현대 사회와 정치 제5강. 선거와 정치참여 신라대학교 국제관계학과 교수 이 동 윤

1. 선거(election)의 기원과 의미 ○ 대의민주주의 정치과정에서 선거와 정당은 가장 핵심적인 제도적 장치 - 만약 선거제도가 아니라면 대의민주주의제를 어떻게 수행할 것인가? - 현실적으로 선거제도의 발전은 민주주의의 역사적 발전단계와 그 맥락을 같이 했으며, 선거제도는 정치과정 그 자체 ○ 선거(election)의 어원 - 선거(election)은 라틴어의 뽑다라는 의미를 지닌 eligere에서 유래, 이미 고대 그리스와 로마 시대부터 선거제도 존재 - 그러나 이 시기 선거는 제한적 의미의 선거제도였으며, 만인이 모두 평등하고 자유롭게 선거에 참여하게 된 것은 비교적 근래의 일(당시 노예와 여자는 제외) - 18∼19세기 근대 정치과정은 바로 선거제도를 둘러싼 다양한 정부 구성과 체제 논쟁으로부터 연유, 결국 현대 정치의 가장 중요한 위치를 차지 ○ 선거는 다수의 단체 또는 조직에서 그 구성원들의 대표(지도자) 또는 간부를 투표를 통해 선출하는 행위 - 사전적 의미에서 선거는 일정한 조직이나 집단이 대표자나 그 임원을 뽑는 일 - 선거는 선거권을 가진 사람이 공직에 임할 후보를 투표로 뽑는 행위를 의미

2. 선거의 기본 원칙 1) 제한선거 vs. 보통선거 - 보통선거란 특별한 결격 사유가 없는 한 모든 국민들이 일정한 연령에 도달하면 자동적으로 모두가 선거권을 갖는 선거제도 예] 현재 한국 등 자유민주주의 국가들의 선거제도는 대부분 보통선거 - 제한선거란 선거권을 갖기 위해 특정한 자격 기준이 부여되는 선거제도를 의미 예] 1946년 독립 이전 필리핀의 선거제도는 재산 정도, 읽기와 쓰기 능력, 공직 경험의 유무, 그리고 남녀의 성별 차이 등에 따라 선거권 제한 예] 전국적 차원에서 여성에게 투표권을 처음으로 부여한 국가는 네덜란드로 1893년에 시작, 오늘날 민주주의 국가임을 자부하는 미국의 경우는 1919년에야 여성도 선거에 참여, 대부분의 선진 민주국가에서 여성의 참정권이 인정된 시기는 1920년대 무렵이 었으며, 프랑스, 이탈리아, 벨기에, 그리스 등은 1945년 직후에야 여성의 참정권이 인정. 한편 한국의 경우 1948년 최초 선거부터 여성에게 참정권 부여 - 소극적 제한: 정신적 장애인, 무능력자 등 금치산자와 시민권이 없는 자는 선거권 제한(일반적 제한) - 적극적 조건: 재산, 납세, 교육 등에 따른 자격 기준

2) 불평등선거 vs. 평등선거 - 평등선거란 각각의 선거인이 평등하게 1 표의 투표권을 행사하는 선거제도로서 여기서 평등이란 표의 가치를 평등하게 인정한다는 의미 - 불평등선거는 특정 기준에 입각하여 한 표의 가치가 서로 다르거나 선거권이 불평등하게 주어지는 선거제도 3) 간접선거 vs. 직접선거 - 근대 민주주의는 모든 국민들이 선거에 참여하여 직접적으로 그 지도자를 선출 하는 것을 기본 원리로 하지만, 그렇지 않은 국가들도 존재 - 흔히 간접선거는 대통령선거에 있어서 국민들은 대통령 선거인단을 선출하고, 이들 선거인단이 대통령을 선출하는 것 혹은 국회에서 대통령을 선출 4) 공개선거 vs. 비밀선거 - 공개선거는 투표자가 어떤 후보를 선출했는지를 모두 알 수 있도록 만들어진 선거제도 - 반면 비밀선거는 투표자의 선택을 아무도 모르도록 보장하는 선거제도

3. 선거의 기능 1) 정치적 충원: 민주국가에서 선거는 정부 공직을 정치적으로 충원하는 가장 보편 적인 방법으로서 국민투표(referendum)는 예외로 하더라도 선거는 다양한 공 직후보를 국민들이 선출하여 정치과정에 충원하는 가장 보편적인 방법 2) 정부 형성과 통제: 선거제도와 선거결과는 정부구조와 형성에 지대한 영향을 미 치며(선거제도의 유형에 따른 정치구조의 변화), 정치인들은 국민들의 투표행태 와 결과에 따라 그들의 현재와 미래의 행동에 제약 3) 대표성과 정당성 제공: 선거가 공정하고 경쟁적으로 치러진다는 전제에서 선거는 그 후보의 선출과정에서 대표성을 제공, 선거를 통해 선출된 공직자는 권력의 정 당성을 인정 4) 정책평가: 국민들은 선거를 통하여 현 정부의 각종 정책 수행에 대한 공과를 투표 로서 평가 5) 정치사회화(정치교육): 선거에 참여하는 정당 및 각종 공직 후보들은 그들의 유 세과정에서 정치적 토론과 평가, 계몽활동 등을 통해 결과적으로 국민들의 정치 교육과 정치사회화를 유도 6) 정치적 통합: 선거는 국민들의 분산된 정치적 욕구 표출을 어느 정도 하나로 통합 시키는 기능을 수행(단, 이것이 잘못 수생될 경우 분열 유도)

4. 선거의 종류 1) 직접선거와 간접선거: 선거방법에 따라 - 직접선거는 국민이 직접 공직후보를 선출하는 선거제도(앞서 설명) - 간접선거는 국민이 먼저 공직후보에 대한 선거인단을 선출하고, 공직후보 선거 인단이 다시 공직후보를 선출하는 선거제도 예] 과거 한국의 통일주체국민회의(유정회)나 대통령선거인단 인도네시아의 국민협의회(MPR): 국회의원(DPR) + 지역대표의원 + 군경대표 2) 다수대표제와 비례대표제: 선출방법에 따라 ○ 다수대표제는 한 선거구에서 총 유효투표의 다수를 획득한 후보가 당선되는 선거 제도 - 다수대표제는 단순다수제(simple plurality)와 절대다수제(majority)로 분리 - 단순다수제는 전체 투표수 중 무조건 다수를 차지한 후보가 당선되는 선거제도 예] 예를 들어 A 30%, B 29%, C 25%, D 16%의 득표율이라면, A가 당선되는 결과 - 절대다수제는 선거결과를 통해 어떤 후보도 총 투표수의 과반수를 넘지 못하는 경우, 결선투표 등의 방법을 통해 과반수 이상 득표한 후보가 당선되는 선거제도 (50.0% + 1표) 예] 예를 들어 앞의 결과에서 A와 B가 결선투표를 하여 50%를 넘긴 후보가 당선, 따라서 선거결과에 따라 B 후보가 결선투표에서 당선될 수도 있다

※ 다수대표제에 반하는 소수대표제: 민주주의의 다수결제에 의한 소수 의견의 무시 라는 폐단을 막고 소수파에게도 정치참여 기회를 주기 위해 소수 득표자의 일부를 제도적으로 당선시키는 선거제도 예] 싱가포르의 비선거구의원제도의 경우 소수대표제이나, 대표적인 악용 사례. 즉, 싱가 포르의 소수대표의원은 의회 회의에 참여하여 의견 개진이 가능하나, 의결권은 없는 허수아비에 불과 ○ 비례대표제는 한 선거구에서 여러 정당이 경합하는 경우 정당이 획득한 투표수 (득표율)에 비례하여 정해진 규칙에 따라 의석을 배분하는 선거제도 - 비례대표제는 무려 300여 개의 선거방법이 있으나, 주로 정당명부제나 단기이양 제 등의 방법 동원 - 단기이양제란 유권자들이 정당이나 후보의 선호 순위를 표기하여 규정된 비율이 넘는 표는 다시 둘째 순위의 후보나 정당에게 넘겨 선출하는 방식 ※ 직능대표제: 정치에 참여하기 힘든 일부 계층이나 직능단체들의 정치적 의사를 반영하기 위해 국회의원의 일부를 비례대표제의 형식으로 선출하는 방법 예] 한국의 경우에도 과거 박정희, 전두환 시절에 운영되던 비례대표제가 직능대표제였 으며, 필리핀의 정당명부제 또한 직능대표제. 그러나 한국의 직능대표제는 실질적으로 직능집단을 대표할 수 있는 의원을 후보로 공천하기 보다는 정권에 충성하는 전국구 의원을 배출. 또한 싱가포르도 지명의원제라는 직능대표제를 일당지배체제에 악용

3) 소선거구제와 중대선거구제: 선거구제에 따라 ○ 소선거구제는 한 선거구에서 1명의 후보만이 선출되는 선거구제 - 소선거구제의 장점: ① 사람에게만 투표할 수 있기 때문에 후보자의 선택 신중 ② 유권자들의 정치교육 수준이 낮아도 투표방법이 단순하기 때문에 선거제도와 목적을 이해하기 용이 ③ 유권자가 후보자의 인물과 식견을 잘 판단(지역이 협소하기 때문) ④ 각 지방의 실정과 지역 주민의 의사를 잘 아는 후보 당선 ⑤ 정당정치를 공고히 하고 군소정당의 난립을 막아 양당제 육성(이론적으로 그러 하나, 현실적으로는 반드시 그러한 결과만을 가져오는 것은 아니다). ⑥ 선거구가 협소하여 선거비용 최소화(일본, 태국 등의 경우 중선거구가 선거비용 이 많이 든다는 이유로 소선거구제로의 개정을 추진한 바 있다. 결국 이것은 어느 정도 운영의 묘에 달려 있다) ⑦ 선거관리 용이(선거공영제 포함) - 소선거구제의 단점: ① 사표의 대량 발생으로 득표율과 의석비율의 커다란 격차 발생 ② 지방 세력가나 현직 의원에게 보다 유리, 정치신인에게는 불리 ③ 지역구가 강화되어 전국대표가 아닌 지역대표의 역할을 수행하는 의원들이 선출 ④ 유권자의 선택의 폭이 협소

○ 중대선거구제는 한 선거구에서 2인 이상 다수 후보자들이 선출되는 선거제도로서 흔히 한 선거구에서 2∼5인의 후보를 선출하는 선거구제를 중선거구제라고 호칭 - 중대선거구의 경우 소선거구제와 장․단점 반대 - 특히 소건거구제와 대선거구제(광역선거구제)의 장․단점을 통합한 것이 중선거 구제(단, 장점의 통합이 아니라 단점의 통합이 이루어질 수도 있다) 4) 단기투표제와 연기투표제: 표기방법에 따라 - 단기투표제란 투표용지에서 1인의 후보만을 선택하는 표기방법 - 연기투표제는 소속 선거구에서 정해진 숫자만큼의 후보자에게 기표하는 방식 혹은 선호투표제를 의미 5) 기명제와 기표제: 표기방법에 따라 - 기명제는 투표용지에 후보자의 이름을 직접 쓰는 방식의 투표방법을 의미 예] 필리핀은 처음 선거제도가 도입된 이후 계속 투표의 기명제 방식을 고수, 이에 따라 필리핀의 선거는 유권자들의 자질을 평가하는 엄격한 자격 기준(재산, 문맹 등)이 존재 - 기표제는 후보자의 해당란에 정해진 기표를 하여 투표하는 선거방식 예] 한국, 일본의 경우 붓뚜껑을 통한 기표, 인도네시아의 경우 송곳 펀칭 등을 통해 기표 ※ 강제투표제와 자유투표제: 자유투표제란 일반적인 선거 그 자체이며, 강제투표제 는 선거인의 기권 방지나 투표율 저하를 막기 위한 조치로 활용

5. 선거와 투표행태(voting Behavior) ○ 선거와 투표행태에 대한 이론은 합리적 선택 모델(rational choice model)을 통해 발전 - 선거과정(투표결정)에서 유권자는 경제적 계산(예상)을 하게 되며, 합리적이기 때문에 투표행태를 분석/예측할 수 있다는 가설 - 전망적(prospect) 투표행태: 유권자들은 자신에게 유리한 정책을 공약하는 정 당과 후보자에게 투표하게 된다는 논리 - 회고적(retrospect) 투표행태: 유권자들은 현 정부의 과거 정책을 평가하여 그 결과가 투표에 반영된다는 논리 ○ 유권자의 투표동기(투표결정)에 있어서 영향을 미치는 주요 변수는 무엇인가? - 투표행태의 유형은 크게 정당 혹은 정책 지향적 투표와 인물 지향적 투표행태로 나뉘며, 전자(前者)의 것을 합리적 투표행태로 논의 - 정당 혹은 정책 지향적 투표행태는 흔히 정당이나 후보의 정강정책과 선거공약 등을 판단하여 투표하는 것을 의미하며, 인물 지향적 투표행태는 후보자의 됨됨 이, 주요 경력 등을 고려하여 투표를 결정하는 것을 의미 - 주로 정당정치가 안정적으로 발전된 서구 민주주의국가에서는 인물 지향적 투표 행태보다 정책․정당 지향적 투표행태가 표출

예] 한국의 경우 과거 인물 지향적 투표행태가 많았으나, 근래 들어서는 점차 정책/정당 중심의 투표행태가 늘어나고 있는 형편 - 흔히 투표행태와 투표결정에 영향을 미치는 변수로는 지역주의, 계층(경제적 계급), 연령(세대요인), 보혁갈등 등이 주요 변수로 등장 예] 한국의 경우 그 어떤 변수보다도 지역주의 변수는 투표결과에 영향을 미치는 가장 주요한 변수로 자리잡고 있다. → 2004년 제17대 국회의원선거에서 지역주의 변수는 사라졌는가? 예] 한국의 경우 경제위기 이후 경제적 계급, 즉 개인의 소득 차이나 계층별 차이에 따른 요인들이 투표 성향에 주요한 영향을 미치고 있다. 예] 한국의 경우 지난 2004년 제17대 국회의원선거를 통해 세대 간 갈등, 즉 연령에 따른 보수․혁신 사이의 갈등이 투표결과에 명확하게 나타나고 있다. ○ 결국 이러한 투표결정 요인들과 선거 변수는 각 선거 시기마다 유권자들의 투표 행태와 선거결과를 가름하는 중요한 변수로 작용. 반면 선거에 임하는 정당과 후보자들은 이러한 변수들을 고려하여 선거공약 개발과 전략을 모색

6. 선거와 정치참여 관계 ○ 현대 정치는 대의민주주의(representative democracy)를 기반으로 하여 존립 하고 있으며, 선거제도는 대의민주주의의 본질을 형성 - 선거는 대의민주주의에 있어서 국민이 정책결정에 참여하는 가장 기본적 행위이며, 주권을 행사하는 가장 구체적인 방법 - 따라서 국민들이 선거(투표)에의 참여는 곧 가장 근본적인 정치참여의 한 유형. 정치참여의 여러 가지 유형에도 불구하고, 선거참여(투표, 정당 가입, 선거운동 참여 등)는 가장 합법적이며 자발적인 정치참여 - 그 밖에도 불법적 무력시위 등도 정치참여의 한 유형이라고 할 수 있으며, 가장 불행한 것은 권위주의나 전체주의 정권에 의해 강제적으로 정치적 동원이 이루 어지는 것이다. 이러한 정치참여는 비자발적 정치참여이다. ○ 개인(국민)의 정치참여는 가장 기본적인 권리이자 의무로서 선거는 바로 그러한 권리와 의무를 표현하는 가장 기본적이고 합법적인 수단 - 선거참여의 자유가 보장되어 있지 못한 사회는 민주주의가 아니며, 권위주의와 전체주의 체제에서는 다양한 방법으로 국민들의 정치참여(선거참여)를 제한

- 권위주의 국가에서 흔히 나타나는 선거제도와 투표결과의 왜곡이 그것이다. 권위 주의체제에서는 외양상 법․제도적으로 선거제도를 보장한다고 하더라도 실질적 으로는 국민과 야당의 정치참여와 선거경쟁을 인위적으로 제한 - 일부 제3세계 권위주의 국가들에서 비례대표제의 법규를 교묘히 왜곡하여 여당의 지속적인 집권을 유도 - 전체주의 국가에서 시행되고 있는 선거는 당과 정부가 오로지 한 정당의 후보만을 공천하여 치러지는 비경쟁적 선거를 치르고 있기 때문에 선거의 본원적 기능과는 거리가 먼 선거(이러한 선거방식을 찬반투표라고 칭한다) ○ 선거의 경쟁성(competitiveness)과 공정성(fairness) - 모든 개인과 집단(정당을 포함하여)은 누구나 자유롭게 선거에 참여하여 경쟁을 벌일 수 있어야 한다. 이것은 곧 선거의 경쟁성, 즉 민주성이 보장되어야 한다. - 선거가 지속적으로 치러지는 과정에서 참다운 경쟁성이 보장되기 위해선 선거 과정 자체의 공정성이 확보되어야 한다. 선거를 담당하는 선거(관리)위원회가 정부기관으로부터 독립성 유지, 행정부와 군경 또한 정치적 중립성 유지 ○ 결과적으로 진정한 정치참여란 국민들의 선거참여(투표)를 통해 그들의 권리와 의무를 자발적으로 자유롭게 표출하는 것. 선거(투표)에 참여하지 않은 사람은 민주주의와 독재를 논할 가치가 없다. 그것은 스스로 자신의 권리와 의무를 저버 렸기 때문이다.