경찰과 사회 신라대학교 김순석 교수

8. 깨어진 유리창 이론과 무관용 경찰활동 1. 깨어진 유리창 이론의 의의 Ⅰ. 깨어진 유리창 이론(Broken Windoe Theory) 1. 깨어진 유리창 이론의 의의 깨어진 유리창 이론은 건물의 유리창 하나가 깨어지면 다른 유리창도 깨어져 건물 전체가 파괴되고 나아가 청소년들이 출입하여 약물남용, 패싸움 등의 장소로 전락 하는 등 범죄의 소굴이 되어 지역사회 전체가 황폐화되고 결국에는 지역사회 범죄 에 대한 두려움을 증가시켜 지역사회의 삶의 질을 저해한다는 이론이다(장석헌, 2002;179) 1982년 제임스 윌슨(James Wilson)과 조지 켈링(George Kelling)이 자신들의 이론을 월간 잡지 《Atlanta》에 발표하면서 명명한 범죄학 이론이다. “깨어진 유리창 이론” 아무리 사소한 법질서라도 지켜져야 하며, 그것이 지켜지지 않았을 경우 더 큰 범죄를 불러올 수 있다는 것이다. 이러한 깨어진 유리창 이론에 대해 R.B.Taylor(2006)는 깨진 창 경찰활동의 개념적 근 거를 반문화행위 체제에서 찾고 있으며 이러한 반문화행위 체제를 근거로 깨진 창 경찰활동을 지역사회에 기반을 둔 협력활동 모형과 무관용 경찰활동으로 대표되는 범죄통제 모형으로 구분하여 설명하고 있다(차훈진, 2009;240).

Pruitt-Igoe의 깨어진 창문들은 깨어진 유리창 이론을 효과적으로 설명하고 있다. 깨어진 유리창 이론은 건물 주인이 건물의 깨진 유리창을 그대로 방치해두면, 지나가는 행인들 은 그 건물을 관리를 포기한 건물로 판단하고 돌을 던져 나머지 유리창까지 모조리 깨뜨리게 된 다. 그리고 나아가 그 건물에서는 절도나 강도 같은 강력범죄가 일어날 확률도 높아진다. 즉, ‘깨 진 창 법칙’은 깨진 유리창과 같은 일의 작은 부분이 도시의 무법천지와 같은 큰 일을 망칠 수도 있음을 뜻한다. 깨어진 유리창 이론의 범죄학적 관점은 범죄의 원인을 범죄자 개인에 초점을 맞추고 있는 것이 아니라 지역사회의 무질서한 환경이 범죄를 배양하는 원인이기 때문에 경찰은 무질서한 환경을 개선하여 지역사회의 안전을 보호해야 한다는 것이다(장석헌, 2002; 180). 1970년대 초반 이후 기존 경찰활동 전략에 대한 변화가 나타나기 시작했는데 그것은 외근 경찰 관과 주민들의 상호작용을 어떻게 활성화시킬 것인가 하는 문제였다. 크게 ‘주민들의 역할’과 ‘주민 전체 의 역할’을 강조하는 두 가지 측면에서 경찰활동이 전개되었다. 첫째, 주민들의 역할을 강조하는 경찰활동 전략(지역사회 범죄예방 모형)은 광범위한 지역사회 범죄예방 활동들을 포함한다. 둘째, 주민전체의 역할을 강조하는 경찰활동 전략은 일반적으로 외근 경찰들과 주민 전체와의 관계를 강조하는 것이다. 1980년대와 90년대에 들어서면서 위 두 가지 경찰활동 모형들은 차례로 제3자 경찰활동(Third party policing), 문제 지향적 경찰활동(POP), 그리고 지역사회 경찰활동 등의 이름을 가진 경찰활 동으로 변화하였다. 이러한 변화의 흐름 속에 이론 및 실무적인 측면에서 깨진 창 경찰활동이 발 전되었다(차훈진, 2009;239-240).

<그림 1> Pruitt-Igoe의 깨어진 창문들

깨어진 유리창 이론의 범죄학적 관점은 범죄의 원인을 범죄자 개인에 초점을 맞 추고 있는 것이 아니라 지역사회의 무질서한 환경이 범죄를 배양하는 원인이기 때문에 경찰은 무질서한 환경을 개선하여 지역사회의 안전을 보호해야 한다는 것이다(장석헌, 2002; 180). 1970년대 초반 이후 기존 경찰활동 전략에 대한 변화가 나타나기 시작했는데 그 것은 외근 경찰관과 주민들의 상호작용을 어떻게 활성화시킬 것인가 하는 문제 였다. 크게 ‘주민들의 역할’과 ‘주민 전체 의 역할’을 강조하는 두 가지 측면에서 경찰활동이 전개되었다. 첫째, 주민들의 역할을 강조하는 경찰활동 전략(지역사회 범죄예방 모형)은 광범 위한 지역사회 범죄예방 활동들을 포함한다. 둘째, 주민전체의 역할을 강조하는 경찰활동 전략은 일반적으로 외근 경찰들과 주민 전체와의 관계를 강조하는 것이다. 1980년대와 90년대에 들어서면서 위 두 가지 경찰활동 모형들은 차례로 제3자 경 찰활동(Third party policing), 문제 지향적 경찰활동(POP), 그리고 지역사회 경찰활 동 등의 이름을 가진 경찰활동으로 변화하였다. 이러한 변화의 흐름 속에 이론 및 실무적인 측면에서 깨진 창 경찰활동이 발전되었다(차훈진, 2009;239-240).

2. 깨어진 유리창 이론의 실험 1969년 스탠포드 대학교의 심리학자 필립 짐바르도((Philip George Zimbardo) 교수는 깨어진 유리창 이론에 대한 실험을 실시하였다. 차량 두 대를 각기 다른 상태로 방치한 결과 나타나는 현상에 대해서 살펴보기 위 하여 연구를 실시하였다. 실험 내용은 비교적 치안 상태가 좋지 않은 지역에 차량을 두 대를 두고 보닛을 약 간 열어 놓은 상태에 차 한 대에 창문을 깨 놓고, 다른 한 대는 그냥 둔 다음 두 차량 의 변화를 관찰하였다. 두 차량을 둔지 1주일 후에 유리창을 깬 차량과 깨지 않은 차량을 비교해본 결과 깬 차량의 경우 10분 후에, 배터리가 사라졌으며, 그 이후에는 타이어가 사라지고 결국에는 고철에 가까운 상태가 되었다. 그러나 유리창을 깨지 않은 차량은 큰 변 화가 없었다고 한다. 이러한 실험결과 깨어진 유리창 이론을 설명하는 좋은 사례가 되었다.

3. 깨어진 유리창 이론의 실제 모습 깨어진 유리창 이론은 범죄에 대한 사소한 틈을 보인다면 범죄가 발생한다는 내 용으로서, 우리나라에서도 많은 지역에서 빈번하게 발생하고 있다. 특히, 급격 한 도시화로 인해 도심에서도 치안 취약지역에서 이러한 상황이 많이 발생한다. 최근 들어, 재개발지역과 같은 장소에서 깨어진 유리창 이론의 실제 모습을 심 심찮게 만나볼 수 있다. 그리고 야간의 유흥지역 바닥에 떨어져 있는 수많은 쓰레기와 오물들이 대표적 인 모습이라고 볼 수 있다.

<그림 2> 깨어진 유리창 이론의 실제 모습

4. 무관용 경찰활동과의 관계 깨어진 유리창 이론과 무관용 경찰활동의 관계는 무관용 경찰활동을 실행함에 있 어서 이론적인 배경으로 작용하는 것이 바로 깨어진 유리창 이론이다. 깨어진 유리 창 이론은 사소한 범죄가 미치는 영향에 대해서 설명하면서, 사소한 범죄가 큰 범죄 로 발생할 가능성이 크기 때문에 범죄를 예방하는 차원에서 사소한 범죄조차도 명 확한 처벌을 요구하는 것이다. 따라서, 무관용 경찰활동을 실행하는데 있어서 이론적으로 보충해 줄수 있는 이론 이 바로 깨어진 유리창 이론이다.

Ⅱ. 무관용 경찰활동(Zero Tolerance Policy) 1. 무관용 경활찰동 무관용 경찰활동은 사소한 위법행위도 죄질이 나쁠 경우 엄격하게 처벌한다는 사법 원칙. 깨진 유리창을 방치하면 나중에는 그 일대의 도시가 무법천지로 변한다는 ‘깨진 유리창’ 이론에 입각하여 강력한 공권력을 통한 범죄예방을 목적으로 하는 정책이다. 무관용 경찰정책은 1990년대 뉴욕경찰이 “깨진 유리창 이론”을 바탕으로 당시 루돌프 줄리아니 뉴욕시장과 함께 취임한 윌리엄 브래턴 뉴욕경찰청장은 최악의 상황이었던 뉴욕의 치안상황을 개선하기 위해 “깨진 유리창 이론”을 바탕으로 무관용정책을 적용 하였다. 무관용 정책의 주요 내용은 이전에는 사소한 행위로 눈감아주곤 했던 지하철 무임승 차, 지나친 구걸, 노상방뇨 등과 같은 경범죄에 대해서도 경찰의 적극적인 진압에 의한 체포사유가 되어 진압하였다. 지하철 개찰구를 뛰어넘은 자는 어제 살인범으로 현상 수배된 자였을 가능성이 크고, 뒷골목에서 노상방뇨를 하는 자는 아마 강도질을 하러 가는 길이었을지도 모른다는 것을 전제로 하여 무관용 정책을 강력하게 진행하였다. 경범죄에 지나치게 강경하게 대처한다는 논란에도 불구하고 대다수의 뉴욕시민들은 이 정책을 환영했다. 실제로 범죄율도 감소했다. 브래턴 청장은 일약 유명인사가 됐다. 1994년 미국 뉴욕시는 이 원칙을 도입하여 경범죄 윤락 등을 집중 단속함으로써 2년 만 에 우범지대(虞犯地帶)였던 ‘할렘지역’의 범죄 발생률을 40%정도 떨어뜨렸다.

<표 1> 무관용 경찰활동과 기존의 서비스지향적 경찰활동 비교 그리고, 1980년대 뉴욕은 연간 중범죄사건이 60만 건 이상 발생할 정도로 치안이 정 말 뒤떨어졌던, 뉴욕지하철에 조지 켈링(George Kelling)교수는 위 '깨진 유리창 법칙' 에 근거하여 지하철 범죄를 줄이기 위해선, 지하철의 낙서를 철저하게 지우는 것을 제안하였다. 당시 교통국의 데빗 간 국장은 그의 제안을 받아들여서, 지하철 차량기 지에 교통국 직원들이 투입되어 6000대가 넘는 차량의 낙서를 지우고 결국 1998년에 프로젝트 시작 후 5년만에 지하철의 낙서가 다 지워졌었다. <표 1> 무관용 경찰활동과 기존의 서비스지향적 경찰활동 비교 시위에 대한 무관용 경찰활동 모습으로서, 현재 뉴욕경찰은 기초사범에 대한 무관 용 경찰활동을 시행하고 있지는 않지만, 경찰의 공권력에 도전하는 경우 철저히, 무 관용 경찰활동으로 대응하고 있다. 무관용 경찰활동 서비스지향적 경찰활동 시민과의 대치 시민과의 합의 범죄의 발견 범죄의 예방 사후대응적 사전예방적 엄격한 법집행 경찰관의 자유재량

<그림 3> 무관용 경찰활동 사례

2. 무관용경찰활동에 대한 비판 무관용 경찰활동은범죄통제전략의 새로운 패러다임으로 인정받고 있지만 이에 대한 비판도 제기되고 있다. 첫째, 경찰의 재량행위가 개입되지 않는 비재량적인 규정에 의한 법집행을 강조하여 시민들과 의 충돌이 증가함으로 인해 기존의 서비스 지향적 미국경찰의 모습과 충돌이 되었고, 시민들 과의 실제 충돌로 인해 경찰을 대상으로 한 소송이 줄을 잇게 되었다. 둘째, 가시적인 결과에 비해 실제 체감하는 범죄예방효과는 크지 않았다. 통계결과 상 범죄가 감소한 것으로 느끼게 되었으나, 실제 일반 시민들이 체감하는 범죄에 대한 두려움의 차이는 없는 것으로 나타났으며, 오히려 경찰에 대한 신뢰도가 떨어져 범죄예방활동에 큰 도움이 되 지 못하였다. 셋째, 법집행과정에서 시민과의 갈등상황을 야기하여 경찰과 지역사회관계가 악화되어 지역 사회경찰활동이 소극적으로 운영되게 되었다. 이는 지역사회경찰활동과 정면의 배치되는 것 으로서, 미국경찰상(狀)과 정면으로 배치되는 것이었다. 넷째, 비재량적 법집행활동의 증가로 인해 많은 범죄자를 양산하게 되어, 범죄자 교정에 문제 를 끼쳤다. 범죄자를 처벌하는 것은 범죄에 대해 반성하고, 교정ㆍ교화되기 위한 목표로 처벌 을 가해져야 하지만, 비재량적 법집행활동은 그러한 활동을 저해시키는 주범이 되었다. 교정 시설의 과밀화로 인한 교정시설의 효과를 감소시키고, 수많은 전과자를 양성하여, 사회적 낙 인효과가 발생하는 등 큰 부작용이 발생하였다. 다섯째, 무관용적 경찰활동은 개괄적 수권규범 등 경찰권발동의 근거론, 공공질서라는 경찰보 호 이익론, 위험론, 경찰책임론, 경찰재량과 경찰권발동의 한계론 등에 관한 기존 경찰법논의 들과 직면하여 충돌되는 이론과 전략이며 더 나아가 헌법적 차원에서도 많은 문제점을 가지고 있다. 따라서, 이러한 문제들로 인해 결국 무관용경찰은 지속적으로 실행되지 못하였으며, 현재는 적용하고 있지 않다.