한국경제학회-서울대 법학연구소 공동세미나 우리나라 이동통신 요금수준 및 개선방향 2009. 9. 3. 미래위/방통위 합동 세미나 발표자료 서울시립대학교 경제학부 성낙일 nisung@uos.ac.kr 서울시립대 경제학부 성낙일

한국경제학회-서울대 법학연구소 공동세미나 목 차 서론: 논의방향 이동통신요금 국제비교 우리나라 이동통신시장 특성분석 요금정책방향 본 발표에서는 이동통신요금 중 최근 가장 논란이 되고 있는 이동 음성전화요금에 국한해 논의를 전개함 서울시립대 경제학부 성낙일

서론: 논의방향

경제(시장)논리에 기초한 요금정책 통신시장 규제정책 방향: 요금규제→접근규제 우리나라도 요금규제는 완화, 접근규제는 강화 추세 최근 선진국의 통신규제정책은 ‘소매시장 요금규제’(price regulation)에서 ‘도매시장 접근규제’(access regulation)로 전환 EU는 규제정책 개편과정에서 규제대상 시장을 18개에서 7개로 축소하고 대다수 소매시장을 규제대상에서 제외 이 정책전환은 도매규제를 통해 신규사업자(서비스사업자)의 진입을 촉진하고 사업자간 공정경쟁을 보장함으로써 소매시장의 요금인하를 유도하는데 목적이 있음 우리나라도 요금규제는 완화, 접근규제는 강화 추세 우리나라도 ’07년 이후 도매시장 규제강화(재판매의무화 및 도매시장 공정경쟁보장 등)와 함께 소매시장 요금규제를 완화, 특히 최근 SKT에 대한 가격규제의 사실상 철폐(가격인하 시 신고제 적용) 추진 이와 같은 규제환경하에서, 정부에 의한 이동통신요금의 인위적 조정은 바람직하지도 않고 가능하지도 않음 → 통신규제 정책방향은 가격경쟁을 촉발하는 시장/경쟁 환경의 조성에 맞추어져야 함

가계통신비에 대한 종합적 접근: 융합환경하에서 이동통신비에 국한한 논의는 부적절 통신시장의 융합환경은 결합/융합상품 경쟁유발 통신시장은 유무선 대체와 융합을 거쳐 차세대통신망(우리나라의 광대역통합망 BcN)으로 발전 → 차세대통신망 환경하에서 개별 서비스에 대한 칸막이 식 접근방식은 더 이상 효과적이지 못함 현재 우리나라 통신시장 경쟁은 결합상품과 융합상품을 중심으로 전개되고 있으며, 향후 이 추세는 더욱 강화될 것임 ’09년 6월 기준 약 593만 가구가 결합상품에 가입(KT그룹 270만, SKT그룹 217만, LG그룹 106만) 유선통신과 결합된 이동전화 가입자 수도 약 238만 회선에 달하고 있음 가계통신비에 대한 종합적 접근이 필요함 결합/융합 상품 중심의 경쟁상황에서 개별 서비스에 대한 통신비 지출은 소비자 관점에서 파악하기도 쉽지 않고 중요하지도 않을 수 있음 → 전체 가계통신비에 대한 논의가 보다 중요

이동통신요금 국제비교

이동전화요금 국제비교가 어려운 이유 유선전화요금과는 달리, 이동전화요금의 경우 경쟁 활성화와 함께 다양한 선택요금/할인제도/멤버쉽제도가 출시됨 → 표준요금의 단순 비교는 무의미 현재 표준요금 적용 가입자는 전체 가입자 중 약 30% 정도에 불과 따라서 우리나라 이동전화 요금수준의 적절성을 평가하기 위해서는 요금수준의 평면적(횡단면) 국제비교뿐만 아니라 요금변동추세, 이동사업자의 수익성, 경쟁상황, 시장특성 등을 종합적으로 고려할 필요가 있음 국가별로 서비스품질(특히 이동통화 가능지역), 기술표준, 과금방식, 단말기 보조금 유무 등이 상이해 요금수준의 평면적 비교가 소비자후생을 정확히 반영하지 못함 우리나라는 ① 다른 선진국보다 이동통화 가능지역이 넓고 ② 단말기보조금이 관행화되어 있으며 ③ 각종 멤버쉽제도를 통한 할인혜택이 부여되고 있고 ④ 저소득층을 위한 복지요금제도가 운영되고 있어, 요금수준만으로 소비자효용 수준을 측정하는 데는 한계가 있음

이동전화요금 국제비교 방법 (1): 바스켓 방식 vs. RPM 방식 (방법 1) 이동통신요금의 구성요소(기본료/통화료)를 직접 비교 문제점: 각종 할인제도/요금플랜의 확산에 따라 비교대상과 단위의 선정이 곤란, 특히 이동통신요금 비교에는 적용 곤란 (방법 2) 분당 평균수입(RPM: average revenue per minute)을 비교 (RPM=음성ARPU/음성MOU) 문제점: 이동통신서비스의 요금구조를 고려할 수 없음 (방법 3) 평균적 통화량을 사용하는 소비자가 특정 국가에서 지불해야 하는 최소 통신비 지출액을 비교(예: OECD 바스켓방식) 문제점: 평균 통화량이 국가마다 상이하며 시간이 경과하면서 계속 변동함(평균적 소비자를 정의하기가 쉽지 않음) 여기서는 방법 2와 3을 사용해 구매력지수(PPP: purchasing power parity)로 환산한 결과를 제시

이동전화요금 국제비교 방법 (2): 공식환율 vs. PPP < 우리나라 원화 환율 변동추세 > ‘01 ‘02 ‘03 ‘04 ‘05 ‘06 ‘07 ’08 원/USD 1,291 1,251 1,192 1,145 1,024 955 929 1,102 원/USD PPP 757 770 796 794 789 761 750 754 출처: World Bank, World Development Indicators < 우리나라 이동전화 RPM 변동추세 > ‘01 ‘02 ‘03 ‘04 ‘05 ‘06 ‘07 ‘08 ‘01-’08 RPM(원) 139 130 115 109 107 106 ▼22% RPM(USD) 0.107 0.104 0096 0.095 0.105 0.112 0.114 0.097 ▼20% RPM(PPP) 0.183 0.169 0.144 0.137 0.136 0.140 0.141 0.142 ▼23% 공식환율 대신 구매력지수(PPP)를 사용 시 특정시점의 우리나라 요금수준은 과대평가되는 경향이 있으나, 추세분석에서는 큰 차이를 발생시키지 않음

< CPP vs. RPP : 2007년 기준 > 자료 출처 RPM방식: Merill Lynch - Global Wireless Matrix (ML-GWM) RPM방식을 적용 시 CPP 국가에서는 RPM이, RPP국가에서는 MOU가 과대평가되는 문제를 고려해야 함 → CPP 국가만을 대상으로 비교하는 것이 타당함 < CPP vs. RPP : 2007년 기준 > CPP: calling party pays principle RPP: receiving party pays principle MOU: minutes of use ※ RPP 채택국가: 미국, 캐나다, 중국, 홍콩, 싱가포르, 인도 RPM (PPP) MOU CPP 국가 0.166 167 RPP 국가 0.068 496 출처: ML-GWM OECD 바스켓방식: OECD Communications Outlook (OECD-CO) 우리나라 평균 MOU가 OECD 평균보다 훨씬 크다는 점을 유의해야 함 (우리나라 평균적 소비자가 OECD 회원국에서 지불하는 통신비와 상당한 차이가 발생)

< 이동전화 RPM 변동추세: USD PPP > 이동통신요금 국제비교: 이동전화 RPM 비교 < 이동전화 RPM 변동추세: USD PPP > ‘01 ‘02 ‘03 ‘04 ‘05 ‘06 ‘07 ‘08 ‘01-’08 한국 0.183 0.169 0.144 0.137 0.136 0.140 0.141 0.142 ▼23% OECD 0.283 0.259 0.241 0.227 0.202 0.178 0.157 ▼50% OECD* 0.295 0.271 0.251 0.239 0.212 0.185 0.164 0.148 비OECD - 0.228 0.192 0.171 0.149 비OECD* 0.262 0.278 0.218 0.195 출처: ML-GWM 주: 1) *는 RPP 채택국가를 제외한 평균값을 의미, 2) 비OECD 국가는 GWM 조사국가 중 OECD 회원국이 아닌 국가를 의미, 3) ’08년부터 RPM이 높은 아일랜드가 조사국가에서 제외되어 OECD 평균값이 대폭 낮아졌음 ’08년 기준 우리나라 이동전화 RPM은 OECD-CPP 회원국 평균값보다 약간 낮으며, 비OECD-CPP 국가보다는 상당히 낮은 수준임 ’01년-’08년 기간 중 우리나라 이동전화 RPM의 인하폭은 23%로서 다른 국가보다 상당히 낮았음

OECD 바스켓방식(USD PPP) 에 의한 비교 이동통신요금 국제비교: OECD 바스켓방식(USD PPP) 에 의한 비교 소량 이용자 요금 바스켓 중량 이용자 요금 바스켓 대량 이용자 요금 바스켓 한국 (A) OECD (B) A/B 1998 - 772 1,048 74% 2000 373 362 103% 807 1,195 68% 2002 317 226 141% 480 597 80% 759 1,032 2004 222 204 109% 422 556 76% 730 964 2006 198 114% 328 408 549 650 84% 2008 227 164 138% 340 318 107% 463 489 95% 출처: OECD-CO 주: 1) 소량이용자=basket of low user mobile charges 2) 중량이용자=basket of medium user mobile charges 3) 대량이용자=basket of high user mobile charges 4) 부가가치세 포함, 5) 각년도 기준분수가 상이하기 때문에 시계열 비교는 의미가 없음 ’08년 기준 우리 이동전화 요금수준은 소량/중량 이용자의 경우 OECD 평균보다 높고 대량 이용자의 경우 OECD 평균보다 낮음, 이 현상은 우리나라 기본료수준이 통화료에 비해 높고 평균 사용량(MOU)이 OECD 평균보다 많아 발생 우리나라 이동요금 인하경쟁이 OECD 평균과 비교해 상대적으로 둔화됨

우리나라 이동통신사업자 수익성: 국내 기업과의 비교 < 매출액 대비 영업이익 비율 > < 자산 대비 영업이익 비율 > 출처: 한신평, KISVALUE 이동 3사의 평균 이익률은 KOSPI/KOSDAQ 상장회사 평균값보다 높지만, KOSPI 서비스업 평균과 비슷한 수준으로 보임 이동 3사의 평균 이익률은 ’01년 이후 대체로 감소추세를 보임

< EBITDA margin 변동추세 > 우리나라 이동통신사업자 수익성: 해외 이동통신사업자와의 비교 < EBITDA margin 변동추세 > 이동 3사의 EBITDA 마진 평균은 ’03년 이후 감소추세를 보임 ’08년 기준 이동 3사의 EBITDA 마진 평균은 OECD 평균의 84%, 비OECD 평균의 64%에 불과한 수준임 출처: ML-GWM EBITDA margin=EBITDA/매출액 EBITDA: earnings before interest, tax, depreciation and amortization EBITDA margin은 국가간 이자율, 조세, 감가상각 제도 등의 차이를 배제하기 때문에, 기업 수익성의 국제비교에 자주 사용되는 지표임

우리나라 이동통신시장 특성분석

< 월 해지율(churn rate) 변동추세 > < 신규가입자 1인당 마케팅비용(PPP) > 특성 1: 단말기 보조금을 통한 가입자 유치경쟁 < 월 해지율(churn rate) 변동추세 > 우리나라 월 해지율은 이동전화 번호이동성이 도입된 2004년 이후 증가해왔으며, OECD 평균보다 상당히 높음 이동 3사는 자료가 보고된 OECD/비OECD 12-13개국 평균보다 2-3배 많은 마케팅비용을 지불해왔음 즉 우리나라는 단말기보조금을 통한 신규가입자 유치경쟁 때문에 요금인하가 둔화됨 < 신규가입자 1인당 마케팅비용(PPP) > 2004 2005 2006 2007 한국 437 381 458 443 OECD 189 (8) 186 (9) 194 (9) 비OECD 222 (4) 193 (4) 168 (4) 140 (4) 출처: ML-GWM 주: 괄호 안 숫자는 자료가 보고된 국가 숫자임

특성 2: 타 선진국과 비교해 높은 자본지출(투자) 비중 < 이동통신부문 매출액 대비 CAPEX 비중 > 2002 2003 2004 2005 2006 2007 한국 21.3% 18.7% 15.4% 12.7% 14.8% 15.5% OECD 9.2% 8.9% 11.2% 10.4% 10.0% 9.8% 우리나라 이동 3사의 매출액 대비 자본지출액은 ‘02-’07년 기간 중 다른 선진국보다 훨씬 많았음 활발할 네트워크투자에 힘있어, 우리나라의 3G 가입자(미국식/유럽식 표준 합산) 비중은 100%로 다른 OECD 회원국을 압도 우리나라의 신규 네트워크 구축/신규서비스 도입 경쟁도 요금인하를 둔화시킨 요인의 하나로 판단됨 출처: ML-GWM < 3G 이동통신 가입자 비중 > 출처: OECD-CO 2009, 주: 위 표에서 제시되지 않은 국가는 3G 가입자가 없는 국가임

특성 3: 후불 가입자 중심의 사업구조 < 선불가입자 비율 변동추세 > 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 OECD 61.2% 54.0% 53.3% 53.5% 51.4% 50.9% 47.5% 비OECD 70.2% 73.6% 77.3% 79.9% 81.3% 82.3% 81.2% 출처: ML-GWM OECD 회원국들에서는 선불가입 비율이 줄고 있지만 ’08년에도 거의 과반을 차지하고 있고, 비OECD 국가에서는 선불가입이 이동전화 확산에 매우 큰 기여를 했음 이동전화 선불가입은 기본료가 없는 대신 통화료가 비싸 발신통화보다 착신통화를 원하는 소량 사용계층에 보다 적합 (이동전화의 보편적 서비스 성격을 가짐) 우리나라는 2G 기술방식(단말기와 SIM카드의 통합), 고가 단말기 선호 등 요인 때문에 선불가입자 비중이 매우 낮음 → 이는 다시 후발가입자의 안정적 확보를 위한 단말기 보조금 관행을 유발, 또한 요금구조가 소량 이용계층에게 불리한 현상 발생

<후불가입비율과 ARPU의 상관관계> <후불가입비율과 MOU의 상관관계> 특성 3: 후발 가입자 중심의 사업구조 (2) <후불가입비율과 ARPU의 상관관계> <후불가입비율과 MOU의 상관관계> 출처: ML-GWM 주: ’03-’07년 자료를 사용해 그림 우리나라처럼 선불가입비율이 낮은 국가일수록 ARPU (USD PPP)와 가입자당 월평균 사용분수(MOU)가 높아지는 경향을 보임 선불가입비율이 높은 GSM 표준 채택국가의 경우, 가입자의 사용량이 복수 SIM카드로 분산되기 때문에 이와 같은 현상이 발생

< 이동전화 사용량(MOU) 변동추세 > 특성 4: 소득 대비 과도한 통화량 < 이동전화 사용량(MOU) 변동추세 > ‘01 ‘02 ‘03 ‘04 ‘05 ’06 ‘07 ‘08 한국 299 292 311 316 318 319 320 OECD 146 152 162 175 186 199 209 208 OECD* 132 133 140 155 166 173 비OECD - 181 182 188 비OECD* 153 157 150 167 출처: ML-GWM 주: 1) *는 RPP 채택국가를 제외한 평균값을 의미, 2) 비OECD 국가는 GWM 조사국가 중 OECD 회원국이 아닌 국가를 의미 ’08년 기준 우리나라 이동전화 MOU는 OECD-CPP 회원국과 비OECD-CPP국가의 평균값보다 약 1.9배 많음 → 우리나라는 이동전화 MOU나 문자메세지(SMS) 사용량 모두 세계에서 가장 많은 국가군에 해당함 실례로 우리나라 소비자는 가정에서도 저렴한 유선전화보다 이동전화를 흔히 사용하고 있음

<1인당 국민소득 대비 이동통신 MOU: 2007년 > <이동통신 MOU와 RPM의 상관관계> 특성 4: 소득 대비 과도한 통화량 (2) <1인당 국민소득 대비 이동통신 MOU: 2007년 > 출처: ML-GWM 미국/캐나다를 제외할 경우 우리나라 MOU가 추세선에서 가장 멀리 떨어져 있음 → 우리나라가 소득수준에 비해 이동전화 MOU가 매우 많은 국가에 해당함 <이동통신 MOU와 RPM의 상관관계> RPM(요금수준)이 감소할수록 MOU(사용량)는 증가하는 경향을 보임 → 이동전화 요금의 일률적 인하는 사용량 증가를 유발할 가능성이 높음

<이동시장과 초고속시장의 HHI (가입자기준) 비교> 특성 5: 상대적으로 집중화된 시장구조 <이동시장과 초고속시장의 HHI (가입자기준) 비교> 2000 2002 2004 2006 2008 이동통신 전국시장 2,576 4,075 3,939 3,880 3,867 초고속 인터넷 - 3,195 3,318 3,046 2,952 지역시장 지역시장별로 2,500∽10,000 출처: 1) 정통부 IT통계포털 2) 방송산업실태조사보고서 3) 정보통신정책연구원 주: 1) 허핀달-허쉬만지수(HHI)는 각 사업자의 시장점유율을 제곱해 합산한 수치로 HHI가 클수록 시장이 더욱 집중화되었음을 의미, 2) 초고속 인터넷 2008년 HHI는 2008년 11월 기준 사업자별 가입자 수를 기초로 계산 우리나라 이동통신시장의 HHI는 ’02년 이후 OECD 평균을 항상 상회하였음 (’07년 기준 OECD HHI 평균=3,683) 우리나라 이동통신시장은 서비스경쟁(MVNO) 미비, 단말기-영업-네트워크-콘텐츠의 수직통합구조 등을 감안 시 유효경쟁시장이라고 보기 곤란

요금정책방향

정책방향 1: 이동통신사업자의 단말기 보조금 활용유인을 억제하는 정책방안 검토 단말기 보조금 지급금지 규제 변천과정 ‘97-’98년: 사업자 자율에 의해 보조금+의무사용기간 운영 ‘99-’08년: 약관규제, 법제화 등을 통해 보조금 지급 금지 ’08.3.26: 규제일몰제로 보조금 지급금지 규제 철폐 단말기 보조금 관행의 문제점 미성년자 등 일부 소비자의 지나친 가입전환 → 이동사업자의 과다한 마케팅비용 지출 및 국가자원 낭비 → 가격인하경쟁 위축 → (단말기 지급비용을 제외한) 가계통신비 절감효과 억제 현재 결합상품이 DPS에서 TPS/QPS로 급속히 진화되지 못하는 현상도 단말기 보조금을 기대해 의무사용약정을 원치 않는 우리나라 소비자 특성에 일부 기인함 “가격경쟁이 단말기 보조금 지급경쟁을 억제”할 것이라는 규제반대론(단말기 보조금 논란 당시 보조금 금지규제 폐지론)의 주장은 현실에서 실현되지 않았음 → 현재 시장/규제환경하에서 이동통신사업자(및 유통대리점)의 단말기 보조금 활용유인은 쉽게 줄어들지 않을 것임

정책방향 1: 이동통신사업자의 단말기 보조금 유인을 억제하는 정책방안 검토 단말기 보조금 규제정책 방향 과거 보조금 지급금지 기간에도 불법 보조금이 성행했던 사실에서 알 수 있듯이, (단말기와 이동통신가입의 결합판매가 존속하는 상태에서) 보조금 지급금지와 같은 직접규제가 효과를 발휘하기는 쉽지 않음 3G 활성화, USIM 이동성 확보, 결합상품 활성화 등 이동통신사업자의 단말기 보조금 지급유인을 억제하는 방안을 중장기적으로 시행 GSM 채택국가의 단말기 유통채널에 대한 조사도 수행할 필요가 있음

정책방향 2: 이동통신시장의 경쟁촉진 가격경쟁을 촉발하는 시장/규제환경을 조성하기 위해서는 무엇보다 이동통신시장의 경쟁을 촉진하는 정책방안이 필요함 그간 추진된 우리 정부의 경쟁촉진 정책방안 ’07년 7월 전기통신사업법 개정안 발표: 통신시장 재판매 의무화 및 도매규제 강화 (이동통신시장의 경우 시장지배적 사업자에 대한 MVNO 의무화 등) ’08년 10월 방통위 대통령 업무보고: Wibro에 대한 음성통화 허용, 우량주파수(800MHz와 900MHz 대역)의 회수/재배치 MVNO의 조기허용 방침 등 이들 경쟁촉진 정책방안은 신규사업자의 진입/매체간 경쟁심화/사업자간 공정경쟁 확보 등을 통한 경쟁촉진을 도모한다는 점에서 가격경쟁을 유발하는 근원적 처방인 것으로 판단됨

정책방향 3: 결합/융합상품 활성화 결합/융합상품의 통신비 절감효과 결합/융합상품 활성화 전망 현재 KT QPS(유선전화+초고속+IPTV+이동전화 2회선) 결합상품의 경우, 가입자 평균 ARPU가 12만원이며 할인율=11%라고 가정 → 월 통신비 절감액=1.3만원 (’08년 월평균 가계 통신비인 131,500원의 9.8%) SKT의 경우는 이동전화와 유선전화 기본료가 50%까지 할인되는 결합상품도 있을 정도로 다양한 결합상품이 출시되고 있음 유무선 융합상품은 이동통화를 유선통화로 전환하기 때문에 융합상품의 활성화는 가계 통신비 절감에 기여함 결합/융합상품 활성화 전망 최근 결합/융합상품에 대한 규제가 대폭 완화되어 규제제도 관점에서 결합/융합상품에 대한 장애요인은 거의 없음 SKT-하나로텔레콤 합병, KT-KTF 단일기업 통합 등 유무선 통합경영 추세에 따라 향후 결합/융합상품을 둘러싼 판매경쟁이 보다 활성화되고 할인률도 확대될 것으로 전망됨

정책방향 4: 이동통신 선불가입제도 활성화 선불가입제도 활성화의 필요성 선불가입제도를 통한 이동전화의 보편화 추진 저소득층의 통신비 부담, 청소년층의 이동전화 이용욕구 등을 감안 시, 이들 소량 이용계층을 위한 이동통신비 절감방안이 필요 선불가입제도는 기본료가 없는 요금제도로 이 제도가 활성화되고 소비자의 합리적 행동이 뒷받침된다면 통신비의 절감효과가 기대됨 우리나라에서 선불가입제도가 활성화되지 못한 이유: 2G 기술방식, 고가 단말기 선호, 비싼 통화료, 후불가입과 동일한 가입절차, 최저충전금액 의무화, 불편한 요금충전방식 등 선불가입제도를 통한 이동전화의 보편화 추진 유무선 대체에 따라 이동전화의 생필품화 심화 → 선불가입제도는 이동전화의 보편적 서비스화를 유도하는 수단이 될 수 있음 선불가입제도(교통카드처럼 편리한 선불가입제도) 활성화 대책 검토 저가 단말기 보급, SIM(3G의 USIM) 카드 이동성 확보 등을 통해 선불가입에 대한 가입장벽 제거 저소득층 선불가입자에 대해 복지요금 수혜확대 방안 검토 등

끝 감사합니다 !