한국 복지국가의 성격과 전망 - 남부유럽복지체제와의 비교를 중심으로- 연대 행정학과 강의 2013년 12월 12일 김연명 (중앙대 사회복지학부 교수) 정책네트워크 내일 창립기념심포지엄의

논문의 문제 의식 제2차 세계대전 이전에 ‘산업화’를 달성하지 못한 국가가 ‘복지국가’라는 칭호 를 얻은 국가는 없음. 일부 남미국가들은 복지국가 문턱에서 좌절됨 한국은 2차 세계대전 이후 산업화와 민주화를 달성한 국가로 현재 복지국가 ‘초기단계’에 진입했으며 시간이 지남에 따라 성숙한 복지국가로 진입할 것이 확실함. 그렇다면 한국은 어떤 복지국가가 될 것인가? 혹은 되어야 하는가? - ‘Big Sweden’ or ‘Little America’ ? ‘small welfare state’? 복지국가의 연구결과에 따르면 모든 복지국가가 반드시 좋은 사회체제는 아 니며 상대적으로 효율적인 복지국가(성장과 복지의 선순환)와 그렇지 않은 복지국가가 있을 수 있음. 한국은 노동시장의 구조 혁신, 저출산•고령화 대책, 그리고 과중한 가족과 시 장의 복지 부담을 줄이지 못하면 분배문제에 결정적 약점이 있는 영미형 복 지체제의 단점과 복지제도가 사회불평등을 촉진하고 사회의 지속가능성도 위협하는 남부유럽형 복지체제의 단점이 결합된 ‘비효율적인’ 복지체제로 고 착될 가능성이 높음.

동아시아에서도 복지국가가 가능한가: 동아시의 예외성? 아시아에서는 일본만이 유일하게 복지국가라는 칭호를 얻음. 그러나 일본 역 시 서구적 복지국가와는 다른 모습을 갖고 있다? 동아시아 복지국가의 예외성 (East Asian Exceptionalism) - 보수주의 혹은 보수+자유주의 혼합 (Esping-Andersen, 1990,1999) - Confucian Welfare State (Jones, 1993): 가족과 비공식적 복지, 노동없는 조 합주의 - Productivist Welfare Regime (Holliday,2005) : 경제성장 우선, 사회정책의 경 제정책 종속, 정책결정의 Top-down, 사회권의 인식 부족 - ‘유사복지제도’의 존재(fuctional equivalent) (Estevez-Abe, 2008) : 공공근로, 기업복지, 가족의 복지기능 동아시아의 예외성은 얼마나 예외적인가? 예외적인 것이 보편적인 것보다 더 본질적인가? 동아시에 존재하는 보편적 복지제도는 비본질적인가? 일본, 한국, 대만 등에서 보편적 복지제도의 급속한 팽창에 주목할 필요가 있 음. 예외적이기 보다는 보편적 속성이 강화되는 경향에 주의를 기울여야 함 (Kim, 2008).

한국복지국가성격논쟁 (1990년대 후반) - “한국 복지국가 성격 논쟁 (1)” (김연명 편, 2002) Esping-Andersen 의 복지국가 유형론에 비추어 보면 한국은? - “한국 복지국가 성격 논쟁 (1)” (김연명 편, 2002) 한국은 영국,미국과 같은 자유주의 복지체제의 특징을 갖고 있으며 앞으로 이 런 체제로 이동할 것이다 (조영훈). 예) 공공부조의 발달, 민간보험시장의 발달 한국은 유럽 대륙의 독일과 같은 보수주의 복지체제의 특징이 드러나고 있고 이 방향으로 이동할 것이다 (남찬섭). 예) 사회보험의 사각지대 등 계층화…. 한국은 여러 복지체제의 특징이 결합된 혼합형적 특징을 갖게 될 것이다(김연 명). 사회보험의 통합주의, 사각지대 등의 계층화 등….. 이 논쟁의 허점 : 한국이 복지국가인지에 대한 정확한 규명 없이 복지국가 성격 논쟁이 이루어짐.

한국의 사회복지 발전 단계에 대한 진단 논란은 있으나 한국이 복지국가 ‘초기단계’에 진입했다는 시각이 우세해지고 있음 - ‘초기적 형태의 복지국가’ (Remesh, 2003) - 외환위기 이후 ‘복지국가의 형성’(다케가와, 2005) - ‘복지국가의 탄생’ (송호근,홍경준, 2006) - ‘2차 세계대전 이후 복지국가 진입 가능성이 가장 높은 국가’ (김연명,2004) 복지국가 초기단계의 세가지 근거 - 복지비 지출율이 GDP 대비 10% 수준(2011년) - 아동수당, 상병수당을 제외한 대부분의 복지제도가 세팅됨. - ‘국민복지최저선’ national minimum 이 어느 정도 보장되고 있음. 공공복지비 지출의 역사적 추이와 국제 비교

직종별 사회보험으로 인한 지위차별화 (status segmentation) 남부유럽은 독자적 복지체제인가? 사민주의 복지체제 보수주의 복지체제 자유주의 남부유럽형 복지체제 탈상품화 정도 높음 (남성가장에게)높음 낮음 (남성가장에게) 높음 계층화의 유형 없음 직종별 사회보험으로 인한 지위차별화 (status segmentation)   공공부조 수혜자와 시장구매 계층간의 이원화 (DUALISM) ‘지위차별화’와 노동시장 지위에 따른 대규모의 복지 사각지대 탈가족주의 정도 (국가책임) (높은 가족책임) (높은 시장구매) 대표국가 스웨덴, 핀란드 독일, 프랑스 미국, 영국 이태리, 스페인

사회보험에서 ‘지위 차별화’의 예: 한국의 공적연금간의 차이 국민연금(2011년 말) 공무원연금 (2010) 사학연금 완전 노령연금 (20년 이상 가입) 감액 (10년-19년 가입) 특례 (5-9년 가입) 연금 수급자 82,436명 527,273명 1,627,140명 311,429명 37,381명 1인당 연금액 645,435원 371,678원 188,422원 2,430,000원 2,737,500원 =100 23.6% 13.6% 6.9% 88.8% 100.0%

사회보험에서 사각지대의 예: 한국의 국민연금 국민연금은 상당수의 저소득층이 연금에 가입하지 않은 사각지대에 남아 있어 저소득층은 사 실상 혜택에서 제외되어 있음. 국민연금 가입자들은 정규직 근로자, 고소득 자영업자들 즉, 먹 고 살만한 계층이며 이들은 미래세대의 보조금을 받음. 그러나 저소득, 비정규직 근로자는 연 금보험료를 납부하지 않아 연금을 미래세대 보조금을 받지 못하는 아이러니가 발생하고 있음. 즉, 국민연금이 의도와는 달리 ‘있는 계층’은 도와주고 없는 계층은 도와주지 못하여 오히려 부 익부, 빈익부를 부추기고 있음. 아래 표에서 보는 것처럼 국민연금의 사각지대인 납부 예외자 비율은 지난 10년 동안 25% 수 준으로 개선될 기미를 보이지 않으면, 비정규직 특히 영세사업장의 비정규직은 50%가까이가 연금제도에서 제외되어 있음. 국민연금 미납 사유 조사에 의하면 약 87%가 실직, 사업중단, 생 활곤란 등 소득부족이 주요 사유이기 때문에 사실상 저소득층이 배제되고 있는 것임. 국민연금의 납부 예외자 비율 비정규직의 국민연금 미가입률(2010) 년도 2000 2011 합계(A+B+C) 16,095 19,885 직장가입자(A) 5,766 10,976 지역 가입자 소득신고자(B) 5,973 3,776 납부예외자(C), (%) 4,446 (27.6) 4,899 (24.6) 기업규모 미가입 직장 가입자 지역 1-4인 73.7 13.0 13.4 5-9인 59.2 27.1 13.8 10-29인 47.4 41.6 11.0 30-99인 36.9 52.3 10.9 100-299인 30.5 63.4 6.1 300인 이상 25.1 70.0 5.0 전체 54.4 33.8 11.8 자료: 복지부, 국민연금통계연보(각년도). 자료: 김연명(2010).

노동시장 구조와 ‘복지 분리’ WELFARE DIVIDING 복지체제 유형별 노동시장 참여율 현황 노동시장 참여율 (15-64세) 여성의 노동시장 참여율 청년층노동시장지표(15-24세) 실업률 노동시장참여율 1990 2010 2020 2000 2012 사민주의 79.9 77.8 80.6 77.7 76.5 79.5 12.2 16.1 60.8 56.7 보수주의 70.3 76.1 76.8 62.2 72.0 73.3 9.8 12.3 52.8 54.0 자유주의 75.8 75.5 77.3 68.1 71.1 73.4 11.5 15.8 67.6 62.4 남부유럽 62.8 69.7 71.3 46.9 61.2 63.3 23.3 45.3 43.0 35.3 한국 62.5 65.0 66.4 49.7 54.3 56.1 10.8 9.0 33.0 26.6

고용구조 및 노동보호 지표: ‘INSIDER’ vs ‘outsider’ 복지체제 유형별 고용구조 및 노동보호 관련 지표 고용구조의 특성(2011) 노동보호지표(EPI) 임금노동자 비중(%) 자영, 무급가족 종사자 및 기타 비중(%) 임시직 비중 (%) 1998 2008 사민주의 89.88 - 11.98 2.32 2.18 보수주의 87.03 7.8 12.83 2.35 2.26 자유주의 86.90 8.60 1.04 1.06 남부유럽 74.43 20.2 17.02 3.25 2.78 한국 68.7 24.8 23.8 2.00 1.90 Ferrera(2010)가 지적한 것처럼 남부유럽국가군은 노동시장의 핵심부분과 공공부문 근로자에게는 관대한 근로조건과 사회보장을 제공하지만 주변부 근로자는 이를 제공하지 않음. 즉, 노동시장 내부가 임금, 노동조건, 그리고 사회보장 급여에서 혜택이 집중된 ‘인사이더’와 이 모든 것이 약하거나 배제된 ‘아웃사이더’로 분단되어 있음. 한국 역시 노동시장 내부에서 정규직과 비정규직의 심각한 임금 및 근로조건, 그리고 사회보장제도에서의 차별이 심각함.

소득보장제도의 가입율과 수혜율의 국가간 비교(2000년대 중반) 노동시장의 불안정성과 복지성과 소득보장제도의 가입율과 수혜율의 국가간 비교(2000년대 중반) 공적연금제도 실업급여 고용재해 가입율 실질 가입율 수혜율 비수급율 사민주의 75.36 114.4 95.4 27.5 87.4 보수주의 68.54 123.9 88.0 15.7 86.9 자유주의 70.67 - 49.5 82.1 남부유럽 58.93 104.4 64.3 78.3 한국 40.8 127.9 66.0 62.8 조세와 사회보장의 빈곤 완화 효과(OECD Online Statistics) - 사민주의 국가군 : 72.8%의 빈곤감소율, 보수주의는 69%의 감소 효과, 자유주의 국가군 52.7%, 남부유럽 국가군은 57.7% (OECD 통계) 중간소득자와 중간소득의 50% 정도의 소득을 가진 사람의 연금소득대체율 차이 (Hӓuserman et.al., 2012) - 이태리 33.9%, 스페인 40.6%의 격차 - 영미형 국가의 평균 6.1% 격차, 북유럽국가군의 격차 26.8%.

공적연금, 의료보장, 가족관련 지출의 GDP 대비율 전망 인구가족구조와 가족책임주의의 양상 복지체제 유형별 주요 인구학적 지표 출산율 65세 이상 인구비율 노인부양비 (65세/(15-64세)) 1990 2000 2007 2010 2050 사민주의 1.88 1.72 1.86 16.75 23.47 25.47 39.18 보수주의 1.57 1.53 1.55 18.09 29.59 27.21 51.62 자유주의 1.91 1.74 14.32 24.21 21.24 40.85 남부유럽 1.36 1.32 1.35 18.60 33.38 27.89 60.80 한국 1.59 1.47 1.26 11.08 32.98 15.24 57.32 공적연금, 의료보장, 가족관련 지출의 GDP 대비율 전망 공적연금지출 공적의료보장지출 가족관련지출 2010 2060 2005 2050 1990 2009 사민주의 10.3 12.3 8.2 13.3 3.4 3.6(2.0) 보수주의 11.5 7.4 12.7 1.9 2.9(0.9) 자유주의 5.2 6.3 7.1 12.8 1.1 2.5(0.8) 남부유럽 12.9 13.9 6.0 12.5 0.6 1.6(0.6) 한국 0.9 6.5 3.3 11.9 0.0 1.0(0.8)

인구가족구조와 가족책임주의의 양상 복지체제 유형별 주요 인구학적 지표 출산율 65세 이상 인구비율 노인부양비 (65세/(15-64세)) 1990 2000 2007 2010 2050 사민주의 1.88 1.72 1.86 16.75 23.47 25.47 39.18 보수주의 1.57 1.53 1.55 18.09 29.59 27.21 51.62 자유주의 1.91 1.74 14.32 24.21 21.24 40.85 남부유럽 1.36 1.32 1.35 18.60 33.38 27.89 60.80 한국 1.59 1.47 1.26 11.08 32.98 15.24 57.32 조세와 사회보장의 빈곤 완화 효과(OECD Online Statistics) - 사민주의 국가군 : 72.8%의 빈곤감소율, 보수주의는 69%의 감소 효과, 자유주의 국가군 52.7%, 남부유럽 국가군은 57.7% (OECD 통계) 중간소득자와 중간소득의 50% 정도의 소득을 가진 사람의 연금소득대체율 차이 (Hӓuserman et.al., 2012) - 이태리 33.9%, 스페인 40.6%의 격차 - 영미형 국가의 평균 6.1% 격차, 북유럽국가군의 격차 26.8%.

결론: 남부유럽과 영미형의 혼합? 한국이 성숙한 복지국가로 이행해 간다면 어떤 복지체제와 가까워 질 것인가? - 가장 가능성이 높은 경우는 지금까지 살펴본 것처럼 노동시장구조의 불완전성과 분절성 그리고 저출산·고령화와 가족책임주의 등의 인구가족구조가 유사한 남부유럽형 복지체제임. 즉, 노동시장과 인구가족구조의 특성으로 복지분단으로 인한 계층화와 강한 가족책임주의가 한국 복지체제의 주요한 구성원리로 자리잡을 가능성이 매우 높음. 여기에 덪붙일 것은 한국의 복지공급구조에서 강력하게 자리잡은 민간복지공급자의 역할임. 한국은 세계적으로 유래가 드물게 공적연금과 의료보험에서 민간보험의 비중이 세계적인 수준에 와 있고 민간병원, 민간보육시설의 비중이 압도적으로 높은 국가임. 즉, 복지공급에서 시장의 역할이 매우 강력한 국가임. - 복지공급에서 시장공급자의 강력한 역할까지 감안한다면 한국의 복지체제는 남부유럽형의 특징을 기본으로 영미형의 시장공급 특징이 결합된 ‘혼합형’ 복지체제로 수렴될 가능성이 높음.

결론: 남부유럽형 복지체제는 ‘좋은 사회’ good society 인가? 남부유럽형은 재정건전성과 미래의 경제성장 가능성이 낮고, 고용율 역시 낮으며 출산율과 노인인구 비중, 그리고 소득분배지표 등도 좋지 않기 때문에 소위‘복지국 가의 지속가능성’이 가장 의심받는 체제임(김용하 외,2012:13장,14장 참조). 여기에 좋지 않은 분배구조와 시장의 복지공급 비중이 높은 영미형의 특징이 결합되 면 한국은 복지국가의 칭호는 획득하되, 남부유럽과 영미형 복지체제의 단점이 결합 된 가장 비효율적인 복지국가로 구조화될 가능성이 높음. 즉, 한국이 직면하게 될 복지국가의 모습 중 최악의 시나리오는 시장에서 발생하는 삶의 불안을 포괄적으로 막아주고 성장과의 조화를 꾀하는 보편적 복지국가의 장점 보다는 남부유럽형에서 나타나는 복지수혜의 양극화와 대규모의 사각지대 그리고 가족의 과중한 복지부담에 추가하여 영미형에서 나타나는 나쁜 분배구조와 시장의 과잉이 결합되는 경우임. 때문에 양극화된 노동시장구조, 저급여와 사각지대가 존재하는 복지정책구조, 그리 고 불공평하고 약한 조세부담을 혁신적으로 개혁할 정치세력의 출현이 없다면 한국 이 성숙한 복지국가로 진전한다 해도 과연 그 체제가 좋은 사회체제인가에 대해서는 현재로서는 매우 비관적임.