비영리 공익법인 운영실태와 지배구조 한양대학교 경영대학 이창민

연구의 목적 및 기여

본 연구는 비영리 공익법인 조직에 대한 대규모 자료를 이용한 실증 분석을 목표로 한다. 특히, 비영리 공익법인의 지배구조에 대한 연구가 필요한데, 좋은 지배구조는 목적에 부합하는 올바른 의사결정을 내리기 위한 필수 불가결한 요소이기 때문이다.

비영리조직의 지배구조는 사무국과 이사회 구조가 일반적인 것으로 보인다. 영리법인의 경우, 소유구조, 이사회, 주주총회, 임원진 임금 구조 등 기업의 의사결정에 관련 있는 기제(Mechanism)를 통칭해서 기업지배 구조라 정의한다. 채은경(2005)은 비영리조직의 지배구조에 대한 이론적 검토 및 사례 연구를 수행하였다. 지배구조의 주된 축을 이사회와 집행책임자로 보았다. 이사회가 계획, 운영, 예산 진행 등의 의사결정 및 승인과 관련된 책임을 지며, 집행책임자가 책임을 위임 받아 역할을 수행하는 형태이다. 일반적으로 상층부에 이사회가 있고, 하층부에 일선 구성원 이 있으며, 집행책임자는 중층에 위치하는 계층적 구조라고 분석 한다.

또한, 지배구조라는 것은 조직의 투명성과 직접적인 연관을 가진다. 영리법인(주식회사)의 경우 지배구조의 개선이 회사의 투명성을 증진시키는 것과 같은 의미로 종종 쓰이기도 한다. 투명성을 증진시킨 다는 것은 의사결정의 투명성을 이야기하기도 하고, 조직의 정보에 대한 투명성을 말하기도 한다. 마지막으로 투명성은 기업의 경영 윤리와 연결되기도 한다. 일반적으로 주식회사에서 조직의 투명성을 증진시키면 기업의 가치, 평판 등이 개선되는 효과가 생긴다. 이는 주식가치의 상승, 자본시장에서의 자본조달 비용의 하락 등등 경제적 가치로 이어진다.

비영리 공익법인의 경우, 투명성이라는 것이 영리법인 못지않게 중요하다. 비영리 공익법인의 경우, 이윤을 추구하는 집단은 아니지만 투명성의 문제가 중요하지 않다고 볼 수는 없다. 신뢰에 바탕을 두고 기부금을 유치하고 이를 공익적 활동에 쓰는 것이 기본적인 활동이기 때문이다. 좋지 않은 지배구조가 조직의 기반을 흔들 가능성이 높은 것이 비영리 공익법인의 특성이기도 하다.

상장기업의 경우 좋은 지배구조가 기업의 올바른 의사결정 및 기업 가치에 긍정적인 영향을 미친다는 다수의 연구들이 수행되어 있다 상장기업의 경우 좋은 지배구조가 기업의 올바른 의사결정 및 기업 가치에 긍정적인 영향을 미친다는 다수의 연구들이 수행되어 있다. 비영리 조직의 경우 상대적으로 적은 것으로 보인다. 미국의 경우 비영리 조직의 지배구조(특히, 이사회)와 비영리 조직의 성과와의 관계에 대한 연구는 대표적인 것으로 다음과 같은 것들이 있다. Chait, Holland, and Taylor(1991)는 비영리 조직 200개에 대한 서베이를 통하여 이사회가 어떻게 비영리 조직의 성과에 영향을 줄 수 있는지 이론적 설명을 제시하였다. Herman and Renz(1999, 2000), Stone and Cutcher-Gershenfeld(2001)은 비영리 조직 이사회의 효율성과 비영리 조직의 효율성 사이에 양의 상관관계가 있음을 보였다. Brown(2005)는 비영리 조직 이사회와 비영리 조직 성과와의 관계에 대한 여러 연구들을 종합하여 소개하고 있고, 일반적으로 둘 사이에는 양의 상관관계가 있음을 보이고 있다. 비영리 조직 성과에 대한 지표 로는 재무적 지표로 총수입과 기부금이 주로 사용되었고, 주관적 지표는 자체 평가에 주로 의존하였다.

기존에 국내 비영리 공익법인의 지배구조에 대한 연구는 충분하지 않은 것으로 보인다. 김준기(1998)은 비영리단체의 생성과 행태에 관한 여러 이론들을 정리하고 그것을 기반으로 비영리단체에 관한 일반 이론을 제시하고 있다. 노연희(2003)는 국내 사회복지서비스 조직을 대상으로 조직의 효과성과 이사회에 간에 연관관계가 있는지를 분석하였다. 그는 미국과는 달리 국내에서는 아직 이사회의 역할이 크지 않음을 보였다. 정구현(2003)은 비영리 조직의 지배구조, 특히 이사회에 대한 몇가지 이론적 주장을 제시한다. 비영리조직은 주주가 없고 시장 규율도 존재하지 않기 때문에 이사회가 중요하다고 주장하며, 이사진 교육 강화, 이사진의 비영리법인 운영책임자 선임 방법의 개선, 이사회의 감사기능 강화, 정부의 감독기능 강화를 제시한다.

기존에 국내 비영리 공익법인의 지배구조에 대한 연구는 충분하지 않은 것으로 보인다. 하승수, 김현수(2007)는 국내 공익법인 지배구조의 법제도적 개선방안을 제시한다. 그들은 사회복지법인의 경우 개방형 이사제의 도입이 필요하고, 감사의 실질적인 역할이 중요하다고 주장한다. 이태수(2008)는 사회복지 공동모금회의 의사결정체계와 지배구조와 관한 사례 연구를 진행하였다. 그는 이사회, 분과 실행위, 사무국, 그리고 기부자 등 4개 주체들의 상호관계를 분석하였는데, 결론은 이사회의 한계를 분과 실행위원회가 보완, 사무국의 권한 강화를 제시하고 있다. 28

기존에 국내 비영리 공익법인의 지배구조에 대한 연구는 충분하지 않은 것으로 보인다. 이승희(2010), 이수정(2013)은 재벌 공익법인들의 계열사 주식 보유 현황과 자산, 수입 구조, 이사회 구성 등을 분석하였다. 그는 재벌 소속 공익법인들은 여러 계열사 지분을 보유하고 있고, 그룹의 지주회사 및 지주회사 역할을 하는 회사들의 지분을 우선 보유하는 등 재벌그룹의 복잡한 소유지배구조에서 일정한 역할을 하고 있다는 근거를 제시하였다.

비영리 공익법인의 지배구조에 대해서 대규모 자료에 기반 해서 일반적으로 접근한 연구가 존재하지 않고, 그것 또한 본 연구의 기여 중 하나이다. 국내연구들을 정리해보면, 비영리 공익법인의 지배구조에 대해서 이론적으로 정리 및 주장을 하거나 몇몇 사례연구들을 수행한 것들이 존재한다. 그나마 대규모 자료를 분석한 것은 재벌 소속 공익법인들의 역할에 초점을 맞춘 것이다.

자료 구축

312개 비영리 공익법인이 본 연구의 최종 표본이다. 본 연구는 우선 비영리법인 지배구조 조사내용의 표준 틀을 마련하였다. 해외의 비영리법인 서베이를 바탕으로 설문조사 틀을 마련하였다. 그 후, 총1,259개 법인에 대하여 한국리서치에 서베이를 의뢰하였다. 최종적으로 319개 법인에 대한 자료가 취합 되었고 그 중 정부가 설립 주체인 법인 7개를 제외한 312개 비영리 공익법인이 본 연구의 최종 표본이다. 설문조사 항목 이외에 기타 추가적으로 필요한 비영리 공익법인 자료는 가이드 스타로부터 제공받았다. 지배구조 중 이사회를 분석함에 있어서는 재단법인만을 분석대상으로 하였다. 사단법인의 경우 이사회가 아니라 총회의 개념이기 때문이다.

주요 발견

1. 이사회의 위상과 역할에 대한 재고가 필요하다. 우선 연중 이사회 회수는 평균 3.5회로 나타나고 있다. 미국의 경우 평균 7.3회로 나타나는데 국내의 경우는 분기에 한 번도 열리지 않은 것이다. 또한, 이사회의 역할이 전략 및 예/결산 정도에만 존재하고, 조직 미션에 대한 이해, 사무국에 대한 감시 및 평가 등의 역할은 비중이 미미한 것으로 보인다. 국내 이사회 안건 채택 비율을 보면 조직의 미션과 비젼이 55%이고, 사무국 성과평가는 23%로 가장 낮게 나타나고 있다. 미국의 경우 이사회에 대한 주요 평가 항목 중에 조직 미션에 대한 이해가 87%이고, CEO에 대한 평가가 52%를 차지하고 있다.

1. 이사회의 위상과 역할에 대한 재고가 필요하다.

2. 미국보다 이사회 규모가 작다고 해서 규모를 늘려야 한다는 시사점을 도출하기는 어려워 보인다. 규모 등 외관상의 문제보다는 구성과 실제적인 운영에 있어 개선방향을 찾아야 한다. 이사회 규모는 평균 9명이고, 미국의 평균 규모인 15명보다는 작은 것으로 나타나고 있다. 또한 이사회 규모는 고유목적사업 지출액과 양의 상관관계를 가지는 것으로 분석되고 있다. 설립주체별로 이사회 규모를 비교해보면 민간이 설립한 공익법인의 경우 평균 10.3명으로 가장 크고, 기업이 설립한 공익법인의 경우 6.9명으로 가장 작았다. 기본적으로 규모가 클수록 이사회 규모도 커지는 경향이 있으므로, 미국보다 이사회 규모가 작다고 해서 규모를 늘려야 한다는 시사점을 도출하기는 어려워 보인다. 미국 비영리공익법인의 규모가 국내보다 클 가능성이 높기 때문이다. 또한, 미국의 경우도 이사회 규모는 작아지고 있는 추세이다.

2. 미국보다 이사회 규모가 작다고 해서 규모를 늘려야 한다는 시사점을 도출하기는 어려워 보인다. 규모 등 외관상의 문제보다는 구성과 실제적인 운영에 있어 개선방향을 찾아야 한다.

3. 이사회의 성별 구성 및 연령 구성에서 조금 더 다양성을 추구할 필요성이 있다. 직업적 다양성은 단정적으로 개선방향을 제시하기 어렵다. 이사회의 성별 구성을 보면 남성이 평균 8명, 여성이 평균 1.3명 정도의 분포를 보이고 있다. 여성 비율은 14%이다. 이는 미국과 큰 차이를 보이고 있다. 미국의 여성 비율은 무려 48%에 이른다. 이사회의 연령 구성은 50~60대가 평균 8명으로 대다수를 차지하고 있다. 50대~60대의 비중이 90.7%에 이른다. 반면 미국의 경우, 57% 정도이다. 이사회의 직업 구성을 보면 전/현직 기업인이 3.3명(38.1%)으로 가장 많고, 전/현직 교수가 2.3명(25.6%), 변호사, 의사, 회계사 등 전문직이 1.1명(12.3%), 시민단체 종사자가 0.7명(7%) 등이다. 이사회의 주요 평가 항목인 구성의 다양성 측면을 보면 성적 다양성은 많이 부족하다고 할 수 있다.

3. 이사회의 성별 구성 및 연령 구성에서 조금 더 다양성을 추구할 필요성이 있다.

4. 신규 이사 선임 방법에 있어 이사장 추천이 높은 것으로 보여진다. 또한 이사 임기에 있어 임기의 제한을 두는 것도 고려해 볼만 하다. 이사회의 구성에 있어 신규 이사 선임 방법은 이사회 추천 약 67%, 이사장 추천이 22%, 외부 관련 전문가 공모가 4%, 기타가 7%이다. 선임 방법에 있어서는 이사장 추천 비율이 높은 것으로 보여 진다. 한국 비영리법인에서 이사장 자체의 의사결정권한이 15%~30%에 이르기 때문에, 이사장에 대한 견제도 이사회의 중요한 기능 중 하나이여야 한다. 이사회 임기는 중임 임기가 91%로 압도적이며, 없는 경우가 4%, 단임 임기가 4%, 연임 임기가 1%이다. 단순비교는 불가능 하지만 미국의 경우 2번 연임이 최대인 곳이 41%이고, 연임의 제한이 없는 곳이 28% 이다. 임기의 제한을 두는 것이 규범이 되어가고 있는 것이 추세이다.

5. 비영리 공익법인 지배구조(특히, 이사회)는 성과에 별다른 영향을 끼치지 못하고 있다. 이사회의 적극적인 역할이 요구된다. 우리는 비영리 공익법인 지배구조(특히, 이사회)와 다른 특성들이 비영리법인 성과에 어떻게 영향을 미치는 지를 회귀분석 하였다. 성과에 대한 지표는 총수입과 기부금을 사용하였고, 성과에 대한 주관적인 평가 지표는 부재하여 사용하지 못하였다. 회귀분석 결과는 성과에 유의미한 영향을 미치는 이사회 변수는 존재하지 않았다. 이는 미국과 비교해봤을 때 큰 차이를 보인다. 미국의 경우 이사회의 다양한 측면과 비영리 공익법인의 성과와 상관관계를 보이고 있다. 다만, 비영리 공익법인의 성과평가 지표로 주관적 평가를 사용하지 못한 점은 향후 연구의 과제이다. 28

5. 비영리 공익법인 지배구조(특히, 이사회)는 성과에 별다른 영향을 끼치지 못하고 있다. 이사회의 적극적인 역할이 요구된다.

6. 이사회 교육 회수가 올라갈수록 윤리 규정이 존재할 가능성이 높고, 윤리 규정 위반 시 처벌 가능성이 높으며, 연간 보고서를 발간할 확률도 높아진다. 우리는 비영리 법인의 투명성을 살펴보았다. 윤리규정 위반 시 처벌 여부에 무엇이 영향을 끼치는 가를 분석해보면, 민간이 설립한 비영리 공익법인과 기업이 설립한 비영리 공익법인의 경우 기타 비영리 공익 법인(설립 주체가 민간, 기업, 기업 오너가 아닌 기타)에 비해 윤리규정 위반 시 처벌 가능성이 낮다. 공익법인 규모가 클수록 처벌 가능성이 높게 나타나고 있다. 이사회의 특성 중 투명성에 영향을 끼치는 유일한 것은 이사회 교육 회수이다. 이사회 교육 회수가 윤리규정 존재, 윤리 규정 위반 시 처벌, 연간 보고서 발간 등에 긍정적으로 영향을 주고 있다. 이사회에 대한 교육이 조직에 대한 이해도를 높이고 그것이 조직의 투명성을 높이는데 긍정적으로 작용했을 가능성을 제시한다. 미국의 경우, 이사회를 평가함에 있어서 조직의 목적에 대한 이해도를 중요시하는 경향이 있다.

6. 이사회 교육 회수가 올라갈수록 윤리 규정이 존재할 가능성이 높고, 윤리 규정 위반 시 처벌 가능성이 높으며, 연간 보고서를 발간할 확률도 높아진다.

감사합니다!