은행민영화와 소유규제 완화 이태규 2006년 6월9일

1. 논의의 배경 민영화 지연의 이유 외환위기 이후 국유화된 은행 중 우리금융지주회사만이 아직 민영화되지 않은 상태 2001년 제정된 금융지주회사법 상 2005년 3월까지 우리금융지주의 정부보유 주식을 전량 매각했어야 하나 이를 지키지 못하고 법률 개정 (2005년 1월)을 통해 2008년 3월까지 그 시한을 연장 2005년 12월 말 현재 정부(예금보험공사)의 우리금융지주 지분율은 77.97%. 민영화 지연의 이유 외국자본의 국내 금융산업 장악에 대한 우려로 해외의 전략적 투자자에게 또 다시 국내 대형은행을 매각하기에는 부담이 큰 상태 국내에서 산업자본을 제외하고는 마땅한 전략적 투자자를 찾을 수가 없었던 데 기인

이 같은 상황은 변경된 매각시한이 2년이 채 남지 않은 현 시점에서도 변함이 없음 따라서 은행소유규제로 대표되는 금산 분리원칙의 완화를 통해 국내 유휴자본을 효율적으로 활용해야 한다는 의견이 제기 금융산업에서의 국내외 자본의 균형이 필요 효율적인 은행민영화는 물론 장기적으로 국제경쟁력 있는 국내 금융자본의 육성

<표1> 우리나라 은행 소유규제 추이 2. 은행소유규제에 대한 국내외 현황 (1) 우리나라 은행소유규제 <표1> 우리나라 은행 소유규제 추이 시기 내용 1982년 이전 - 은행주식에 대한 대한 대주주의 의결권행사 총 주식의 10%로 제한 1982년 시중은행에 대한 동일인 주식 소유한도 8%로 제한 (단, 지방은행에 대해서는 소유한도 적용배제) 1992년 동일인의 포괄범위를 확대하여 대규모기업집단을 지배하는 자의 경우에는 그가 지배하는 대규모기업집단 소속 기업체를 동일인 범주에 포함 (지방은행의 경우도 동일인 주식고유한도를 15%로 제한) 1994년 금융전업기업가에 대해서는 은행 주식 소유한도를 12%로 확대, 반면, 금융전업기업가 이외의 동일인 주식소유한도는 4%로 하향조정 1998년 - 금융전업기업가 제도 폐지 2002년 동일인 주식소유한도를 10%까지 확대하였으나 산업자본에 대해 서는 기존 4% 한도 고수

현행 은행소유규제의 문제점 사전적(事前的) 규제로서 기본적으로 경제적 자유를 제한 경영능력 있는 경제주체의 진입제한은 물론 재무적 투자도 제한 산업자본에 대해서만 4% 초과 분에 대해서 의결권 제한을 한다는 것은 헌법 상 사유재산권 제한 규정을 지나치게 확대 해석하여 위헌 소지 내포 시중은행과 지방은행에 대해 소유한도를 차별적으로 적용하고 있어 법적 형평성의 문제 비은행금융기관의 금융겸업화 제한

(2) 해외의 은행소유규제 Barth, Capiro and Levine(2000)의 연구(60여 개국 대상) 은행소유규제와 금융산업의 발전 및 금융안정성과는 무관 산업자본의 은행소유에 대해 제한을 두지 않는 나라가 조사대상의 38.7% 사전허가 및 승인에 의한 소유허용은 32.3% 일정한도(limit)로 제한한 나라는 27.4% 소유를 금지하는 나라는 1.6% 은행의 산업자본소유에 대해 투자금액 제한을 포함하여 허용하는 국가는 42% 해당 기업의 지분 중 일정한도로 제한하는 국가는 43.4% 소유를 금지하는 나라는 14.5% OECD 회원국만을 대상으로 분류하면 산업자본의 은행소유는 훨씬 자유로운 편이며 우리나라와 미국과 같은 엄격한 금산 분리를 취하고 있는 나라는 소수에 해당

<표2> 은행과 산업자본의 결합에 대한 각국의 규제비교 산업자본의 은행소유에 대한 규제 1 (unrestricted) 100% 소유가능 2 (permitted) 사전허가 혹은 승인을 조건으로 소유허용 3 (restricted) 일정한 비율로 최고한도 제한 4 (prohibited) 지분 소유 금지 합계 은행의 산업소유에 대한 규제 오스트리아,독일, 핀란드,그리스, 아일랜드.이스라엘, 네덜란드,파키스탄, 영국(9개국) 남아공,스페인 (2개국) 룩셈부르크 (1개국) 12 (19.4%) 은행자본기준 제한 있으나 이를 충족하면 100% 소유허용 덴마크,요르단, 포르투갈 (3개국) 불란서,가나,인도, 말레시아,뉴질랜드, 노르웨이,페루, 세이첼스 (8개국) 호주,피지, 스리랑카 14 (22.6%) 기업지본의 일정비률까지로 소유 제한 아르젠티나,벨기에, 브라질,아이슬란드, 싱가폴,스위스, 스웨덴,터키 구에타말라, 레소토(Lesotho), 마다가스카, 멕시코,탄자니아 (5개국) 캐나다,칠레, 귀아나(Guyana), 홍콩,이태리, 일본,한국, 필리핀,태국, 서리네임,미국, 베네스웰라(13개국) 말타 27 (43.5%) 기업소유금지 볼리비아,르완다, 콜롬비아,인도네시아 (4개국) 바바도스,보스와나, 엘살바도르,감비아, 짐바브웨이 9 (14.5%) 24개국 (38.7%) 20개국 (32.3%) 17개국 (27.4%) 1개국 (1.6%) 62 (100%) 자료 : Barth, Caprio and Levine(2000)

즉, EC의 기본 지침은 건전하고 신중한 은행 경영의 관점에서 적절성이 인정되면 산업자본의 은행소유를 허용 상당수의 EU 국가들은 은행산업을 통일적으로 규제하는 "EC의 제2차 은행업 지침(The EC Second Banking Directive)"을 따르고 있음. 이 지침에 따르면, 어느 자연인이나 법인이 은행에 대하여 지분투자를 하는 경우에 우선 ‘의도하는 지분 규모’를 감독기관에 보고하여야 하고 한 은행에 대한 소유지분을 증가시켜 해당 은행이 투자기업의 자(子)회사로 되는 경우에도 감독기관에 보고하여야 함. 감독관청은 은행이 '건전하고 신중하게(sound and prudent)‘ 경영될 수 있는지를 검토하여 해당 투자기업의 지분 소유 및 증대를 승인 즉, EC의 기본 지침은 건전하고 신중한 은행 경영의 관점에서 적절성이 인정되면 산업자본의 은행소유를 허용

산업자본의 은행진출에 대한 소유규제는 없으나 경쟁법상의 독점관련 규제는 받고 있음 일본은 다수의 기업들이 ‘계열(keiretsu)’이라 불리는 기업집단에 속해 있으며, 계열소속 기업간에 금융기관을 중심으로 주식을 상호 보유 금융기관은 원칙적으로 금융기관을 포함한 국내회사의 발행 주식의 5%(보험회사는 10%)를 초과하여 소유할 수 없으나 계열집단 내의 기업들의 상호주식보유로 계열기업 전체로는 지배력 행사가 가능한 정도의 충 분한 지분(20% 이상)을 보유 산업자본의 은행진출에 대한 소유규제는 없으나 경쟁법상의 독점관련 규제는 받고 있음 일반회사가 금융기관을 포함한 다른 국내회사의 주식을 취득 또는 소유함 으로써 일정한 업무영역에서 경쟁을 실질적으로 제한하게 될 경우 당해 주식을 취득 또는 소유할 수 없음 한편, 지배주주(모기업)에 의한 은행의 사금고화를 방지하기 위하여 일본 금융청은 주요주주에 대한 검사,감독을 하고 있으며 출자비율에 따라 검사의 빈도와 감독의 강도가 높음 위법행위에 대한 처벌은 주식매각 정지 및 의결권 정지 등을 포함한 강력한 행정처분을 포함

독일의 경우 산업자본의 은행소유에 제한은 없으며 단 금융기관의 의결 권 있는 주식을  10% 이상 취득하거나 지분율이 20%, 33%, 50%를 각각 초과하여 보유하고자 할 경우 감독기관에 사전 신고하여야 함. 연방은행감독청은 주식취득 신고인의 신뢰성, 금융기관의 건전경영 능력 여부, 신고인에 대한 효과적 감독의 여부 등을 고려하여 주식취득을 불허할 수 있으며 신고인이 신고의무를 소홀히 하거나 주식취득 또는 지분증가를 금지하였음에도 불구하고 이를 어겼을 경우 의결권 행사를 금지할 수 있음. 금융기관의 주식취득의 경우에도 일반기업의 주식취득과 관련한 경쟁법적 규제를 받음.

<표 3> 일반기업의 은행업 진출에 대한 주요국 규제 현황 미국1) 일본 영국 프랑스 독일 일반기업의 은행업 진출 불허 허용 기존은행 인수 에 대한 지분 규제의 내용 - 가이드라인 없음 10%이상 주식 보유 시 적격성 심사 1) 5%이상 보유 시 신고 의무화 2)보유비율이10%,20%,1/3일 경우 각각에 대한 허가기준 이행 10% 이상인 주요 주주는 은행을 보유한 기업의 수 20개 정도 N.A 80개 정도 주: 1999년 5월 이전에 보유된 단일저축기관지주회사에 대해서는 예외를 인정 자료: 금융연구원, 대한상의자료(2004)에서 재인용

하지만 은행지주회사 법으로 규제할 수 없는 형태의 금산 결합이 광범위하게 존재해왔음. 미국에서 산업자본의 은행소유 금지는 1956년에 이르러서야 은행지주회사법(Bank Holding Company Act : BHCA)의 통과로 시작 이 법에 따르면 은행지주회사의 주식을 소유하고자 하는 자는 은행업과 관계가 없는 회사의 주식을 보유할 수 없음 하지만 은행지주회사 법으로 규제할 수 없는 형태의 금산 결합이 광범위하게 존재해왔음. 개인이 은행과 일반기업의 지배적 동기(controlling interest)를 동시에 갖는 경우도 많았음. 또한 BHCA 제정 당시 은행지주회사는 ‘두 개 이상의 은행을 지배하는 회사’로 정의되었기 때문에 은행을 하나만 소유하는 경우에는 은행지주회사법에 의한 제약을 받지 않을 수 있었음. 따라서 산업자본이 하나의 은행을 소유하는 형태(One-Bank Holding Company: OBHC)의 금산 결합이 오랜 기간 계속 되었음(1970년까지).

저축은행(thrift institution)을 통한 금산 결합 1967년 저축대부지주회사(Savings and Loan Holding Company Act : SLHCA)이 제정되면서 저축은행의 금산 결합이 규제되기 시작 이 법에서도 저축대부지주회사의 정의가 ‘두개 이상의 저축대부은행을 소유한 회사’로 정의되었기 때문에 하나를 소유한, 즉 단일저축지주회사(Unitary Thrift Holding Company)는 규제로부터 자유로웠음. 따라서 단일저축지주회사는 산업자본이 소유할 수도 있었으며 다양한 비은행업무(nonbanking activities)도 영위할 수 있었음. Gramm-Leach-Bliley(이하 GLB) 법이 1999년에 제정되면서 1999년 이후 보유된 단일저축지주회사에 대해서는 금산 결합을 규제 최근에는 산업대출은행(Industrial Loan Company : ILC)을 통한 금산 결합이 주목을 받고 있는데 ILC는 전통적인 금융업무 대부분(소비자 및 기업대출, 신용카드업, 예금수취 등)을 제한된 범위 내에서 영위할 수 있는데 산업자본의 소유가 인정

3. 쟁점에 대한 검토 (1) 私금고화와 경제력 집중 금산 결합의 장점 및 단점 장점으로는 규모 및 범위의 경제를 통한 운영효율성 제고, 정보의 효율적 활용, 새로운 자본의 유입 등  단점으로는 산업자본과 기타 주주 및 예금자 간의 이해상충, 경제력 집중,불공정 경쟁, 금융안전성 훼손 등 (1) 私금고화와 경제력 집중 사금고화는 고객의 이익을 침해할 뿐만 아니라 은행을 자금공급원으로 하여 계열확장을 시도하는 경우에는 경제력 집중 문제도 발생한다는 우려 사금고화는 산업자본이 은행을 지배할 때만 생기는 문제가 아니며 어떤 성격의 자본이든지 금융기관의 대주주는 사금고화의 동기(incentive)를 가질 수 있음. 과거 자금의 만성적 초과수요 현상이 만연하던 시절에는 계열 금융회사를 통해 원활한 자금조달의 혜택을 누릴 수도 있었으나 현재는 과거와 같이 기업들이 차입금을 이용하여 무리한 다각화를 시도하는 그런 상황이 아님.

<표4> 제조업의 주요 경영지표 추이 우리나라 제조업의 부채비율은 사상 최저인 100.3%를 기록하고 있으며 이는 미국의 136.5%(2005년)와 일본의 136.2%(2004년)보다 크게 낮은 수준 또한 제조업이 보유한 현금성 자산도 사상 최고치인 84.3조 원에 달하고 있으며 이는 외환위기 이후 정착된 기업들의 보수적인 투자성향을 의미 <표4> 제조업의 주요 경영지표 추이 2000 2001 2002 2003 2004 2005 비고 매출액순이익률(%) △ 1.4 0.2 3.5 4.1 6.1 5.3 당기순이익(조원) △ 7.4 0.8 19.3 24.9 47.2 42.7 현금성자산(조원) 48.9 45.6 56.8 65.1 79.4 84.3 사상최고 부채비율(%) 185.8 167.6 127.3 116.1 105.8 100.3 사상최저 차입금의존도(%) 36.9 34.4 30.2 25.7 22.6 21.4 주 : 사상최고(저)는 재무분석의 시계열비교가 가능한 1968년 이후 기준 자료 : 2005년 기업재무분석, 산업은행

현재의 국제화된 금융시장에서는 금융회사의 소유 유무가 기업의 확장능력을 좌우하지 않음. 치열한 경쟁으로 인해 국내 금융시장은 수요자 시장으로 변화되었으며 수익성이 있는 사업기회와 그것을 수행할 수 있는 능력 있는 기업의 경우 얼마든지 직간접적 금융시장을 통해서 자금을 조달할 수 있음. 또한 금융회사에 대한 각종 자산운용규제와 대주주를 견제할 수 있는 각종 내부통제장치들도 사금고화 및 이를 통한 계열확장을 예방 한편 사금고화는 엄격한 자격심사를 통해서도 충분히 예방 대주주의 적격성 심사를 통해 사금고화의 동기가 없는 재무구조가 우수한 자에 대해서만 은행을 소유할 수 있도록 하고 위법 행위 시 처벌을 강화하여 사금고화의 비용이 매우 커지도록 규제를 설계

<표 4> 대주주 또는 계열사에 대한 신용공여 및 주식보유한도 은행업 - 자기자본의 25%와 출자비율 중 적은 금액(은행법 35조의 2) - 자기자본의 1%(은행법 35조의 3) 보험업 자기자본의 40%와 총자산의 2%중 적은 금액(보험업법 106조) 자기자본의 60%와 총자산의 3%중 적은 금액(좌동) 증권업 - 금지(증권거래법 54조의 3) - 자기자본의 8%(시행령 37조의 3) 간접투자 자산운용업 - 계열사 발행주식 :간접투자기구 자산총액의 10%(간접투자자산운용업법 시행령 78조) - 계열사 발행 유가증권(주식제외): 계열사 전체의 그 자산운용회사에 대한 출자비율에 해당하는 금액(상동) 상호저축업 - 금지(상호저축은행법 37조) - 자기자본의 5% (상호저축은행업감독규정 30조) 여전업 - 자기자본의 100%(여전업법 50) 종금업 자기자본의 15%(종금업법시행렬 9조의 3) (종금업법감독규정 17조)

국제비교를 통해서 보아도 우리나라의 경제력 집중도는 높지 않음. 국내외 시장의 경계가 사라지고 있는 세계화 된 시장과 그 곳에서 경쟁하고 있는 기업의 현실을 볼 때 국내에서의 경제력 집중 억제는 무의미 국제비교를 통해서 보아도 우리나라의 경제력 집중도는 높지 않음. 2001년 기준 GDP 대비 상위 10대 기업의 총 매출액 비중을 살펴보면 우리나라는 29%로 소득 1만 달러 이상 OECD 평균(23개국)인 33%보다 낮음 또한 소득구간 별 경제력 집중도에 있어서도 소득 2만 달러 이상 국가들의 경제력 집중도가 소득 2만 달러 이하 국가들에 비해서 높음.

<그림 1> GDP 대비 상위 10대 기업 총매출액 (2001,%) <그림 2> OECD 국가 소득규모별 경제력 집중도 비교 (2001,%)

기업의 규모에 의거하여 경제력 집중을 판단하고 억제할 것이 아니라 개별시장에서의 경제력 집중, 즉 시장집중에 대한 감시감독에 초점을 두어야 할 것임. 기업이 상품시장에 경쟁력을 확보하게 되면 성장을 하게 되며 수익성이 높은 분야로 다각화를 하는 과정에서 기업 또는 기업집단의 규모가 커지는 것은 당연 기업집단의 규모가 커진다고 해서 반드시 개별 상품시장에서의 시장지배력이 커지는 것도 아니며 자원배분의 비효율이나 소비자 피해는 개별 상품시장에서의 독점력과 밀접한 관계가 있기 때문에 정부가 할 일은 개별 상품시장에서 독점의 폐해를 방지하고 경쟁을 촉진하는 것임.

(2) 공정한 경쟁 저해 산업자본이 소유한 은행의 행태로 공정경쟁이 저해될 수 있는 경우 경쟁기업에 대한 부당한 여신 거절 또는 불리한 여신 조건 등 계열 기업에 대한 우대여신 경쟁기업에 대한 차별적 여신의 가능성은 금융시장의 경쟁 정도에 좌우 경쟁기업에 대해 차별적인 대우를 하더라도 금융시장이 충분히 경쟁적 이라고 한다면 해당 경쟁기업이 다른 금융기관으로부터 자금조달을 할 수 있을 것임. 이런 경우에는 오히려 해당 은행이 수익창출의 기회를 잃게 될 것이며 실질적 경쟁제한의 효과도 없을 것임. 외환위기 이후 우리나라의 금융시장, 적어도 대출시장만큼은 경쟁적이어서 한 은행에서 여신거부를 당하더라도 객관적인 신용도를 갖춘 기업이라면 다른 은행으로부터 대출을 받기에 충분한 경쟁적 시장임.

한편 현행 은행법과 공정거래법은 경쟁기업에 대한 차별적 여신을 금하고 있음. 계열기업에 대한 우대금융도 현행 공정거래법의 규제 대상 하지만 이러한 규제는 관계금융에서 발생하는 우대금융의 긍정적인 측면을 일률적으로 규제하는 부작용을 낳을 수 있음. 관계금융(relationship banking)으로 인한 정보의 비대칭성 완화는 거래비용을 낮추어 시장가격보다 낮은 가격에 거래가 형성될 수 있음. 독일, 일본식 관계금융

수직계열화의 경우에도 계열기업과의 거래와 비계열기업과의 거래를 비교할 때 차별적인 거래의 소지를 항상 제공 따라서 우대금융의 경쟁 제한성은 계열기업이 낮은 금융비용으로 인해 상품시장에서 독과점 구조를 형성할 수 있는 가능성이 얼마나 되는지에 따라 판단해야 함. 단순히 시장거래조건보다 낮은 조건에 금융거래가 이루어졌다고 반경쟁적이라 판단할 수는 없으며 더구나 우대금융의 가능성이 사전적 소유규제를 합리화할 수 없음. 수직계열화의 경우에도 계열기업과의 거래와 비계열기업과의 거래를 비교할 때 차별적인 거래의 소지를 항상 제공 하지만 불공정성 거래의 가능성을 이유로 수직계열화를 사전적으로 금지하지는 않음. 그 이유는 수직계열화가 거래의 효율성을 제고하기 위한 기업의 합리적인 선택이기 때문

하지만 경쟁 제한성에 대한 엄격한 심사과정도 없이 산업자본이라는 이유로 소유규제를 가하는 것은 합리적이라 할 수 없음. 한편 기업결합으로 상당한 경쟁 제한성이 예상되는 경우에는 엄격한 심사를 거쳐 사전적 규제를 할 수 있으며 현재에도 이러한 기업결합에 대한 규제는 이루어지고 있음. 하지만 경쟁 제한성에 대한 엄격한 심사과정도 없이 산업자본이라는 이유로 소유규제를 가하는 것은 합리적이라 할 수 없음. 현재 규정되어 있는 자기계열에 대한 투융자한도, 대주주와의 거래에 대한 우대조건의 금융제공 금지 제도 등과 같은 금융감독 규정의 존재는 경쟁제한적인 우대조건의 금융을 계열사에게 제공할 수 있는 여지를 제한 또한 시장규율도 우대금융을 제한하는 기능 수행 계열기업에 대한 비정상적인 조건의 여신은 수익의 저하를 가져오고 경쟁적인 시장에서는 이는 고객이탈로 이어지게 될 것  따라서 시장규율을 통하여 금융기관의 경쟁력을 해치는 내부거래는 상당히 제어될 수 있음.

(3) 금융안정성 훼손 예금보험의 이전 및 금융안정성 훼손 가능성 계열기업의 위험성 높은 사업에 대한 대출 등으로 예금보험의 혜택이 은행외부로 이전 불량자산이전(bad asset transfer)을 통해 금융안정성 훼손 이는 금산결합의 문제라기보다는 다양한 금융서비스를 제공하는 복합금융그룹에서도 일어날 수 있는 문제 부보대상이 아닌 금융기관에 대한 자금지원 여러 형태의 금융업무를 한 회사 내(in-house)에서 영위하는 전통적인 universal banking의 경우는 물론 금융지주회사의 자회사 간에서도 불량자산의 거래는 발생가능 현행 법에서도 관련회사 간의 불량자산거래는 엄격히 금지하고 있으며 예금보험제도의 개선을 통해 자산운용의 위험도를 예금보험료에 반영 필요 차등보험료(risk-based deposit insurance)제도 도입

우선 산업자본의 은행에 대한 출자만으로는 부실의 전이가능성은 낮음. 산업자본에 손실이 발생하거나 회사의 건전성에 대한 좋지 않은 소문(rumor)으로 인해 관련은행에 대한 예금인출 등의 전염위험(contagion risk)의 가능성 우선 산업자본의 은행에 대한 출자만으로는 부실의 전이가능성은 낮음. 은행과 모 회사(산업자본) 간에 상호지급보증 등이 이루어지는 경우에는 한 쪽의 부실이 다른 쪽으로 전이되어 그 피해가 크지만 이도 현재는 금지되고 있다. 또한 산업자본과 은행의 경영형태가 완전히 다르고 법인격이 독립적인 상황에서 소문 등에 의해 예금인출 사태가 발생할 가능성은 그다지 높지 않음. 전염의 가능성은 금융지주회사를 포함한 복합금융그룹에서 더욱 높음. 자회사들의 업무영역 간의 관련성이 있을 경우 한 자회사의 손실에 대해 소비자는 즉각적으로 반응하여 다른 자회사에까지 그 영향이 미칠 수 있으며 따라서 전염위험의 경우 금산결합의 문제라기보다는 복합금융그룹에서 발생할 수 있는 보편적 위험성이라 할 수 있음.

4. 은행민영화와 소유규제 완화 (1) 은행국유화의 비효율성 La Porta et al.(2002), Barth et al.(2000), Caprio and Martinez-Peria(2002) 정부의 은행소유는 금융부문의 발전은 물론 전체 경제성장을 지연시키는 요인 정부의 은행소유비율이 높은 국가에서는 자본의 효율적 분배매커니즘이 잘 작동되지 않음. 높은 정부의 은행소유비율은 금융발전에 부정적 영향을 미침 정부의 은행소유비율이 높을수록 금융위기의 가능성도 높으며 따라서 재정비용도 증가

민영화와 은행경영 성과: Clarke, Cull and Shirley(2005)의 사례연구 은행민영화는 은행의 경영성과를 증대 시킨다. 민영화 이후에도 계속되는 정부의 지분보유는 경영성과에 부정적 영향을 미친다. 소수의 전략적 투자자에게 지분을 매각하는 것이 공모를 통해 다수의 투자자에게 지분분산을 하는 것보다 높은 경영성과를 가져온다. 외국자본의 소유를 인정하는 경우 보다 높은 경영성과를 얻을 수 있다. 과점적 은행시장은 경영성과에 나쁜 결과를 가져온다. 우리나라의 제약조건 현 제도 하에서는 외국자본과 산업자본 이외에는 정부지분을 인수하여 경영권을 행사할 수 있는 마땅한 전략적 투자자가 없음. 외국계 금융자본의 시장지배력 확대에 대한 입장 재정립 필요

(2) 외국자본의 국내 은행산업 진출 확대 통상 외국계 은행의 영향력 확대의 긍정적인 면과 부정적인 면 긍정적인 면으로는 국제 자본시장에 대한 접근성 확보, 신금융기법의 소개와 금융시장의 경쟁제고로 금융서비스의 질 개선, 감독 및 법체계 등을 포함한 금융시장 하부구조(financial infrastructure) 개선 등 부정적인 면으로서는 자본유출의 가능성 증대, 금융 불안정 시기에 정책협조 기능 저하로 금융안정성 저해, 외국은행의 수익성 중시 경영으로 중소기업금융 및 서민금융 축소 등 우리나라의 경우 외환위기 이후 외국계 자본의 금융시장 진입확대에 대한 종합적인 평가는 그다지 긍정적이지 못한 것으로 판단 우선 외국계 사모펀드의 국내 은행산업 진입이 두드러져 장기적이고 안정적인 은행경영을 기대할 수 없고 선진금융기법 등의 전수도 뚜렷이 나타나지 않아 은행산업의 효율성 개선에도 기여하지 못했다는 판단 최근의 은행영업 실적 개선도 영업 외 이익의 급증에 기인한 것이지 실질적인 효율성 제고에 기인한 것이 아님.

외국계 은행의 보여 준 안전자산 위주의 자산운용은 국내 금융산업의 안정성 측면에서는 긍정적 역할을 한 것은 사실 하지만 외국계 은행의 지나치게 보수적인 자산운용은 은행의 자금중개기능을 저하시키는 한 요인이 되어 실물경제의 활력을 저하시키며 급격한 기업대출의 축소는 경제 전체의 안정성에 증대에는 도움이 되지 않을 수 있다는 비판 외국계 은행의 비중 증가로 인해 해외의 경제충격에 취약해지거나 경기변동 폭이 확대되는 등의 부작용도 발생 가능 외국계 은행의 국내 금융시장 진출 확대로 가장 우려되는 부분은 (중소)기업대출 축소로 인한 자금중개기능의 위축 외국계 은행이 소비자금융 부문의 집중함으로써 우량고객을 선점(cream skimming 또는 cherry-picking)하게 되는 경우 내국계 은행은 그 만큼 위험도에 노출될 가능성이 높아지며 따라서 자산안전성 제고 차원에서 내국계 은행도 중소기업대출 및 서민금융을 줄이는 연쇄효과가 발생할 수 있음.

<그림 3> 내국계 은행과 외국계 은행의 차주별 대출비중 추이 <기업대출비중> <가계대출비중> 주: 1) 국민은행 제외 2) 2000년 이전은 주택은행 포함 자료 : 은행의 자산운용행태 변화와 향후 과제, 2005 한국은행

실제 외국자본의 경영지배를 받고 있는 은행과 여타 국내 은행과의 경영실태를 비교 분석한 결과 외국계 은행은 여타 일반은행보다 기업대출의 축소 및 가계대출의 확대 폭이 크고 국공채 등 안전자산 위주의 자산운용을 보다 선호 문제는 간접금융시장에서의 자금중개기능 약화를 대체할 수 있을 만큼 우리나라 자본시장의 여건이 갖추어져 있지 않다는 것임. 우량 대기업을 제외하고는 중소기업이 자본시장을 통하여 필요한 자금을 조달하기는 상당히 힘들 것임.   기본적으로 외국계 은행은 우리나라의 기업 특히 중소기업에 관해서는 정보의 비대칭성에 크게 노출되어 있음. 외국자본의 입장에서는 우리나라의 중소기업들은 불확실한 존재이므로 실제 리스크보다 과대평가하는 경향을 가지게 되며 기업대출을 꺼려하게 됨.

(3) 소유규제완화의 필요성 외국계 은행의 비중이 더 이상 커지는 것은 경제 전체적으로 바람직하지 않다는 데 동의를 한다면 소유규제완화를 통해 국내 자본을 충분히 활용할 수 있는 방안을 모색하는 것을 이제 고려해야 할 것임. 금융산업은 자금중개기능을 담당하여 실물경제를 지원하는 역할을 함과 동시에 그 자체로도 고부가가치 산업임. 한편 정보통신 기술이 발전할수록 금융서비스를 창출하는데 소요되는 비용은 감소 할 수밖에 없으므로 일반기업의 금융업 진출 동기는 갈수록 높아질 것임. Internet Bank(Sony bank), Supermarket Bank(Ito Yocado Bank, Sainsbury’s bank, Tesco Personal Finance 등)

또한 거듭된 민영화의 지연은 시장에 좋지 않은 신호를 보내고 은행의 자율성에 대한 정부의 의지가 의심 받게 될 것임. 은행소유규제 완화를 통해 민영화의 제약조건을 완화하여 효율적인 민영화를 추진할 수 있으며 금융산업에서의 외국자본과 국내자본의 균형도 모색 또한 거듭된 민영화의 지연은 시장에 좋지 않은 신호를 보내고 은행의 자율성에 대한 정부의 의지가 의심 받게 될 것임. 그 동안 금융전업기업가 제도 등을 통해 금융자본 육성을 시도하였지만 실패 일부에서는 적절한 국내 금융자본이 형성될 때까지 민영화를 연기해야 한다는 주장도 있으나 현실적으로 산업자본을 배제한 체 새로운 금융자본의 육성은 실현되기가 어려울 것

역사적으로 보아도 금융자본은 산업자본이 성장하는 과정에서 생성되고 분화되어 발전해 온 경우가 많음. 외국 유수 은행들의 역사를 추적해보면 상공 활동을 지원하는 기업 내부조직에 그 기원을 두고 있으며 Chase Manhattan과 Wells Fargo 같은 대형 은행들도 기업 내의 금융조직에서 시작되었음. 적절한 규제의 울타리 안에서 산업자본이 금융산업 발전에 기여할 수 있는 방안을 모색하는 것이 현실적인 방안  

(4) 감독강화 기본적으로 현행 소유규제제도는 사전적 규제 대신 엄격한 자격심사를 전제한 승인제로 전환 상당수의 국가가 은행주주의 지분 율이 일정 수준이상 증가할 때 적격성 심사에 기초한 승인제를 채택 산업자본의 은행소유로 예상되는 부작용은 대부분 산업자본의 소유로 야기되는 특수한 문제라기보다는 보편적인 이해상충의 한 형태 이는 결국 금융감독강화를 통해 풀어야 할 문제 현행 지방은행의 소유한도는 시중은행의 4%보다 훨씬 높은 15%이며 현재 대주주는 산업자본임. 그럼에도 불구하고 금산 결합으로 우려되는 부작용이 나타나지 않는 것은 은행권의 엄격한 금융감독에 기인

산업자본의 은행소유 지분 증가로 부작용이 우려된다면 몇 가지 감독강화 방안을 고려 먼저 민영화 시 특정 산업자본에 의한 소유 집중을 피하기 위해 상호견제가 가능한 복수의 과점적 대주주군이 형성되도록 소유구조를 설계 대주주에 대한 주기적 자격심사(dynamic fit and proper test)를 강화하여 대주주의 도덕적 해이 방지 감독당국의 권한을 확대하여 필요 시 대주주 또는 계열기업에 대한 조사권 부여

대주주의 위법 행위 시 의결권 제한을 포함한 제재조치를 강화하여 위법 행위의 비용이 편익보다 크게 하는 것도 필요 대주주의 위법 행위 시 의결권 제한을 포함한 제재조치를  강화하여 위법 행위의 비용이 편익보다 크게 하는 것도 필요 사외이사제도 강화 및 대주주와의 거래(신용공여 및 대주주 발행주식 취득 등) 시 이사회 의결 요건을 강화하는 등의 내부통제 기능 강화 현행 은행법 상 자산운용규제 한도 이상 대주주에게 신용공여를 하거나 대주주 발행주식 취득할 때 이사회의 의결을 거치도록 하고 있지만 이를 강화하여 대주주와의 모든 거래에 대해 이사회의 의결을 거치도록 하는 방안도 고려 의무 사외이사 비율을 높임과 동시에 사외이사후보 추천위원회의 위원 중 사외이사 비율도 상향 조정하여 대주주를 견제

현행 적기시정조치에 대한 유예조항을 삭제하여 감독당국의 규제용인(regulatory forbearance) 인센티브를 차단하고 적시시정조치의 본래 목적인 자동격발(automatic trigger) 기능을 강화 인 당 오천만원인 현재의 예금보호 한도를 축소하여 시장규율을 강화 개별 금융기관의 위험을 반영할 수 있는 차등보험료제도(risk-based deposit insurance)를 조속히 도입

<표5> 국내은행 주요주주 현황 최대주주 및 그 특수관계인 주요주주 시중은행 제일은행   최대주주 및 그 특수관계인 주요주주 시중은행 제일은행 Standard Chartered NEA Limited(100%) 하나금융 지주 Goldman Sachs(9.34%) Temasek(9.06%),Templeton(8.13%),Allianz(4.34%), 국민연금(3.41%),포스코(3.19%),한국투자증권(3.11%), Tosca(2.60%), Slone & Robinson(1.87%) 외환은행 LSF-KEB Holdings, SCA(50.53%)1) Commerzbank(14.61%), 한국수출입은행(13.87%), 한국은행(6.12%) 한국씨티 C.O.I.C.(78.89%)2) Citibank N.A.(20.93%) 국민은행 Euro-Pacific Growth Fund(4.95%) Bank of New York(ADR)(15.21%)3), ING Bank N.V. Amsterdam(4.06%),국민연금(3.28%), NC-GOV Spore(1.94%) Capital World Growth & Income Fund(1.52%) 신한금융 지주4) 예금보험공사(6.22%) 국민연금(3.99%) , BNP Paribas Luxembourg(3.77%), Euro-Pacific Growth Fund(3.33%), 조흥은행(2.50%),  Capital World Growth & Income Fund(1.88%) 우리금융 지주5) 예금보험공사(77.97%)  국민연금(1.46%) 지방은행 대구은행 SSB-SMALL CAP(7.87%) 삼성생명(7.36%) ,MSCOP-PLEDGEE OF 12(2.81%), BBH-GMO EMGMKT FD(2.63%),미래에셋투신(2.51%), 국민연금(2.38%),Templeton Global Smaller(1.82%) 부산은행 롯데 계열사(14.11%) CRMC(10.98%), 파크랜드(4.11%),한국철강(1.90%), PL-ABDN GL(1.63%),Templeton Global Smaller(1.62%) 템플턴투신(1.51%), 국민연금(1.48%) 전북은행 삼양사(11.80%) Oppenheimer Developing(7.28%),CRMC(7.10%), Korea Fund(6.03%),호남식품(4.95%), 대한교과서(4.83%) 주: 1) 론스타 펀드의 벨기에 소재 페이퍼 컨퍼니엄 2) C.O.I.C. : Citibank Overseas Investment Corporation 3) ADR 예탁기관으로 의결권은 각각의 ADR 소지자 에게 있음. 4) 신한금융지주의 은행자회사 : 신한은행 및 조흥은행(신한금융지주 100%), 제주은행 (신한금융지주 62.42%), 예금보험공사(31.96%) 5) 우리금융지주의 은행자회사 : 우리은행(우리금융지주 100%), 광주은행(우리금융지주 99.99%), 경남은행(우리금융지주 99.99%) 자료 : 각 은행 경영공시 자료  

감사합니다