선거론 제5강. 선거와 정당정치, 정치체제 신라대학교 국제관계학과 교수 이 동 윤

1. 선거와 정당정치의 관계 ○ 선거와 정당정치는 상호 유기적으로 연계되어 불가분의 관계 형성  - 선거와 정당정치의 관계는 대의민주주의체제를 형성하고 유지하는데 필요한 쌍두마차로 표현  - 정당은 선거과정에 참여하는 주요 행위자로서 일반 국민들의 정치적 요구를 집약, 선거과정에서 정책과 후보를 제시함으로써 국민들의 선택을 유도, 정책 결정 과정에 있어서 국민과 정부 사이를 매개하는 기능과 역할 담당  - 특히 정당정치가 발전된 서구(유럽 혹은 미국) 민주국가들의 경우 모든 선거 과정은 대부분 정당 중심으로 이루어진다. 1) 정당의 개념과 기원 ○ 서구 유럽에서 정당(political party)이라는 용어가 사용되기 시작한 것은 18세기 중반 이후부터이며, 19세기에 들어서야 일반적 용어로 정착  - 정당에서 party는 분할하다, 참여하다 의미: 라틴어 partire에서 유래  - 18세기 말까지 정당은 파벌(faction)이라는 용어와 혼동되어 사용

 - 정당은 전체적인 공공의 이익을 추구, 정부와 국민 사이의 매개체 기능과 역할  - 파벌은 사적 권력을 추구, 정부와 국민 사이의 매개체 기능 결여, 부정적인 의미 ○ 정당이 공익 실현을 목표로 하는 집단이냐 아니냐 문제는 아직까지도 오랜 기간 동안 중요한 논쟁의 대상  - 정치권력 추구를 공익으로 보아야 하는지 혹은 사적 이익으로 보아야 하는지에 대한 정확한 기준과 이해 필요  - 파당(파벌)은 (공공이익의 실현을 목표로 삼지 않고) 단순히 권력만을 추구하는 사람들의 집단  - 공익단체는 권력 획득이라는 목표 없이 공공이익의 실현을 추구하는 집단 ※ 종합하여 정당은 공공이익의 실현을 목표로 권력획득을 추구하는 사람들의 집단 ○ 사르토리(Giovani Sartori): 정당을 ① 기능, ② 구성원, ③ 목적, ④ 성격 등 으로 개념화  - 정당은 국민과 사회의 정치적 통합을 이끄는 실질적인 조직 매개체로서(기능), 동일한 정견을 가진 사람들이(구성원) 정치과정의 통제, 즉 정치권력의 획득과 유지를 통해 그 정견을 실현시키려는(목적) 자주적·지속적인 조직단체(성격)   의문] 그렇다면 한국 정당의 부족한 점은?

○ 대한민국 정당법 제2조: 정당은 국민의 이익을 위하여 책임 있는 정치적 주장 이나 정책을 추진하고, 공직선거의 후보자를 추천 또는 지지함으로써 국민의 정치적 의사 형성에 참여함을 목적으로 하는 국민의 자발적 조직 2) 사회적 균열과 정당, 정당체계 ○ 한 국가의 정당정치는 그 국가 국민들의 사회적 균열을 그대로 반영  - 한 국가의 사회적 균열은 인종과 종족, 종교, 정치적 이념, 경제적 격차에 따라 다양한 균열 양상을 표출  - 이러한 균열은 그 국가의 정당 분포와 체계를 형성함에 있어서 밀접한 관계  - 정당의 역할과 기능은 결국 이러한 사회적 균열을 그대로 집약하고 반영하여 정책을 만들어내는 것 ○ 사회적 균열과 정당체계  - 한 국가의 사회적 균열이 극심할 경우 그 국가는 여러 정당들이 파편화되어 있는 다당체계나 극단적 양당체계를 형성하기 쉽고, 그 사회적 균열이 덜 할 경우 온 건한 양당체계 혹은 다당체계를 형성하기 쉽다.  - 한 국가에 있어서 정당 분포와 체계 유형은 그 국가의 사회적 균열이 무엇을 중심 으로 형성되어 있는가에 따라 다르게 나타날 수 있다.     예] 이념적 극단성 = 양당체계, 이념적 다양성 = 다당체계

3) 선거제도와 정당체계 이론 ○ 일반적으로 한 국가의 정치구조와 선거제도는 그 국가의 정당체계와 밀접한 연관관계가 있는 것으로 논의되고 있다.  - 흔히 내각제는 정당연립을 통한 다당체계를 유도하며, 대통령제는 한 정당에게 권력이 집중되는 양당체계를 형성  - 선거제도에 있어서 다수대표제는 소수정당의 출현을 억제하여 양당체계를 형성 하며, 비례대표제는 다양한 정당들의 활동을 촉진하여 다당체계를 형성  - 선거제도에 있어서 소선거구제는 소수정당의 활동을 억제하여 양당체계를 형성 하며, 중대선거구제는 소수정당의 활동을 가능케 하여 다당체계를 형성 ※ 내각제 = 비례대표제, 중대선거구제 = 다당체계    대통령제 = 다수대표제, 소건거구제 = 양당체계

2. 정당의 기능 1) 이익 표현과 종합(집약)  - 정당은 사회의 각 구성원과 단체들로부터 표출된 다양한 정치적 욕구(이익)를 집약하여 종합, 이것을 조직적으로 조정 통합하여 정치과정에 전달하는 기능  - 국민의 정치적 이익을 집약하고 종합하여 표출하는 것은 정당이 권력을 추구하는 일차적인 목적이자 임무이고 의무인 셈 2) 이념의 확산  - 정당은 그들이 지향하는 정치적 이념과 신념, 그리고 정강정책을 국민들에게 고취시키고 확산시키는 기능 수행, 특히 정당은 되도록 많은 사람들이 그들의 정치적 이념을 받아들이고자 노력  - 이러한 기능은 때로 정당의 이익표현과 종합 기능과 대치. 즉, 이념을 확산시 키는 과정에서 그들의 이념에 반대하는 사람들의 이익은 집약될 수 없으며, 다양한 개인의 이익을 종합하기 위해서는 이념의 강조가 후퇴할 수밖에 없다.

3) 정치사회화 (정치교육)  - 정당의 정치활동은 국민들이 정부와 정책에 관해 배우는 가장 중요한 교육수단 으로 활용, 특히 선거운동 기간에 행해지는 정당의 선거운동은 당면한 정치 문 제에 대한 비판과 대안을 제시해 주는 기능 수행  - 공산당과 같은 이념 정당들은 이념의 확산을 위하여 그들의 정당활동 중 정치 교육 및 선전기능을 중요시 4) 정부 조직과 통제  - 정당의 가장 기본적 목적은 정치권력을 획득하는 것, 이를 통해 정부의 공직을 장악함은 물론 그들의 정강정책을 실현하는 것  - 정부의 정책수립이나 집행과정에서 정당의 역할은 매우 중요, 여야 견제를 통해 통제기능 수행 5) 정치적 충원  - 정당이 정권을 장악하여 자신들의 정책을 실현하기 위해서는 다양한 정치엘리 트를 양성하고 이들을 선거에서 당선시켜 공직에 충원  - 정당이 선거에 참여하여 공직을 획득하는 과정은 곧 정치과정에 있어서 다양한 선출직 공직자를 배출하는 정치적 충원과정이라고 표현할 수 있다.

6) 정책 형성과 집행  - 정당은 국민들의 정치적 욕구를 반영하여 정책을 개발하고, 정치권력을 획득하여 그들의 정책을 실현시키기 위해 노력  - 정당의 집권은 그들이 평소 주장하던 정강정책이나 정책공약의 실현을 의미하며, 각 정당들은 집권 기간 동안 그들의 정책을 추진하고자 노력 3. 정당의 조직과 역할 ○ 정당의 기본조직은 대부분 유사, 크게 중앙당과 지구당, 전당대회와 상임위원회 등을 통해 구성  - 정당의 당원은 지구당(Branch)이라 불리는 지역 단위에 가입, 당원은 당비를 납부하고, 정당의 정치활동에 참여  - 정당의 지구당은 각종 공직선거에 출마하는 후보자를 선출, 매년마다 개최되는 정당의 전당대회(National Congress)에 대의원을 파견  - 전당대회에 참석한 대의원들은 중앙당을 이끌어 나갈 상임위원회(혹은 중앙당 위원회) 위원을 비롯하여 당 대표를 선출

○ 정당의 지구당 조직 유형 ① 코커스(Caucus) 조직  - 서구 정당정치에서 초기 정당 형태는 그 기초 단위로서 코커스에서 출발, 코커스 는 18세기 초 미국 동부 인디언들이 사용하던 밀담이라는 단어로부터 기원  - 코커스는 이른바 위원회 조직으로서 소수의 구성원들로 구성, 조직의 확충이나 구성원의 증가를 목표로 추구하지 않으며, 구성원의 충원과정도 매우 폐쇄적 형태를 유지  - 코커스는 정당의 초기 조직 형태로서 선거 시기에 스스로 선거비용을 각출하고, 강력한 선거조직으로서 활동. 그러나 코커스는 평상시에는 별다른 정치활동을 전개하지는 않는다. ② 지부(Branch) 조직  - 19세기 말 유럽에서 선거권이 확장됨에 따라 보수 정당에 맞서 신생 노동당, 사회주의 정당들은 일반 대중의 지지를 모으기 위한 대중조직의 필요성 증대, 이에 따라 각 정당들은 대중정당의 성격을 띠게 되면서 정당의 기초조직으로 지부(지구당) 조직을 갖추게 되었다.  - 오늘날의 지구당 조직을 의미하며, 코커스와 달리 그 정당의 조직원이 되고자 하는 모든 사람에게 정당 가입 개방, 상시적으로 정치활동을 전개

③ 세포(Cell) 조직  - 공산당이나 반체제정당의 경우 정당활동이 불법화되고 지하활동을 전개할 수 밖에 없는 상황에서 비밀조직으로서 세포조직 운영  - 세포조직은 그들의 비밀스러운 정치활동이 탄로가 났을 경우 조직의 와해를 막기 위해 고안된 조직 형태로서 각 조직체 사이의 횡적인 연계를 줄이고 종 적으로만 조정되는 조직 의미 ④ 전투대(Militia) 조직  - 파시스트의 기초 조직이나 나찌즘의 돌격대(Storm Troop) 조직 등은 기본 적으로 전투대 조직에 속한 조직  - 전투대 조직의 특징은 전체 구성원이 마차 군대 조직과 유사하게 조직 내부의 규율과 명령체계를 가지고 활동, 집단적인 행동양식을 표출, 당과 지도부를 위해 무력 사용도 불사

4. 정당정치의 유형 1) 정당 조직: 간부정당 vs. 대중정당 ○ 간부정당(cadre party)은 정당의 대중조직을 건설하는데 별로 중점을 두지 않고 비공식적 엘리트집단에 의해 운영되는 정당  - 보통선거권이 확립되기 이전 19세기 중엽까지 정당은 정치적 영향력과 명망을 지닌 소수 명사들로 구성된 간부정당의 형태 유지  - 간부정당은 그 원형에 있어서 이른바 파벌(faction) 또는 도당(clique)으로 부터 발전, 명사정당(personage party)이라고도 지칭 ○ 대중정당(mass party)은 간부정당과 달리 당원 확충과 광범위한 선거기반을 형성하는데 역점을 두는 정당  - 19세기 중반부터 선거권 확장에 따라 각 정당들은 선거조직으로서 대중조직의 필요성 강화, 정당들은 당원과 지구당 조직을 확충시키기 위해 노력    예] 영국의 보수당과 노동당 관계  - 대중정당은 정당의 중앙당을 중심으로 다양한 세부 조직을 결성, 당원 확충과 홍보를 통해 국민들의 정치적 지지를 유도

※ 명사정당(간부정당)은 인물정당으로 불리며, 대중정당은 정책정당으로 불린다. ※ 흔히 정당의 발전과정은 과거 귀족정당으로부터 간부정당(명사정당), 대중정당, 그리고 현재의 선거정당(포괄정당)으로 발전 2) 정당 이념: 좌파정당 vs. 우파정당 ○ 정당은 정치적 이념과 신념, 정강정책 노선에 따라 좌파(left-wing)와 우파 (right-wing)로 구분  - 정당의 이념적 분포는 주로 서구적 정당정치의 발전과정과 그 맥을 같이 한다.  - 좌파정당: 자유, 평등, 우애, 권리, 진보, 개혁, 국제주의 등을 강조  - 우파정당: 권위, 위계, 명령, 의무, 전통, 보수, 민족주의 등을 강조 ※ 국제주의는 원래 좌파정당들이 취하는 이념적 노선이나 한국에서는 좌파정당이 국제주의를 비판 ※ 민족주의는 원래 우파정당들이 취하는 이념적 노선이나 한국에서는 좌파정당이 보다 강력한 민족주의를 주창

○ 정당의 이념적 스펙트럼  - 일차원적 구분   좌] 공산당 - 사회당 - 자유당 - 보수당 - 극우정당 [우  - 이차원적 구분  권위 공산당 극우정당 보수당 좌파 우파 사회민주당 자유당 의문] 한국 정당들의 이념적 좌표는? 자유

5. 정당체계의 구분 ※ 포괄정당 (Catchall Party): 1960년대 이래 산업화와 분업화가 확산됨에 따라 정당의 이념과 정당일체감 무의미, 각 정당들은 그들의 지지기반을 확충시키기 위해 모든 사회단체와 이익집단들을 포괄적으로 대변하는 정강정책을 표방하게 되면서 이념적 구분 미약. 이른바 선거 승리를 위해 정책적으로 중간적인 노선을 취하게 되는 중위정당 혹은 선거정당 개념 등장. 포괄정당은 민중주의(대중영합 주의)와 쉽게 결탁할 우려가 있다.    예] 제17대 국회의원선거에서 열린우리당 정책 노선(??) 5. 정당체계의 구분 ○ 사르토리(Giovani Sartori)의 저서 <정당과 정당체계>(Parties and Party System): 정당체계를 경쟁적 정당체계 vs. 비경쟁적 정당체계로 구분  - 정당체계(party system)란 의회 내에서 활동하는 정당의 수를 의미한다.  - 경쟁적 정당체계: 일당우위체계, 양당체계, 온건다당체계, 양극다당체계  - 비경쟁적 정당체계: 패권정당체계, 일당체계

1) 일당우위체제(Predominant-Party System) :  - 두 개 이상의 정당이 자유선거를 통해 정권획득을 위해 경쟁하나, 한 정당만이 지속적으로 집권하는 정당체계 - 이 때 정당의 설립 조건이나 야당의 정치활동은 자유로운 상태이며, 유권자들의 자유로운 선택에 따라 일당우위체계 형성  - 일본의 정당체계: 1955년 이래 1993년까지 일본의 정당체계는 자민당 중심의 일당우위체제 유지(55년 체제) 2) 양당체계(Two-Pary System) :  - 두 개 이상의 정당이 자유선거를 통해 정권획득을 위해 경쟁, 그 중 한 정당이 정권을 획득하나 양당 간 언제든지 정권교체가 가능한 정당체계  - 흔히 영국과 미국의 정당체계가 양당체계, 이들 양당체계에서 두 정당 사이의 차이를 구분하는 가장 중요한 잣대는 정치 사회 경제적 이념 - 이 때 두 거대정당과 더불어 정치적 영향력이 거의 없는 제3당이 함께 존재하 더라도 양당체계에 해당   예] 영국의 보수당 vs. 노동당       미국의 공화당 vs. 민주당

3) 온건다당체계(Moderate Pluralism) :  - 3개 이상 5~6개 정당들이 선거경쟁에 참여하여 어느 한 정당도 독자적으로 집권 에 필요한 의석을 확보하지 못한 가운데 2개 이상의 정당들 사이의 연립을 통해 정부를 구성하는 정당체계  - 특히 정당의 수는 다수지만 정당들 사이의 경쟁은 양분되어 중앙으로 집중되는 구조를 나타내며, 정당 간 이념적 분포의 거리는 가깝다.  - 주로 서구 유럽의 대부분 국가들이 온건다당체계를 형성 4) 양극다당체계(Polarized Pluralism) :  - 3개 이상 다수의 정당들이 선거경쟁에 참여하여 어느 한 정당도 독자적으로 집권  - 특히 정당의 수가 다수로 정당들 사이의 경쟁이 양극을 중심으로 첨예하게 분포 되며, 정당간 이념적 분포의 거리가 멀다.  - 제3세계 초기 의회민주주의 시기의 정당정치 유형

5) 패권정당체계(Hegemonic Party) :  - 복수 정당이 존재하고 선거를 통한 경쟁이 이루어지나, 선거 자체가 자유선거가 아니며, 정권교체 없이 한 정당이 지속적으로 집권하는 정당체계  - 흔히 이러한 정당체계는 외형상 선거를 실시하나, 실질적인 선거 운영이 비민주 적으로 이루어지는 국가들에서 나타난다.  - 말레이시아 통일말레이민족기구(UMNO), 인도네시아의 민주화 이전 골까르당 (Golkar), 한국의 민주화 이전 공화당 등 6) 일당체계(Single Party System) :  - 정치체계에 있어서 하나의 정당만이 존재하는 정당체계 - 이러한 경우 정당은 전체주의적 이념을 지니며, 그 정당 이외의 다른 어떤 집단과 정당도 자율성을 인정하지 않는다.  - 공산당, 나찌당, 파시스트당 등이 그것이며, 일당체계는 주로 독재정치와 결부 예] 북한의 정당체계 등 예제] 각 국가들의 정당체계를 구분할 수 있는가?

6. 선거와 정당정치, 정치체제와의 관계 ○ 정치체제는 선거와 정당정치를 통해 구분 가능  - 선거가 어떤 방법으로 치러지고 있으며(선거제도), 정당정치가 어떤 양상으로 전개되고 있는가(정당체계)에 따라 정치체제는 민주주의와 권위주의, 전체주의 등으로 구분  - 전체주의체제는 일당지배체제이며, 선거와 정당정치가 무의미. 즉, 선거과정에 있어서 경쟁성이 전혀 고려되지 않으며, 타 정당의 선거경쟁을 불허  - 권위주의체제의 정당정치는 다양하게 나타날 수 있으나, 기본적으로 선거경쟁 불충분. 설혹 법 제도적으로 선거경쟁이 보장된다고 하더라도 실질적 운용면 에서는 개인의 정치참여나 야당의 선거경쟁이 철저하게 통제되어 선거를 통한 정권교체가 불가능  - 민주주의체제는 말 그대로 개인과 집단, 정당의 정치참여와 선거경쟁이 철저하 게 보장된 정치체제이며, 따라서 민주주의체제에서는 선거와 정당정치를 통한 정권교체가 가능 

예제] 그렇다면 한국을 비롯하여 각 국가들의 정치체제를 선거제도와 정당정치를 통해 구분할 수 있는가? 기  준 전체주의 권위주의 다원주의(민주주의) 정당정치 야당  有無 야당 無 야당 無 혹은 有 야당 有 유효정당수 NE = 1 1 ≤ NE < 2  1 ≤ NE 선거 경쟁성 법·제도적 비경쟁 제한적 경쟁/완전경쟁 완전경쟁 실질적 비경쟁/제한적 경쟁   예제] 그렇다면 한국을 비롯하여 각 국가들의 정치체제를 선거제도와 정당정치를 통해 구분할 수 있는가?