2006년도 한은-KDI-금융학회 춘계 금융정책 심포지엄 효율적 금융안전망 구축을 위한 예금보험제도의 역할과 과제 2006년도 한은-KDI-금융학회 춘계 금융정책 심포지엄 김대식 (한양대학교) 이민환 (예금보험공사) 2006.03.24

목 차 Ⅰ. 서론 Ⅱ. 금융안전망의 역할 Ⅲ. 예금보험제도에 대한 국제적 논의 Ⅵ. 우리나라 예금보험제도의 과제와 개선방안 목 차 Ⅰ. 서론 Ⅱ. 금융안전망의 역할 1. 금융안전망체계의 의의 2. 최종대부자 기능 3. 규제ㆍ감독 기능 4. 예금보험기능 5. 금융안전망 참여주체간의 견제와 균형 6. 시스템위기에 대한 대응과 해결책 Ⅲ. 예금보험제도에 대한 국제적 논의 1. 예금보험제도의 실제 Ⅵ. 우리나라 예금보험제도의 과제와 개선방안 1. 예금보험기금 건전화를 위한 사전적 조치 2. 정리제도 개선을 통한 기금손실 최소화 3. 견제와 균형 확립을 위한 전제조건 Ⅴ. 결론

금융시스템의 효율성과 안전성 1. 개별 금융기관의 건전 경영 2. 적절한 시장규율 3. 효율적 금융안전망 체제

금융시스템 위기와 안전망체계 경제환경의 악화 등 규제ㆍ감독기능 소수의 지급불능 금융기관 발생 최종 대부자 기능 예금보험기능 금융산업의 공신력 저하와 ‘뱅크런’ 예금보험기능

금융안전망의 역할 금융시스템의 안정이란? ▶ 금융기관이 정상적인 자금중개 기능을 수행하고 금융시장에서 ▶ 금융기관이 정상적인 자금중개 기능을 수행하고 금융시장에서 참가자의 신뢰가 유지되는 가운데 금융자산 가격이 기초경제여건으로부터 벗어나지 않는 상태 (한국은행, 2003) 금융시스템 안정 유지 요건 1. 거시경제의 안정 2. 금융시장 중층화를 통한 시장간의 상호 보완 (back-up system) 3. 시장 규율의 확립 4. 공적 규제를 통해 금융기관의 건전성 확보

금융안전망의 역할 주 요 내 용 기 능 <금융안전망의 기능> 연쇄적인 인출사태가 발생한 경우, 이로 인한 실물경제에의 충격을 최소화하기 위해 지준율을 낮추는 등의 통화공급조절 등의 조치 7. 사후충격 최소화기능 유동성공급을 통하여 건전은행의 지급불능을 막고 급격한 자산처분에 의한 사회적 손실 최소화 6. 최종대부자기능 은행파산이 이미 발생하였을 경우, 이로 인한 타 은행의 연쇄파산을 예금보험으로 예방 5. 전염적 연쇄파산 차단기능(예금보험기능) 인가취소가 늦어져 해당은행에 손실이 발생했을 경우, 명시적 혹은 암묵적 예금보험으로 인출사태 예방 4.인출사태 예방기능   (예금보험기능) 지급불능사태 이전에 인가를 취소하여 예금자와 채권자의 손실 방지 3. 인가취소기능 지급불능을 초래할 수 있는 과도한 위험추구 예방 2. 건전성 감독기능 신뢰도와 경쟁력이 없는 은행경영자 및 소유주의 시장진입 차단 1. 영업인가 심사기능 주 요   내 용 기  능 <금융안전망의 기능> 자료 : 예금보험제도의 이론과 실제, 예금보험공사, 2000

금융시장, 금융기관, 금융하부구조의 유기적인 연결을 이루는 고리의 역할 금융안전망의 역할 ◆ 공적 개입의 목적과 형태 1. 기업의 독점적 이익으로부터 소비자 보호 2. 정보의 비대칭 요인에 따른 소액거래자 보호 3. 시스템의 안정으로 인한 사회적 비용 최소화 → 규제(regulation), 감시(monitoring), 감독(supervision) 금융안전망 참가자들의 역할 ▶ 평상시 금융시스템의 효율성과 안정성 을 향상시키고 금융 위기 발생시 효율적인 관리를 통해 상황 악화를 방지 <금융안전망 체계> 금융시장, 금융기관, 금융하부구조의 유기적인 연결을 이루는 고리의 역할

금융안전망의 역할 ◆ 중앙은행의 목적과 수단 최종대부자기능 중앙은행의 감독기능은 정책의 신뢰성 → 통화안정과 금융시스템 안정 : 상호보완적인 관계 → 최종대부자기능 수행 현실적으로 부실에 의한 유동성부족과 일시적 유 동성 부족의 구분 불명확 부실금융기관에 대한 구제금융적 성격으로 인해 이를 엄격히 제한 최종대부자기능 : 건전한 금융기관에 대한 일시적 유동성 위기 발생시 여신제공을 통해 금융시스 템 위기에 대처 중앙은행의 감독기능은 정책의 신뢰성 유지와 명성의 손상을 초래한다는 것이 일반적인 견해 그러나 통화정책 운영상 금융기관에 대한 정보수집 활동이 필요.

금융안전망의 역할 ◆ 규제,감독의 목적과 수단 → 개별금융기관의 건전성 유지를 통한 금융시스템 안정 → 건전경영규제와 경쟁제한 규제 ㆍ건전경영규제: 유동성비율규제, 자기자본비율과 적기 시정 조치 등 ㆍ경쟁제한규제: 인허가, 업무범위 제한, 금리, 수수료규제 등 한편, 자기자본 비율은 예금보험의 경제적 가치와 반비례 Basel Ⅰ : 신용위험, 시장위험 Basel Ⅱ : 자기자본 규제의 정밀화, 감독상의 검증, 시장규율의 강화 ㆍ Basel Ⅱ의 도입은 금융기관의 위험관리 고도화로 감독기구의 선제적 대응 곤란에 따른 해결책 ㆍ 은행의 관리체계 미흡, 시장규율 미작동시 감독기구의 재량적 요소 확대

금융안전망의 역할 ◆ 예금보험제도의 목적과 수단 → 소액예금자보호를 통한 금융시스템 안정 ◆ 예금보험제도의 목적과 수단 → 소액예금자보호를 통한 금융시스템 안정 → 예금보험료 징수를 통해 금융기관 파산시 예금대지급 (특정위험에 대한 보험(insurance)이 아니라 보증(guarantee)) → 부실금융기관의 효율적 정리 및 사전위험관리를 통해 기금손실 최소화 뱅크런의 방지 최종대부자 기능의 역할과 범위 제시 은행간의 공정경쟁여건 조성 은행부실의 전염가능성을 제거하여 사회적 손실 최소화

금융안전망 참여주체간의 견제와 균형 견제와 균형 ▶ 최소비용으로 효과적이고 능률적인 금융안전망구축을 위한 ▶ 최소비용으로 효과적이고 능률적인 금융안전망구축을 위한 전제조건이며 정보 독점에 따른 정보의 비대칭성으로 인한 비효율 억제 금융감독권 독점에 대한 논거 → 이점 : 규모 및 범위의 경제성 추구, 책임소재 명확 단점 : 독점에 따른 비대화로 감독효율 약화 ㆍ해결방안 금융감독기구가 포괄적 감독권한을 보유하는 대신 금융안전망 참가자들은 목적과 관련된 일부 권한 보유 ex) 중앙은행: 예금취급기관에 대한 감독, 예금보험기구: 부실우려 금융기관에 대한 감독

시스템 위기에 대한 대응과 해결책 시스템위기에 대한 정의 ▶국내경제 또는 제도 전체에 동시에 역효과를 나타내는 커다란 충격 (kaufman, 2000) ▶참여자의 계약상 의무이행 실패로 인해 다른 참여자마저 실패 하도 록 하여 광범위하게 금융위기를 겪도록 하는 연쇄반응(BIS,1994) ▶시스템의 유사성으로 인한 시장참여자의 합리적 행동의 결과 시스템위기에 대한 판단 ▶ 경제상황이나 금융안정성에 심각한 악영향을 초래할 우려가 있어 최소비용원칙을 적용할 수 없는 경우 ▶ FDIC이사회의 2/3, FRB이사회의 2/3 이상의 찬성으로 재무장관이 결정

시스템 위기에 대한 대응과 해결책 시스템위기에 대한 대응수단 ▶ 무제한적인 유동성 공급, 전액예금보호제도 전환, 규제유예, ▶ 무제한적인 유동성 공급, 전액예금보호제도 전환, 규제유예, 공적자금투입에 의한 자본확충, 정리회수기구의 설치 ▶ 재정적 부담의 증가여부(honohan and klingebiel, 2000) 증가: 무제한적 유동성 공급, 전액예금보호제도 전환, 규제유예 무관: 공적자금투입에 의한 자본확충, 정리회수기구의 설치 ▶ 경제 회복에 미치는 영향 →무제한적인 유동성공급은 경제성장을 저해 금융안전망 참가자의 역할 ▶ 금융시스템위기 발생시 정책결정은 정부, 구조조정업무는 예금보험기구가 담당하는 것이 합리적 ▶ 감독당국: 이익상반, 중앙은행: 정책의 신뢰성 저하

예금보험제도에 대한 국제적 논의 예금보험제도의 목적 소액예금자 보호 2. 공공의 신뢰 획득을 통해 금융시스템의 안정성 강화 2. 공공의 신뢰 획득을 통해 금융시스템의 안정성 강화 3. 저축과 경제성장의 촉진 4. 공정한 경쟁여건 조성 5. 정부가 감당할 수 있는 손실 범위를 확정 6. 금융기관간 상호감시를 통한 효율성 제고

예금보험제도에 대한 국제적 논의 예금보험기구의 직무, 대상, 보호한도 단순paybox형, 위험최소화형 ▶ 위험최소화형의 경우 정보교환에 대한 제도적 장치가 필요 ▶ 역선택 방지를 위해 가입 위무화 ▶ 보호한도 : 도덕적 해이를 적절히 통제하는 수준에서 결정 단순paybox형, 위험최소화형 자금조달 ▶ 금융위기를 해결하기 위한 목적이 아님 ▶ 정상상황에서 2개 정도의 중형은행의 예금자를 보호할 수준의 기금 적립이 필요(Garcia, 2000) ▶ 우발적 자금수요에 대비하기 위해 정부보증을 전제로 중앙은행이나 민간으로부터의 차입 허용 사전적 조달방식, 사후적 조달방식, 혼합방식

예금보험제도에 대한 국제적 논의 도덕적 해이의 방지 ▶ 각 금융기관의 건전한 기업지배구조 확립과 위험관리 ▶ 각 금융기관의 건전한 기업지배구조 확립과 위험관리 ▶ 비부보예금자 및 기타 채권자에 의한 효율적인 시장규율 확립 ▶ 강력한 건전성규제 및 감독규율의 작동을 위한 법적 장치 마련 수단 : 보호대상 및 보호한도의 제한, 공동보험, 예금에 대한 우선변제권, 차등보험제도 실시, 적기시정조치 파산금융기관의 처리 ▶ 신속하게 보험금을 지급하고 자산회수를 극대화 ▶ 부실책임자에 대한 책임 추궁 ▶ 최소비용원칙의 준수

예금보험제도에 대한 국제적 논의 자가평가법의 도입 (SAM) 제2단계 상황분석 제4단계 전략적 행동계획 제3단계 검 증 검 증 제4단계 전략적 행동계획 제2단계 상황분석 제1단계 정책목적 제5단계 실 시 제6단계 계속적 평가ㆍ검증 예금보험제도에 대한 국제적 논의

우리나라 예금보험제도의 과제와 개선방안 FDICIA FDIC의 개혁 최소비용원칙 목표기금제 차등보험제도 최종대부자 여신의 제한 적기 시정조치

우리나라 예금보험제도의 과제와 개선방안 우리나라 의 현황 ▶ 금융위기를 계기로 예금보험기구의 권한이 크게 강화되었으나 ▶ 금융위기를 계기로 예금보험기구의 권한이 크게 강화되었으나 기금 건전화를 위한 제도적 장치 미비 ▶ 사전적 감시기능 미흡으로 일부 계정의 기금부족 발생 265(69) 111 2 53(15) 20(6) 22(10) 57(39) 기관수 9,895 974 15 300 628 3,109 4,869 연간 보험료 16,802 67 (△9,492) 93 942 1,724 5,153 8,823 기금규모 계 저축은행 종금 증권 손보 생보 은행 구분 예금보험기금 현황 (2005년 말) (단위 : 억원) 주 : 1) ( )는 외국계 기관수 임 2) 저축은행의 ( )는 차입금 포함 실질자금 부족액

목적: 예금보험제도의 유효성과 국민의 신뢰 확보 도입방침: 금융기관의 신뢰성 획득을 위해 조속한 도입 시행 우리나라 예금보험제도의 과제와 개선방안 목표기금제의 실시 ▶ 적립수준은 기금운용비용과 함께 평상시 발생하는 평균적인 기대손실과 미래의 예상치 못한 손실을 감당할 수 있는 수준 ▶ 다만 금융시스템 위기 등에 대해서는 금융기관의 추가부담을 전제로 재정적 지원 불가피 ▶ 따라서 목표기금제는 기금의 기대치를 고려한 엄밀한 기금규모를 제시하기보다는 준거(anchor)로서의 성격 목적: 예금보험제도의 유효성과 국민의 신뢰 확보 도입방침: 금융기관의 신뢰성 획득을 위해 조속한 도입 시행

우리나라 예금보험제도의 과제와 개선방안 차등보험제도의 도입 목적: 금융기관의 도덕적 해이에 기인한 사회적 손실 최소화 ▶ 고정보험료 하에서는 은행의 자산구성이 감독규정이 허용하는 최고수준에서 결정(kareken and Wallace, 1978) ▶ 반면, 차등보험제도는 금융기관간 공평한 비용부담원칙을 관철하여 도덕적 해이의 유인 완화 ▶ 다만 정보의 비대칭성이 존재할 경우 공정한 예금보험료를 책정하는 것이 불가능하여(Chen et al.,1992) 시장의 실패 초래 목적: 금융기관의 도덕적 해이에 기인한 사회적 손실 최소화 도입방침: 건전성의 차이가 적은 금융업을 중심으로 점차적으로 도입

우리나라 예금보험제도의 과제와 개선방안 위험관리기능의 확보 목적: 기금손실의 최소화 ▶ 보험원리에 입각한 보험사고위험평가를 위해서도 자료 확보와 자료에 대한 신빙성 검증이 절실한 상황 ▶ 예금보험기구는 금융기관이 금융감독기구에 제출한 자료를 검토하고 이를 확인할 수 있는 권한이 필요 목적: 기금손실의 최소화 ◦정보공유․협조 지속 ◦정보공유․협의 강화 ◦금감원ㆍ예보 간의 사후 방지대책 마련(Feedback) ◦예보․금감위(원)간의 긴밀한 협조하에 적기시정조치 발동 ◦한은․예보의 최소한의 사전위험관리(부실예방) ◦예보주도의 신속한 정리 (최소비용원칙) ◦한은ㆍ예보의 제한적 위험관리 (부실예방) ◦금감원 주도의 위험관리 부실정리 단계 ⇒ 부실초기 단계 정상적인 단계

우리나라 예금보험제도의 과제와 개선방안 정리제도 개선 ▶ 계정간 불균형에 따른 예금보험제도의 신뢰성 저하 ▶ 계정간 불균형에 따른 예금보험제도의 신뢰성 저하 ▶ 고비용 정리구조 로 인한 기금손실 규모 확대 *외환위기 이후 영업정지 저축은행의 평균 손실율(부보예금 대비)은 40% 정도( 80년대 S&L위기시 미국의 손실율 25% ) ▶ 기금손실 확대의 원인(상호저축은행의 경우) 회계적 투명성 미흡과 내부통제시스템, 위험관리시스템 부재 감독당국의 규제유예 가능성 영업정지기간 장기화에 따른 자산가치 하락 적기시정조치 발동기준의 관대한 적용 ▶ 부실원인조사 미흡으로 금융부실 재발가능성 상존

우리나라 예금보험제도의 과제와 개선방안 23.55 △17.19 6.36 - 평 균 23.66 △17.91 5.75 ’05. 7.22 인베스트상호저축은행2) 8.55 △5.55 3 ’05. 1.28 플러스상호저축은행 40.92 △39.73 1.19 ’05. 1.14 한중상호저축은행 16.8 △1.96 14.84 ’04.12.16 아림상호저축은행2) 12.1 △3.54 8.56 ’04. 9.20 한마음상호저축은행2) 15.68 △14.27 1.41 ’04. 2.17 한나라상호저축은행2) 47.2 △37.40 9.8 ’03. 3.20 김천상호저축은행 차이(A–B) 검사후(B) 검사전(A) 영업정지일 금감원 검사결과 BIS비율 비교 금융기관명1) 영업정지 상호저축은행의 BIS비율변동 현황 (단위 :%) 주 : 1) 2003년 이후 영업정지 저축은행 2) 경영개선 권고ㆍ요구 과정 없이 경영개선명령 및 영업정지 해결방안 : 적기시정조치의 엄격한 적용, 부실원인에 대한 체계적인 분석을 통해 재발가능성 억제, 영업정지 없는 정리제도 시행

우리나라 예금보험제도의 과제와 개선방안 견제와 균형을 위한 전제조건 금융안전망 참가자간 시각차와 이해상충 ◦ 중앙은행은 국민경제 전체를 보는 거시적 관점 보유 → 감독당국은 주로 개별기관의 건전성과 금융시스템의 안전성에 중점을 둠 감독당국과 중앙은행 ◦ 중앙은행은 최종대부자로서 금융시스템 위기 발생시 유동성 공급유인을 가짐 → 문제기관에 적절한 감시와 조건 없이 유동성 제공 시 예보기금의 잠재손실 증가 초래 예금보험기구와 ◦ 감독기구는 속성상 규제 남발 유인과 부실기관 발생시 대응지연유인을 가짐 → 규제남발과 지연대응은 금융기관/예금자의 도덕적 해이를 야기시켜 예금보험기금의 손실증가를 초래(예보기금은 신속한 대응 선호) 예금보험기구 주  요   내  용 구 분 금융안전망 참가자간 시각차와 이해상충

우리나라 예금보험제도의 과제와 개선방안 ▶ 금융정보의 독점으로 인한 정보불균형 해소 예보법, 공자법 한은법 금산법,금융관련법 근 거 검사권*, 조사권**, 자료제출요구권, 부실금융기관 정리권 등 제한적인 공동검사로 제약 ** 적기시정조치기관으로 제한 검사권*, 자료제출요구권 등 * 검사 및 공동검사 인허가권,감독검사권,자료요구권, 지시감독권,제재권, 임원자격심사권,임원해임(권고)권, 영업지권, 관리인선임권, 계약이전명령권, 불공정거래, 공시, 소비자보호 등 권 한 기능적 규제기관 (functional regulator) 총괄적 규제기관 (umbrella regulator) 기 능 부보금융기관 은행(농․수협중앙회 포함) 모든 금융기관 대 상     예금자보호 물가 안정 감독 및 건전성 규제 목 적 예금보험공사 한국은행 금감위(원) 구 분 현행 금융 안전망 참가자의 기능 및 역할분담 체계 ▶ 금융정보의 독점으로 인한 정보불균형 해소 ▶ 금융안전망 참가자의 역할에 부합하는 기능을 부여하고 의견 조정과 결정을 위한 공동협의체 구성

결 론 효율적 금융안전망 구축 ▶ 각 기관의 목적에 맞는 기능을 수행하며 동시에 이해 갈등을 해소할 수 있는 최종 의사결정기구 성격의 협의체 구성 ▶ 각 기관의 모든 보유정보를 동시간으로 공유할 수 있는 금융정보 인프라 구축 : 데이터베이스를 금융감독기구에 설치하고 이에 따른 비용은 금융안전망 참가자들이 공동 부담