- 기업도시의 공익성 확보를 위한 긍정적 검토 - 한국부동산학회 제2주제 발표자료 기업도시의 법적쟁점 - 기업도시의 공익성 확보를 위한 긍정적 검토 - 발 표 자 : 성 소 미 (국회사무처 법제관)

목차 Ⅰ. 기업도시개발특별법의 제정경위 Ⅱ. 기업도시의 개념 및 필요성 Ⅲ. 기업도시개발특별법의 주요내용 Ⅳ. 기업도시개발특별법의 법적 쟁점 Ⅴ. 결 어 개발구역의 지정제안과 지방자치단체의 계획고권 민간기업에의 토지수용권 부여과 공공필요 기업의 개발이익환수 광역교통개선대책의 수립에 관한 특례 토지이용규제에 관한 특례와 환경훼손

Ⅰ. 기업도시개발특별법의 제정경위 2004. 12. 9. 2004. 11. 9. 2003. 10. 2003 2004 국회 통과 ≫ 2004. 12. 31. 공포 법률 제7310호 (민간복합도시 → 기업도시로 수정) 이강래의원 ≫ 「민간투자활성화를위한복합도시개발특별법안」발의 건설교통부 ≫ 기업도시법안 발표 전경련 ≫ 건설교통부에 기업도시특별법 제정 정식 건의 경제부총리 ≫ 건설경기 연착륙방안으로 기업도시 언급 전경련 ≫ 주택가격안정·지방균형발전을 위해 기업도시 건설 제안

Ⅱ. 기업도시의 개념 및 필요성 기업도시의 개념 기업도시(Company city, Company town)는, 기업이 직접 개발주체(developer)가 되어 기업활동을 효율적으로 영위하기 위해 개발한 커뮤니티로 다양한 정주형태의 유형 특정기업 또는 복수의 기업체가 생산시설과 제반시설을 건설하면서 고용인력의 정주에 필요한 주택, 의료시설, 학교 등의 물리적인 시설 이외에 커뮤니티 형성을 위한 각종 서비스 등을 제공하는 공간적 범위로서 ‘자족도시’로서의 기능을 갖춘 도시

Ⅱ. 기업도시의 개념 및 필요성 도시개발방식의 변화 요구 기업도시의 필요성 기업투자촉진 국가경쟁력 강화 일자리 창출 기존 도시개발의 문제점 산업단지개발 : 장기 미분양, 입주산업 지원 미비, 정주여건 미비 택지개발 : 자족기능 약화, 도시간 교통문제 발생 최근 경제상황 기업의 투자 부진 지역경제의 침체 등 경제 위기 발생 기업의 자발적 투자계획 정주여건 충족 각종 지원사항 도시개발방식의 변화 요구 기업투자촉진 국가경쟁력 강화 일자리 창출 국가균형 발전

Ⅲ. 기업도시개발특별법의 주요내용 총 칙 1. 기업도시개발특별법의 전체 개관 기업도시개발구역의 지정 - 총 7개장, 56개 조문 부칙 2개 조문 총 칙 기업도시개발구역의 지정 민간복합도시의 기본구상 기초조사 등 개발구역의 지정절차 주민 등의 의견청취 개발계획의 내용 기업도시위원회 심의 개발구역지정의 효과 행위 등의 제한 개발구역의 지정해제 등

사후관리 및 입주자격 등(복합도시관리협의회) 기업도시 개발사업의 시행 시행자 및 실시계획 시행자 등 실시계획 작성·승인 인·허가 등의 의제 토지 등의 수용·사용 산업용지 직접사용 환매권 다른 법률적용의 예외 교육기관 설립·운영 의료기관 설립·운영 체육시설의 설치·이용 조성토지 처분·주택공급 자금조달 지원 준공검사 및 사후관리 준공검사 공사완료의 공고 조성토지의 준공전 사용 공사완료 인·허가 시설물 등 사후관리 부동산가격의 안정조치 타 개발사업구역과 중복지정 위반자에대한 조사 등 위반자에 대한 행정처분 지역경제 발전 기여 위임 등 보 칙 사후관리 및 입주자격 등(복합도시관리협의회) 기업도시의 운영 · 관리 등 비용부담의 원칙 조세 및 부담금의 감면 기반시설 설치비용 자금지원 개발이익 환수 조정 비 용 부 담

2. 기업도시의 정의와 유형 기업도시의 정의 민간기업이 산업 · 연구 · 관광 · 레저 · 업무 등의 주된 기능과 주거 · 교육 · 의료 · 문화 등의 자족적 복합기능을 고루 갖추도록 개발하는 도시 (법 §2) 기업도시의 유형과 차등지원 개 념 최소가용지설정비율 차등지원사항 - 산업교역형 제조업과 교역위주의 기업도시 40% 지식기반형 - 연구개발 위주의 기업도시 30% 관광레저형 관광 · 레저 · 문화 위주의 기업도시 50% 개발계획의 승인시 수산자원보호구역 해제의 도시관리계획 결정 의제 혁신거점형 지방이전 공공기관을 수용하여 지역혁신의 거점이 되는 기업도시 30% 10% 포인트 이내 경감

3. 기업도시의 개발절차 협약안 협의(민간기업 + 시장 · 군수) 주민 · 관계전문가 의견청취 및 공청회 개최 구 역 지 정 획 단 개발구상 및 기초조사 사전환경성검토 관할 광역시장 · 도지사 의견 청취 관계 중앙행정기관의 장과 협의 개발구역 지정제안 및 개발계획 승인 신청 중앙도시계획위원회 및 기업도시위원회 심의 개발구역 지정, 시행자 지정 및 개발계획 승인 환경 · 교통 · 재해영향평가 협의 실시계획 수립 및 승인 신청(지구단위계획 수립) 해당 지방자치단체의 장 의견 청취 관계 행정기관의 장과 협의 기업도시위원회 심의 실시계획 승인(지구단위계획 결정) 시 행 단 계 보상협의 요청 공사시행, 기업체 이전 등 협의성립 협의불성립 공사준공 및 준공검사(*단계별 준공 가능) 보상금 지급 수용재결요청 ※ 조건 : 민간시행자인 경우 토지면적의 50%이상 협의매수후 사업준공 및 보고 관 리 단 계 기업도시관리협의회 구성 · 운영 (준공전후 도시관리, 기업입주 등 협의 · 자문 · 지원) 기업도시 관리

4. 사업촉진지원 및 공공성 확보를 위한 사항 사업촉진 지원사항 공공성 확보를 위한 장치 인 · 허가의 의제 개발이익 환수 토지수용권의 부여 출자총액제한의 특례 등 교육 · 의료 · 체육 · 문화시설 확충 사업촉진 지원사항 개발이익 환수 토지의 직접사용 의무와 위반시 조치 50% 협의매수시 토지수용권 부여 공공성 확보를 위한 장치

Ⅳ. 기업도시개발특별법의 법적 쟁점 1. 개발구역의 지정제안과 지방자치단체의 계획고권 기업도시개발구역의 민간기업이 필요로 하는 지역에 기업이 입지를 선정하여 시장 · 군수와 공동으로 건설교통부장관에게 기업도시개발구역 지정을 제안 제안이 현저히 지연될 우려가 있거나 도와 공동으로 사업을 시행하고자 하는 경우에는 도지사와 공동으로 제안(법 §4) 계획고권을 침해하지 않는 개발구역의 개발구역의 지정제안 · 협약체결시 지자체와의 충분한 협의 - 先 도시관리계획 변경 後 기업도기새발계획 수립 ▶ 문제제기 - 기업도시 특성상 민간기업이 주도하거나 실질적으로 단독으로 제안하는 것과 같은 경우, 지방자치단체에게 주어져 있는 ‘계획고권(計劃高權)’을 침해 우려 ▶ 계획고권의 의의 - 계획수립주체인 지자체가 자기 책임하에 자주적으로 도시계획을 수립할 권한 - 계획고권은 헌법상 보장된 지자체의 자치행정권의 본질적 범위(헌법 §117) - 계획고권을 근거로 자치행정권보장의 본질적 내용을 형해화 · 공동화시키는 일반 법률규정으로부터 보호 - 계획고권을 침해하는 위법한 계획과 건축허가에 대해 방어권능

※입법례 : 경제자유구역법 · 산업입지법(전면적 부여), 도시개발법 2. 민간기업에의 토지수용권 부여와 공공필요 기업도시개발법상 토지수용에 관한 내용 - 개발구역 토지면적의 50퍼센트 이상에 해당하는 토지를 확보한 후 개발계획의 고시일부터 2년 이내에 토지수용(법 §14) 토지수용권에 대한 반대논의 전경련 시민단체 법 률 구 분 -50% 협의매수 후 수용재결 -지자체 대행원칙, 공공과 공동사업 유도 일정기준 이상 협의매수 필요 -면적 2/3 매수, 소유자 2/3 동의 토지수용권 제한없이 부여 토 지 수 용 권 ※입법례 : 경제자유구역법 · 산업입지법(전면적 부여), 도시개발법 (면적 2/3이상, 소유자 2/3이상 동의) 등

민간기업에의 토지수용권 허용의 타당성 ▶ 헌법상 공용침해의 요건 - 헌법 국민의 재산권을 보장하는 한편, 공공필요에 의한 공용침해행위를 인정 · 행정주체가 개인의 재산권을 의도적으로 침해하는 경우에 반드시 ‘공공필요’가 있어야 그 침해가 비로소 정당화(헌법 §23) - ‘공공필요’는 추상적 · 불확정적인 개념, 입법을 통해 구체화 · 공용침해에 관한 목적과 허용요건을 명확하게 규정 · 재산권침해에 대한 예측, 침해정도 · 범위에 대한 측정이 가능하도록 배려 - 고양(高揚)된 의미에서의 공익 요구 · 사인의 재산권 침해를 저당화하기 위해서는 사인의 재산권이라는 사익의 양보를 요구할 수 있을 정도의 ‘고양된 의미에서의 공익’이라고 하는 우월한 공익이 존재 ▶ 私人을 위한 公用侵害의 정당성 - 문제제기 · 국가나 지방자치단체의 특정한 공익시설의 설치뿐 아니라 공공성이 큰 사인의 시설을 설치하기 위해서도 사인을 위한 공용침해가 허용될 수 있는가? - 민관합동법인 · 사기업 등 사업시행자에게 토지수용권 허용 법제 증가 · “私人을 위한 公用侵害”를 넘어서서 “私人에 의한 公用侵害”가 이루어 지는 것으로서 이러한 경향을 다른 개발법제에서도 계속 증가추세 · 민간투자법(§20) : 공공부분을 제외한 법인, 민관합동법인이 사업시행자에게 토지수용권을 부여 - 정리 · 사인에 의해 시행되는 사업이 공공필요하는 헌법상의 요건 충족시 사인에게 토지수용권 인정 가능 · 누가 수용주체가 되어야 하는가라는 논의보다는, 사업의 추진과정에서 공공필요라는 요건을 충족하고 있는가가 중요

▶ 공공성이 적은 부대시설을 위한 공용침해의 허용여부 - 문제제기 민간기업에의 토지수용권 허용의 타당성 ▶ 공공성이 적은 부대시설을 위한 공용침해의 허용여부 - 문제제기 · 비교적 공공성이 떨어지는 시설의 투자비를 보전하기 위해 부대사업을 허용하고 사인에게 토지수용이 허용하는 경우 헌법이 요구하는 공공필요하는 요건이 충족하는가? · 기업도시의 경우, 관광레저형도시 건설, 카지노영업 · 사립학교 · 의료기관 ·외국교육기관 등의 설치를 위해 기업에게 토지수용권이 허용되는 경우 공공필요라는 요건에 합치하는가? 전경련 시민단체 법 률 구 분 -시행자의 교육 · 의료 기관 설립허용 * 운영단계에서 비영리 법인으로 전환 -특목고 등 우수한 자율학교 적극 설립 -외국교육기관 설립허용 (초중등교육 제외) 의료기관에 부대사업 허용 -교육 · 의료의 공공성침해 우려 영리법인 설립 · 운영 허용 -학교운영 자율성 보장 -외국학교 · 병원 설립 허용 학교 · 병원 - 독일의 학설과 판례 · 학설 : 사기업이라 하더라도 이윤의 추구와 함께 공익사업을 수행한다는 사실이 객관적으로 담보될 수 있는 한, 사인을 위한 공용침해는 가능 · 판례 : 독일 연방헌법재판소에서는 생존배려형 사기업과는 달리 경제적 사기업의 경우에도 영리를 추구하는 기업활동의 부수적인 결과로서 공공복리가 실현된다면 사인을 위한 수용 허용 - 정  리 · 사인을 위한 수용행위는 원칙적으로 헌법상 허용되지 않으나, 기업의 영리활동의 결과 부수적 · 간접적으로 고용창출이나 지역경제구조개선과 같은 공공복리가 실현되는 경우에는 이들을 위한 수용행위가 허용

기업도시개발에 있어서 민간기업에의 토지수용권 부여 타당성 ▶ 기업도시의 ‘공공필요성’ 검토 ① 건설교통부, 투자활성화를 통한 국가경쟁력 향상, 일자리 창출, 국가균형발전 등의 효과 제시 ② 독일의 판례에서 검토하였듯, 경제구조의 개선이나 일자리창출과 같은 사기업활동의 부수적인 결과로써 공공의 필요를 충족 ③ 낙후된 지역에 기업도시를 개발하여 지역경제를 활성화, 일자리창출과 같은 부수적인 공익실현을 기대 ④ 지역개발을 통해 수도권집중과 과밀현상을 해소함으로써 국가균형발전에 이바지하는 더 큰 공익에 기여 기대 ▶ 기업의 공공성이 적은 시설설치의 정당성 - 기업도시는 자립형사립고․특수목적고․외국교육기관․의료시설․체육시설 등 상대적으로 공익성이 적은 시설 설치예정 · 기업도시의 유인력 요소이나, 헌법상 공용침해행위의 허용요건인 공공필요성 인정 곤란 · 헌법상의 공공필요 요건에 적합하기 위해서는 사업의 공익성을 더욱 많이 확보하고, 특혜시비가 있는 시설의 설치에 대하여는 좀 더 신중히 고려해 볼 필요 ▶ 항구적 공익성을 담보할 수 있는 제도장치의 보완 - 경제적사기업을 위한 공용침해의 경우, 공익사업의 계속적 수행과 기업 영업활동의 부수적 결과로서의 공공복리 실현 확보 곤란 - 공공성 보장을 위한 통제장치 강구 · 행정행위의 부관이나 사업자의 구체적인 행위에 대한 신고 및 인․허가권의 유보를 통해 개별적 공공성 통제 · 공공성 보장수단의 강도는 공용침해의 수익자인 기업이 당해 공익사업의 수행을 해태하거나 포기할 가능성의 정도와 비례 · 예: 낙후지역 개발, 개발이익의 간선시설 설치, 토지수용시 협의매수 비율, 토지의 직접사용 의무화, 의료기관 개설허가 신청전 비영리법인으로 전환

3. 기업의 개발이익환수 기업도시개발법상 개발이익환수에 관한 내용 - 적정범위를 초과하는 개발이익은 개발구역 밖의 공공편익시설을 설치 나머지 개발이익에 대하여는 조성된 토지를 국가나 지방자치단체에 무상 양여, 그 비용부담(법 §8) - 개발이익 산정은, 개발구역의 지정시 전문기관의 검증, 준공시에는 회계법인의 확인 집행결과를 검토하여 기준이상의 이익 발생시 공공편익시설 설치 또는 그 비용부담(법 §20) 관한 반대논의 전경련 시민단체 법 률 구 분 -구역 외의 간선시설 재투자 약70%수준환수 * 개발이익환수법은 25% 환수 -토지직접사용비율 (산업용지의 20~50%), 최소자기자본비율 (총사업비 25%) 등 규정 기업의 개발이익 독식 우려 -기업이 산업투자 보다 부동산개발 에 치중할 우려 지자체 협의후 처리 · 개발이익 환수 규정 삭제 개 발 이 익

개발이익환수방안에 관한 검토 - 법에서는 개발이익의 환수비율에 대하여는 직접적으로 명시하고 있지 않고, 기업에 대한 개발이익환수 조치는 대체적으로 기반시설에 재투자 - 개발이익환수의 구체적 범위를 법률로 상향입법 · “대통령령이 정하는 적정한 개발이익을 초과한 경우” 로 규정 · 개발이익의 환수정도가 공공성 확보를 위한 또 하나의 유효한 수단이나, “적정한 개발이익”이라는 불확정개념과 대통령령에 위임하여 정하여 놓는 것은 법리적으로 고려

4. 광역교통개선대책의 수립에 관한 특례 광역교통개선대책 수립에 관한 특례 ▶ 일반적 수립절차 - 대도시권에서 일정규모이상의 택지개발사업을 실시할 경우 시도지사가 광역교통개선대책을 수립하여 건설교통부장관에게 제출, 이에 건설교통부장관은 대도시권광역교통위원회 심의를 한 후 이를 확정하여 시도지사에게 통보(대도시광역교통관리에관한특별법 §7) ▶ 기업도시개발법상 광역교통개선대책 - 사업시행자가 광역교통개선대책을 수립하여 건설교통부장관에게 제출하도록 하여 광역교통개선대책의 수립권자가 사업시행자임을 명시 (법 §28①) 광역교통개선대책에 관한 반대논의 기업도시개발계획의 승인시 조기 심의가 이루어지도록 강구하고 있으나, 기존계획이나 일반절차 무력화 수립특례에 관한 긍정적 검토 ▶ 광역교통개선대책 일반 수립절차의 문제점 - 대책수립권자와 사업시행자가 이원화 - 실질적으로 사업시행자가 수립는 사례가 대다수 - 시․도지사가 사업시행자에게 과도한 교통시설 투자를 요구하는 사례가 빈번 - 사업승인절차․관계기관 협의․심의절차 기간등의 장기화 ▶ 특례규정은 사업의 원활화를 위한 위한 적절한 조치로서 이해

5. 토지이용규제에 관한 특례와 환경훼손 토지이용규제에 관한 특례 - 공유수면매립지의 매립목적 변경(법 § 13①Ⅳ) 관광레저형 기업도시의 경우 수산자원보호구역 해제하는 도시관리계획 결정 의제(법 §11⑤Ⅲ) 토지이용규제특례와 환경훼손에 관한 검토 - 사업촉진사항과 환경훼손 방지대책에 대한 이원적 접근 - 도시관리계획 의제처리시 지자체와 협의 - 토지적성평가제등을 활용한 개발가능지․불가능지의 구분 관한 반대의견 - 공유수면 매립지의 목적변경, 의제처리는 공유수면의 환경성을 소홀히 다룰 수 있다고 지적 - 실시계획 승인시 41개 관련법률의 인․허가 사항의 의제처리는 개별법에서 환경보호를 위해 정하고 있는 각종 규제들을 피해갈 수 있다고 주장 전경련 시민단체 법 률 구 분 - 환경분야는 규제완화와 대상 에서 제외하고 영향평가 등 환경절차를 이행 - 친환경 도시계획시준 수립 대규모 개발로 환경훼손 우려 - 환경훼손

Ⅴ. 결 어 기업도시의 성공적 건설을 위한 전제조건 ▣ 반기업 정서에 대한 인식의 전환 Ⅴ. 결 어 기업도시의 성공적 건설을 위한 전제조건 ▣ 반기업 정서에 대한 인식의 전환 ▣ 수요자 중심의 도시개발 패러다임 전환 ▣ 지속적인 공익성 확보 ▣ 장기적 기업도시개발 실체법이 되기 위한 입법적 보완 ▣ 사법적 통제의 완화