불과 ○ 장기적 성장은 인적·물적 자본에 대한 투자와 신지식의 창출에 좌우되며, 이러한 것들은 안정적 경제환경을 필요로 함 규제의 불확실성은 이러한 투자를 위험하게 만드는 의도하지 않은 결과를 초래할 수 있음 대공황은 1960년대까지 자유로운 시장이 아닌 정부에 의한 경제문제 해결을 촉진하였으나, 그 결과는 상대적으로 낮은 성장으로 귀결 -11-
7. 결론 및 시사점 ■ 경제정책에는 우연, 기적이 없음 ■ 고비용구조의 청산, 공공부문 비효율 제거, 내일을 대비한 혁신 ○ 위기는 항상 있게 마련 - 위기는 길게 보면 움푹 패인 성장의 계곡에 불과 - 위기극복 infra(건전한 재정, 금융, 가계, 기업)와 성장잠재력이 핵심 ○ 빚 갚아야 하는 경제와 빚독촉 없는 경제, 미래의 불확정채무 대응 능력 ■ 고비용구조의 청산, 공공부문 비효율 제거, 내일을 대비한 혁신 ○ 정치, 교육, 노사, 공기업 / 가계부채, 기업부채 / 기업구조조정 ■ 녹색성장, 신성장동력, 정보통신서비스의 동력 유지 ■ 중국경제의 역동성과 위험성의 능동적 활용 -12-
II. 조달행정의 여건변화 -13-
Change 1. 조달행정의 환경변화 <경제상황> <납품기업> <수요기관> ○ 수요위축 ○ 생산·금융으로 양분화된 글로벌 재생산 구조 Change <납품기업> <수요기관> ○ 중소기업 양적 증가 ○ 경쟁치열(특히 low-tech분야) ○ 고부가가치 high-tech산업 (녹색, 신성장, 정보통신서비스)의 육성 필요 ○ 위탁기관에 버금가는 자율구매능력 구비 ○ 요구의 다양성 <감독기관> ○ 감독의 전문화 ○ 품질 보다는 가격위주의 감독 -14-
2. 가격정책과 품질·기술정책간의 상충관계 ■ 상충관계 (trade-off) ■ 품질향상 : 정책으로 해결될 문제인가? ○ 변하지 않는 규격서 : 산업발전 억제, 가격경쟁 유발 ○ 입장차이 (대기업 vs. 중소기업, 우수기업 vs. 일반기업) ○ 저가정책의 문제점 (품질, 기술개발 저해, 담합유발 등) ■ 품질향상 : 정책으로 해결될 문제인가? ○ 가격과 품질은 함께 가는 것 optimal solution -15-
3. 개방경제와 조달 ■ Buy Korea 정책, non-tariff barrier ■ 국내경쟁치열로 국내조달납품보다 우수제품의 해외진출이 수익률이 높은 상황 도래 -16-
정책성, 산업성이 강해져야 국가발전에 기여 4. 조달의 행정성, 정책성, 산업성 * 행정성이 강할수록 규제로 흐르고 시장과 호흡 불가능 -17-
III. 조달행정의 미래 -18-
1. 현행 조달제도의 한계(1) ■ 품질·기술경쟁과 가격경쟁간의 불균형 ○ 국가발전을 위해 공공부문이 품질 및 기술혁신을 유도해야 함 * 나라장터는 기본적으로 가격경쟁시스템 ○ 수요기관은 가격보다 품질을 희망(“제 돈으로 구매하는 것이 아님”) ○ 민간부문의 품질관리서비스를 이용할 수 있는 체제(ex. 미국) 결여 공공부문의 비대화 및 혁신저해, 기업서비스산업의 육성기회 차단 ■ 조달시장의 접근성 개선(입구)과 품질관리(출구)간의 불균형 ○ 입구를 넓힐 때는 민감도(sensitivity) 검사와 퇴출기준이 필수적 * MAS : 넓은 입구 우수조달 공동상표물품 제도 : 좁은 입구 ○ MAS 2단계 경쟁에서 가격만 평가하고, 품질평가는 도외시(미국은 모두 평가) -19-
1. 현행 조달제도의 한계(1) ■ 자체조달 대비 위탁조달의 비교우위성 제고 ○ 감사편의나 투명성만으로는 위탁조달 유인이 불안정, 불충분 ○ 민간기업의 A/S수준을 능가하는 품질관리 필요 ○ 수요기관이 손쉽게 직접 구매할 수 있도록 제도개선, 소액업무의 표준화· 간소화, 수요기관이 처리하기 어려운 구매서비스 확대 (예:물품과 용역의 미비한 규격서 정비) ■ 경쟁조건이 미비된 상황(New Normal)에서 경쟁입찰제도의 정당성 ○ 가격(수익률)경쟁 대신 점유율 경쟁이 치열한 상황 ○ 경쟁입찰, 경쟁가격의 정당성에 한계 한시적 보완 필요성 증대 ■ 변화된 글로벌 재생산구조하에서 제조업기반의 유지·보호 ○ GS(Good Software) 인증, 우수제품, 친환경·녹색기술인증, 중기간 경쟁품목, 중소PC공동 A/S망 사업 등 ○ 다만, 대기업의 기술개발 의지를 저해시킬 정도의 과보호는 곤란 -20-
2. 조달행정 발전전략 To-be As-is Dynamic procurement system - 품질, 기술혁신 우선 - 기술예고제를 통한 녹색·에너지·신기술 제품 - Best value 서비스 Static procurement system - 가격경쟁 위주 - 현행 기술下의 우수제품 - 공급자 중심 나라장터 Reno-project 부정입찰 개연성(정상조달로 정보왜곡) 안정성 + 수익성 안정성 위주 원자재 비축 국유재산 활용도 및 경제효율 제고 국유재산의 관리 방치 업무의 질적 개선 + 인력구조(일반직vs.계약직)의 적정화 + 업무량의 적정화 업무의 양적 확대 -21-
3. Dynamic Procurement : 민간부문의 자발적 품질경쟁 유도 ■ (진입단계) 부적격자 진입 차단, 적격자 검증 강화 MAS 계약대상 filtering(수요기관 만족도, 계약이행성실도) 제도 도입 ■ (입찰단계) 가격경쟁에서 품질경쟁으로 입찰제도 개선 낙찰자 선정시 신인도 평가항목에 품질요소를 기본평가 항목으로 반영 ■ (납품단계) 민간부문과 협력한 품질관리시스템 구축 품질점검 현황 관리시스템 구축, 조달물품 전문기관검사제도 개선 ■ (환류단계) 업체평가 결과, 고객 불만을 향후 계약시 반영(feed-forward) 계약이행능력평가결과 하위 업체에 대한 퇴출, 조달품질신문고 활성화 ■ (품질관리) 조달청의 품질관리 정책적 기능 강화 품질수준 예고, 품질지도, 품질교육, 위탁기관 관리 등 기능 강화 -22-
4. 녹색조달 : 녹색기술개발·녹색산업발전 견인 ■ 녹색기술 개발제품의 공공시장 진입 촉진 공공시장 진입요건 면제 및 계약기간 우대 물품구매 낙찰시 우대평가(녹색관련인증제품 낙출심사 시 가점 부여) 에너지 절감 등 경제성을 고려한 낙찰방식 적용 녹색기술 우수제품을 우수조달물품으로 지정·공급 ■ 녹색제품에 대한 공공수요 기반 확대 공공구매 탄소캐쉬백 도입·확산 녹색조달 통합정보망 구축(녹색구매 통계정비) 및 녹색조달교육 실시 “녹색품질평기관” 설치·운영(수요자가 직접 녹색제품의 품질을 비교·체험) ■ 적색(赤色) 제품의 조달시장 퇴출 공공조달 최소녹색기준 적용 제품 확대(’10년 30개 → ’13년 100개) “최소녹색기준 사전예고제” 도입 -23-
<예시> 최소녹색기준과 녹색기술예고제 품 명 2010년 2011년 2012년 2013년 컴퓨터 오프모드 소비전력 1W (대기업) 1W (중소기업) 0.5W 노트북검퓨터 모 니 터 1W 프린터 복사기(팩스X) 0.1W 팩시밀리 텔레비전 비디오재생기록기 세탁기 공기청정기 에너지소비효율 1등급 전기냉방기 전기냉난방기 X 엔지소비효율 인쇄용지 화장지 봉 투 폐지사용률 50%↑ 폐지사용률 100%↑ 폐지사용률 70% ↑ -24-
5. 나라장터 Reno-Project : 공정·투명·신뢰 향상 ■ 생체지문인식시스템 도입 <터치방식> <스캔방식> - 반도체 방식 - 진피층 인식 → 인식률 높음 → 위·변조 불가능 - 크기 小→이동성 - 광학식 - 표피층 인식 → 인식률 떨어짐 → 위조 지문에 취약 - 크기 大→이동성 Vs. [일반 Door lock 지문인식기] [조달청 도입 지문인식기] 불법대리입찰 원천 봉쇄 ■ 입찰부적격자 사전제어시스템 구축 입찰참가자격이 없는 부적격업체를 사전에 확인하여 입찰을 자동 통제 ■ 불법전자입찰 징후분석시스템 운영 전자 입찰자의 입찰정보(IP, PC, 입찰동시참여 등)를 상시적으로 분석하여 담합 행위 또는 인증서 불법대여 징후를 포착하여 통보 -25-
감사합니다 -26- -26-